사회복지전달체계 평가

지은구ㅣ계명대학교 사회복지학과

1. 우리나라 사회복지전달체계의 특성

사회복지전달체계는 모든 사회복지관련 재화와 서비스의 생산과 공급을 규정하는 매우 중요한 체계로서 사회복지전달체계가 어떠한 모습으로 구성되어 있는가에 따라 사회복지재화와 서비스 전달은 상당부분 상이한 모습을 갖게 된다. 우리나라 사회복지전달체계의 특징은 정부가 직접적 사회복지서비스를 제공하는데 있어 현금중심의 급여지원행정체계로서의 역할만을 수행하며 전문적 사회복지서비스는 주로 재정지원을 받은 민간조직이 대신 사업을 수행하여 왔다는 점이었다. 특히, 2007년 이후부터는 이용자에게 직접 서비스이용권(전자바우처)을 제공하여 서비스가 시장을 통해서 선택적으로 제공되도록 하여 민간조직의 범위가 영리조직으로까지 확대되었다.

사회복지서비스전달에 있어 정부는 주로 기초생활수급자 관리 및 급여지원, 장애인복지대상자 관리 및 현금과 현물지원, 노인복지대상자 관리 및 현금지원 등이 주된 업무로서 주로 자산조사 및 현금과 현물 등을 지원하는 행정체계로서 역할을 수행하였고 2007년 이후는 바우처카드의 전산처리업무를 담당하는 기술 관리체계의 역할이 일부 추가되었다고 할 수 있다. 지금까지 개별적 욕구사정에 기초한 다양한 전문적 개입은 주로 비영리사회복지조직에 의해 이루어졌고, 비영리조직이 직접적 서비스를 제공하여 왔으며 정부는 주로 비영리조직에 대한 재정지원을 관리하는 것이 주된 책임이었다. 따라서 현 구조상 정부에 의해 주도되는 사회복지전달체계 개편은 다음과 같은 방향으로 진행된다고 볼 수 있다.

첫째, 급여지원체계의 개편
둘째, 행정지원체계의 개편
셋째, 노동부, 여성가족부, 교육부, 노동부, 국토행양부 등이 제공하는 사회복지와 직, 간접 관련이 있는 다양한 서비스 통합 개편
넷째, 민간조직 중심의 사회복지서비스전달체계의 개선

위와 같은 개편방향에서 우리나라 사회복지전달체계개편의 표적은 주로 첫 번째 영역의 개편 즉, 급여체계개편과 두 번째 개편방향인 행정지원체계의 개편에 집중되어 있다. 노무현정부에서 추진하였던 바우처지원방식의 도입 역시 민간조직에게 제공되었던 재정을 직접 이용자에게 지원하는 급여체계의 개편이다. 그리고 복지, 고용, 교육, 주거, 문화, 체육, 관광 등의 다양한 주민 생활 관련 서비스 전달체계를 하나로 통합하려는 주민통합서비스전달체계개편의 경우는 여러 부처에서 방만하게 진행 중인 사회복지서비스와 직 간접적으로 연관이 있는 주민생활서비스를 통합하여 조정함으로서 서비스의 효과성을 극대화하려는 두 번째 방향의 개편방안이며 현 정부에서 추진하고 있는 희망복지지원단개편도 행정지원체계개편이다. 네 번째 방향의 개편 즉, 민간조직 중심의 직접적 서비스제공의 개편에서는 통합적 사회복지서비스제공을 위하여 민간조직과의 협력을 강조하여 민관협력을 통한 통합적 서비스제공이라는 기본 축을 구축하는 개편인 지역사회복지협의체와 같은 협의조직을 구축하는 개편과 민간조직의 재정적 통제권 강화를 목적으로 하는 기관 평가체계강화와 민간조직의 기능 조정강화방안이 포함된다. 그리고 세 번째 방향의 중앙부서 통폐합개편은 노무현정부에서는 크게 논의의 대상으로 부각되지는 않았지만 이명박정부에서 복지예산 및 지원의 효율화를 강조하면서 사회복지전달체계개편의 주된 목표로 제시되었다.

