발간자료 사회복지위원회 연금정책 자료집 2026-04-17 215778

[토론회] 기초연금 ‘하후상박’ 전환 논의의 쟁점과 대안

기초연금의 단순한 제도 조정을 넘은 노후소득보장 체계 전반에 대한 재검토 필요

2026.4.17.(금) 오후 2시, 참여연대 아름드리홀, <기초연금 하후상박 전환 논의의 쟁점과 대안 토론회 (사진=참여연대) — 2026.4.17.(금) 오후 2시, 참여연대 아름드리홀, <기초연금 하후상박 전환 논의의 쟁점과 대안> 토론회 (사진=참여연대)

비판과 대안을 위한 사회복지학회, 공적연금강화국민행동, 참여연대 사회복지위원회는 오늘(4/17) 오후 2시, 참여연대 아름드리홀에서 ‘기초연금 하후상박 전환 논의의 쟁점과 대안’ 을 주제로 토론회를 개최했다.이주하 참여연대 사회복지위원회 위원장의 사회로 진행된 이번 토론회에서는 기초연금 개편 방향을 둘러싸고 상반된 입장이 제기되며, 제도의 성격과 향후 방향을 둘러싼 핵심 쟁점이 집중적으로 드러났다. 특히 최근 제기된 ‘하후상박 개편’ 논의가 기초연금의 구조적 전환으로 이어질 수 있다는 점에서, 단순한 제도 조정을 넘어 노후소득보장 체계 전반에 대한 재검토가 필요하다는 지적이 제기되었다.

남찬섭 동아대학교 교수는 최근 기초연금 논의가 ‘기초연금 축소’를 전제로 한 표적화 논리에 기반하고 있다는 점을 비판하며, 이러한 접근이 기초연금의 제도적 성격을 왜곡하고 있다고 지적하였다. 남교수는 기초연금을 단순한 빈곤대책으로 전제하는 것은 사회적 합의가 이루어진 바 없는 주장임을 강조하면서, 기초연금은 국민연금 급여 삭감 보완과 사각지대 해소를 위해 도입된 준보편적 소득보장 제도라고 설명하였다. 또한 노인 소득 수준이 상당 부분 기초연금과 같은 공적이전소득에 의해 개선되었음을 고려하지 않은 채 대상 축소를 추진하는 것은 노인의 소득 수준을 다시 악화시킬 위험이 있다고 지적하였다. 아울러 기초연금은 이미 노인 다수의 생계 유지에 실질적으로 기여하는 제도로 자리 잡았으므로 수급 대상 축소와 표적화 강화는 단순한 효율성 제고가 아니라 노후소득보장의 후퇴로 이어질 수 있으며, 재정 중심의 접근이 정책 논의를 과도하게 지배하고 있다고 비판하였다.

20260417_기초연금 토론회 — 남찬섭 동아대 교수 (사진=참여연대)

최옥금 국민연금연구원 선임연구위원은 현행 기초연금의 핵심 문제로 ‘노인 70%를 대상으로 하는 목표수급률 구조’를 지적하였다. 최 선임연구위원은 이 기준이 인구·소득 구조가 변화한 현재에도 유지되어야 할 정책적 근거가 충분하지 않다고 밝혔다. 특히 국민연금 수급자 증가와 노인 소득 수준 변화에도 불구하고 기초연금이 광범위하게 지급되면서 제도의 정당성과 효율성에 대한 의문이 커지고 있으며 수급자 수 증가와 급여 인상으로 인해 재정 소요가 크게 늘어나고 있는 사실을 문제로 지적하였다. 아울러 국민연금과의 연계감액 문제, 기초생활보장제도와의 기능 중복, 그리고 이른바 ‘줬다 뺏는 문제’로 인해 가장 취약한 노인의 소득보장이 충분히 이루어지지 않는 점도 현행 제도의 한계로 제시하였다. 최 선임연구위원은 기초연금을 저소득 노인 중심의 ‘최저소득보장 제도’로 재편할 필요가 있다고 주장하였다. 구체적으로 목표수급률 70%를 폐지하고 수급 대상을 합리적으로 조정하는 한편, 저소득 노인에 대한 급여 수준을 인상하는 방향으로 개편해야 하며 장기적으로는 기초생활보장제도와의 통합을 통해 노인 대상 공공부조 체계로 재구조화할 필요가 있다고 제안하였다.