본 글은 지금까지 진행되어온 이명박정부의 사회복지전달체계개편의 내용을 살펴보고 분석 평가하는 것을 목적으로 한다. 이명박정부의 공공사회복지전달체계 개편은 중앙부처 복지사업 통폐합 이외에 새로운 내용없이 노무현정부가 추진했던 개편을 정리하는 수준에 머물고 있다고 볼 수 있다. 특히, 이명박 정부에서 진행되고 있는 사회복지전달체계개편 중 가장 두드러진 개편인 사회복지통합전산망과 희망복지지원단의 경우 급여지원체계개편과 통합복지서비스 제공을 위한 개편의 성격을 띠고 있으며 노무현정부가 추진했던 개편(사회복지통합전산망)의 지속적 관리 그리고 행정체계정리(희망복지지원단)에 국한된다. 이명박정부에서 시행되었던 공공사회복지전달체계의 개편내용에 대해서 구체적으로 살펴보면 아래와 같다.

2. 이명박정부 공공사회복지전달체계 개편

1) 개편의 이유

이명박정부는 사회복지전달체계 개선을 위한 종합대책(2009/6/12)을 제시하였는데 종합대책에서 제시된 전달체계 개편의 필요성은 아래와 같다.

‣ 복지예산의 확대에도 불구하고 국민들의 복지체감도 낮음.
‣ 복지예산의 효율적 사용
‣ 복지예산 관련 부정사례가 다시 발생하지 않도록 일자리 복지예산 집행과정의 불합리개선
‣ 행정부처간 사업간 중복으로 인해 복지서비스의 비효율성이 증가하고 복지체감도가 낮음
– 복지사업의 유사 중복으로 인해 예산집행의 비효율성 초래 및 수급자 간 형평성 저해
‣ 공급자위주의 다층 다기능화되어 있는 민간복지전달체계로 효율적인 서비스전달 곤란

이명박정부는 이후 2011년 1차 개편에 대한 수정안을 담은 개선대책을 다시 내놓았는데 개선대책의 필요성에 대해서는 아래와 같이 제시하였다(복지전달체계 개선대책, 2011/7/13).

‣ 현 읍면동 주민센터의 복지인력(평균 1.6명수준)으로 찾아가는 서비스나 능동적인 서비스제공이 불가능함으로 인력보충 필요
‣ 공공전달체계의 효율화를 위하여 동일한 그리고 유사한 사업을 중복적으로 받을 수 없도록 하고 복지사업별로 다양한 현행 선정기준(41개)을 표준화(소득인정액, 최저생계비, 전국가수평균소득 등으로)
‣ 복지관련 정부전산망의 효율적 운영을 위해 전산망 통합필요
‣ 지역사회 내 자원연계 및 위기가구개발 및 주민들의 다층적 복합적 욕구에 대한 적극적 대응필요
‣ 필요한 사람에게 기부식품이 전달되도록 기부식품제공사업(food bank)의 개선필요

2) 개편의 내용

두 차례에 걸쳐 발표된 공공사회복지전달체계개편안의 주된 내용을 살펴보면 아래와 같다.

(1) 통합서비스조정
주민생활과 연관이 있는 8대 통합서비스(문화, 체육, 관광업무 일반행정업무로 이관)를 5대 서비스로 조정하고 사회복지직 인력은 5대 서비스에 집중배치하고 주민생활지원부서는 5대 서비스에 주력.

(2) 최소수준의 사회복지인력보강
• 공무원 정원 동결기조를 유지하면서 결원의 경우 사회복지직 신규채용 그리고 인력재배치를 통하여 인력보강.
• 사각지대 발굴과 맞춤형서비스 제공을 위해 복지지전담인력의 확충을 추진(주민센터 복지인력이 평균 3명수준이 되도록 단계적으로 보충).

(3) 5대(복지, 고용, 주거, 교육, 보건) 주민통합서비스제공을 위해 희망복지지원단 설치운영
• 희망복지지원단은 공공과 민간의 연계를 강화하고 주민에게 다양한 서비스가 통합적으로 제공되도록 하는 것이 목적.
• 희망복지지원단의 주요 업무는 통합사례관리, 긴급지원, 현장방문, 복지종합상담, 콜센터 업무 등이 핵심.
• 희망복지지원단은 시군구에 설치되며 읍면동 주민센터에서 상담을 거친 저소득 주민에게 공공과 민간의 서비스를 연계하여 지원. 즉, 다양한 욕구가 있는 지역주민에게 급여를 통한 지원의 한계를 극복하기 위해 민간조직을 활용하여 연계하는 것이 핵심임. 따라서 희망복지지원단은 공공 및 민간자원을 연계 및 조정하는 민관협력네트워크조직임.

(4) 복지전산망 구축 및 통합운영
• 복지부의 119개 서비스(복지서비스 105개 보건서비스 14개)를 개인별 가구별로 통합하는 사회복지통합관리망(소득 및 자산자료, 서비스 및 자격관리자료 연계)을 구축 시행한다.
• 교육관련 전산망과 고용관련 전산망의 통합 연계추진.
• 사회복지통합관리망(사통망, 복지부)과 복지정보공유시스템(행안부)를 사회복지통합관리망으로 통합운영.

(5) 민간복지전달체계 효율화
• 기존의 사회복지시설 유형 및 기능을 재조정.
• 전문화를 통해 능중복해소하고 다기능화로 서비스제공을 확대.
• 도시형시설은 전문화, 농촌형 시설은 다기능화가 핵심.

(6) 민-관협력강화
• 지역사회복지협의체 활성화를 추진.
• 지역사회복지협의체 실무인력을 확충(민간 간사 채용확대유도).

(7) 복지예산사업 정비
• 유사 중복 사업의 통합 정비를 통해 복지서비스의 공급효율성과 서비스 체감도 개선이 목적. 
• 2009년 1차 사회복지전달체게 개편안에서 9개 부처가 수행하는 249개 복지사업 중 90개를 정비하여 복지사업을 159개로 조정 시도 하였으나 실패 한 후 2011년 13개 중앙부처가 292개 복지사업을 진행. 2011년 2차 복지전달체계개편에서는 사업의 통폐합이 아닌 중복수급금지사업(156개 유형)을 선정하여 재정적 효율성을 강화하는 쪽으로 개편방안을 전환.
• 전자바우처 사업을 확대.

3) 이명박 정부 사회복지전달체계 개편 평가

이명박정부 사회복지전달체계평가를 사회복지전달체계 개편의 내용을 중심으로(즉, 급여지원체계개편과 행정지원체계개편, 서비스통합개편 그리고 민간중심서비스전달체계 개편) 살펴보면 아래와 같다.

(1) 행정체계개편

가. 사회복지전담 인력
이명박정부는 작은 정부를 추진하면서 결원인력에 대한 최소수준 보강과 기존 인력 재배치 등을 통하여 사회복지전달인력체계를 구축하였으며 인력부족은 관리통제강화를 위한 전산망 구축을 통해 일부 보전 받았다. 정부는 2011년부터 사회복지공무원 신규인원을 채용하여 희망복지지원단의 인력으로 배치하고 있지만 읍면동 주민센터가 통합적 서비스 제공을 위한 상담 및 사회복지업무를 통합 관장 할 수 있기 위해서는 주민센터에 사회복지인력이 충족되는 것이 우선적인 과제이다. 이는 읍면동 주민센터에서 충분한 상담을 거친 저소득 주민에게 공공과 민간의 서비스를 연계하는 것이 희망복지지원단의 주요 업무임으로 주민센터의 인력보충없이 희망복지지원단의 업무는 성공할 수 없기 때문이다. 따라서 상담 기능 강화 및 사례관리를 위해 주민센터 복지전담인력의 수를 전체 인력의 80%수준으로 조정하여야 한다. 특히, 현 1인이 담당하는 복지수혜자 수 약 600명에서 150-250명 수준으로의 조정이 시급하다. 하지만, 이명박정부는 주민센터 복지인력 3인으로의 확충을 차지 정권의 책임으로 떠넘기고 있어 사실상 주민센터의 복합적이고 통합적인 주민복지전달체계의 기능 활성화방안을 포기하였다고 평가할 수 있다. 