토론자인 김원섭 고려대학교 교수는 ‘선별 강화와 유지’의 대립을 넘어, 우리나라 노후소득보장 체계의 구조적 한계를 지적하며 보다 근본적인 대안을 제시하였다. 김교수는 우리나라의 낮은 공적연금 지출 수준과 높은 노인빈곤율을 지적하며, 현재의 제도 구조만으로는 충분한 노후소득보장을 달성하기 어렵다고 진단하였다. 특히 노인빈곤은 개인의 문제가 아니라 세대 간 소득격차와 미흡한 복지국가 대응이 결합된 구조적 문제임을 강조하면서, 기초연금 보편화와 보충급여 도입, 국민연금 유지를 결합한 ‘보편적 중층보장체계’ 구축을 대안으로 제시하였다.

정해식 한국보건사회연구원 연구위원은 기초연금과 국민연금의 결합 효과가 실제로 노인빈곤 완화에 기여하고 있다는 점을 강조하였다. 정 연구위원은 두 제도의 역할을 단절적으로 보기보다 연계적으로 재설정할 필요가 있으며, 국민연금 보장성 강화를 전제로 기초연금의 기능을 재조정해야 한다고 주장하였다. 특히 저소득 노인에 대한 보완적 급여를 강화하는 한편, 장기적으로는 국민연금 재정과 기초연금 재원의 관계를 재검토하는 등 보다 통합적인 접근이 필요하다고 강조하였다.

김윤민 국립창원대학교 교수는 기초연금 개편 논의가 제도의 목적과 성격에 대한 합의 없이 진행되고 있다는 점을 비판하였다. 김 교수는 기초연금이 빈곤대책인지, 보편적 소득보장 제도인지에 대한 명확한 규정 없이 선별 강화 논의가 추진될 경우 제도 정합성이 훼손될 수 있다고 지적하였다. 더불어 국민연금 보장성 문제를 해결하지 않은 채 기초연금만 조정하는 방식의 한계를 지적하며, 국민연금 강화와 의료비 등 노인 지출 부담 완화 정책이 병행되어야 한다고 제안하였다.

이날 토론에서는 기초연금 개편을 둘러싼 핵심 쟁점이 분명하게 드러났다. 첫째, 기초연금을 저소득층 중심의 공공부조로 재편할 것인지, 아니면 준보편적 소득보장 제도로 유지할 것인지에 대한 제도적 성격 규정의 문제가 핵심 쟁점으로 제기되었다. 둘째, 수급 대상을 축소하는 것이 재정적 지속가능성과 형평성 측면에서 타당한지 여부에 대한 논쟁이 이어졌다. 셋째, 재정 부담을 중심으로 한 접근과 노후소득보장 권리를 중심으로 한 접근 사이의 인식 차이도 뚜렷하게 나타났다.

이번 토론회는 기초연금 개편 논의가 재정 절감 논리에 갇혀 진행될 경우, 노후소득보장이라는 제도의 본래 목적이 훼손될 수 있음을 보여주었다. 따라서 향후 기초연금 개편은 단순한 재정 절감과 대상 축소가 아니라 ▷국민연금과의 역할 재정립, ▷노인빈곤 완화, ▷보편적 소득보장 강화라는 정책 목표를 중심으로 추진되어야 한다. 아울러 정부는 기초연금의 성격과 역할에 대한 사회적 합의를 선행하고, 노후소득보장 체계 전반을 아우르는 종합적 개편 방안을 마련해야 할 것이다.

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토론회 개요