정부는 고용, 보건, 복지, 주거, 교육은 사회복지직이 문화, 체육, 관관은 일반 행적직이 업무 관장하는 이분화가 공공전달체계구조개선의 기본 축이다. 이에 따라 시군구 주민생활지원부서도 5대 서비스에 주력하도록 하고 있다. 특히,  시군구 중심의 주민생활통합서비스를 제공하기 위하여 희망복지지원단을 설치 운영한다. 이는 민간자원활용을 위해 연계서비스를 강조하고 이를 위해 서비스연계팀을 희망복지지원단으로 확대 개편하는 것이라고 볼 수 있다.  행정업무의 간편화로 주민센터는 주민복지향상을 위한 전초기지로서의 기능이 더욱 강화될 것이지만 주민센터의 조직개편이나 업무조정 등은 전달체계개편의 내용에 포함되어 있지 않다. 이는 주민센터가 주민복지향상의 최초경계선임을 인지하지 못하는 것이다. 훌륭한 물적 인프라를 가지고 있는 주민센터의 복지기능강화를 위한 조직개편이 반드시 필요하다. 특히, 체육 문화교실 중심의 문화교육사업은 시군구 읍면동에 산재해 있는 문화센터와 복지관, 경로당, 노인교실 등의 업무와 중복되고 있다. 따라서 현행 주민센터는 문화교육사업이 아니라 복지상담 및 수요자발굴 그리고 통합적 사례관리를 제공하는 공공사회복지서비스 전달의 중심역할을 수행하도록 기능이 변모되어야 한다. 위의 기능을 수행하기 위하여 사회복지직은 다른 직종에서 사회복지직으로 이직하지 못하도록 하는 직렬체계로 구성되어야 하며 반드시 사회복지자격증을 소지한 공무원들이 상호지지와 위임을 통한 사례관리가 가능하도록 전문성을 부여하는 것이 시급한 과제이다. 즉, 사회복지전담공무원의 전문성강화방안이 반드시 개편내용에 포함되어야 하지만 이에 대한 내용은 전무하다. 

나. 사회복지통합관리망과 사회복지시설정보시스템
현실을 반영하지 않은 자료로 인하여 수급자격을 상실하는 경우 발생하고 있다. 수급자격을 박탈당하는 경우 차후 어떠한 서비스가 어떠한 경로를 통해서 다시 제공될 수 있는지 등에 대한 필요한 정보를 제공하지 않고 일방적으로 혜택이 중단되어 생존권 박탈로 인한 사회안전망으로서의 사회복지기능이 약화되고 있다. 통합관리망이 오직 부정수급자나 서비스중복 등 경제적 효율성을 강화하는 역할로 국한되는 경향이 나타나고 있다. 이는 제공되는 서비스나 필요한 서비스에 대한 정보를 제공하여 국민들의 정보불균형을 시정하고 개선하는 국민들이 필요로 하는 정보를 제공하는 통합정보망의 가장 주요한 기능이 상실되었음을 나타내 준다. 특히, 사례관리목적 이외의 필요없는 문서화작업 등으로 사례별 특성을 기록하고, 반영하여 개별적 서비스가 가능하도록 하는 개별적 사례관리를 위한 정보망으로서의 역할 기능도 상실되고 있다. 사회복지사의 주요역할이 문서작업이 아님을 주지하여야 할 필요가 있음. 결국, 현 사회복지통합관리망은 사회복지수급자관리 및 통제망으로 명칭을 수정하여야 할 것이다. 특히 차기정부는 통합관리망활용의 목적이 재정적 통제와 수급자관리인지 아니면 복지수요사정과 체계적인 사례관리를 통한 문제해결방안구축에 있는지를 보다 명확히하여 국민들이 필요로 하는 정보가 제공될 수 있도록 하여야 할 것이다. 전산망수정은 사회복지사들을 지역주민의 옹호지이자 지지자로서의 역할에서부터 문서처리가 산적해 있는 사무실직원으로 전환시킨 사회복지시설정보시스템의 경우도 동일하게 적용되어야 할 것이다. 

다. 희망복지지원단
희망복지지원단은 정부가 주장하는 대로 민관협력 사회복지전달체계이다. 하지만 주요기능은 복지자원파악 및 연계, 상담, 통합적 사례관리 수행 및 지원으로 주요 기능이 지역사회복지협의체(또는 주민생활지원협의체)와 중복된다. 지역사회복지협의체와 주민생활네트워크의 민-관 서비스 협력기능이 정비되지 않은 상태에서 희망복지지원단이 설치 운영됨으로 지역에는 상당부분 서비스전달체계의 구조적 그리고 정책적 혼란이 예상된다. 통합적 사례관리는 상담의 주체인 읍면동의 사회복지전문인력 중심으로 제공되는 것이 효과적이다. 긴급복지지원서비스를 위한 대상자 발굴 및 제공 역시 시군구 보다 지역주민과 더욱 밀착되어 있는 읍면동을 통한 제공이 효과적이다. 현장방문서비스 역시 읍면동 중심의 서비스 제공이 효과적임. 시군구에 설치되는 희망복지지원단은 지역주민들의 접근성 제한 및 부족, 지역실천 현장과의 거리, 그리고 주민센터와의 업무중복 등으로 효율적이고 효과적인 통합서비스가 제공되는 것이 어려울 것으로 예상된다. 특히, 지역사회복지협의체, 주민생활네트워크 등과의 관계설정과 업무 중복 역시 문제점으로 지적되고있다. 결국 희망복지지원단은 시군구에 설치되어 읍면동의 상위구조로서 하나의 수직체계 기능할 것이며 읍면동 주민센터의 복지기능이 강화되면 기능 상실이 불가피하다.

(2) 급여지원체계개편: 전자바우처사업 확대
급여지원체계개편은 사실상 노무현정부에서 추진하였던 바우처 관리망을 구축하고 바우처사업을 확대한 것이 전부이다. 하지만 전바바우처사업은 직접적 서비스와는 관계없는 정보처리비용, 수수료 등 등 거래비용을 증대시키고 있는 주범이다. 특히, 사용자들은 대부분 카드사용에 있어 낙인화를 경험하고 있는 것으로 나타나고 있어 이용자들의 자존감향상을 위해서는 대체적인 지불수단의 개발이 필요하다. 

(3) 민간중심서비스전달계개편
이명박정부의 민간중심서비스전달체계개편은 앞에서 살펴본바와 같이 서비스중복 및 재정효율성강화를 목적으로 하는 민간조직기능의 통폐합이 핵심이었다. 특히 강조되었던 민간사회복지시설기능의 전문화 및 다기능화는 국민들의 사회복지욕구의 증대와 욕구의 복잡성 그리고 위험에 대한 적극적인 대응을 해결하기 위한 개편이라고 할 수 없다. 국민들의 사회복지욕구의 증대와 욕구의 복잡성 그리고 적극적인 대응이라는 현실적 과제를 해결하는데 있어 무엇보다도 중요한 것은 개별적 욕구를 보다 전문적으로 해결하는 복지시설의 확충 그리고 현 시설에 대한 예산 및 인력지원을 강화하는 것이다. 따라서 사회복지시설기능의 전문화 및 다기능화 개편은 지역 뿔뿌리조직들의 요구나 국민들의 욕구와 동떨어진 개편으로 개편의 방향을 잘못 인식한 대표적으로 실패한 개편방안이라고 볼 수 있다.

(4) 서비스통합개편
이명박정부는 행정부처 간 펼쳐져 있는 복지사업의 통폐합을 진행하였지만 부처통폐합이라는 큰 틀의 조정이 아닌 사업통폐합으로 일부 사업을 조정하는데 그치고 이후 복지사업은 다시 여러 부처로 분산되어 확대되었다.

3. 결론

이명박 정부 하의 사회복지전달체계에 대한 평가를 개편 내용을 중심으로 개략적으로 분석 제시하면 다음과 같다.

첫째, 이명박 정부 사회복지전달체계 개편의 주된 목적은 재정적 효율성 강화이다. 이를 위하여 정보통산망정비 등 관리 통제를 강화하는 것을 주된 내용으로 하는 전달체계개편안이 2회에 걸쳐 발표되었으며 결과적으로 많은 기초생활보장 수급자들의 급여가 박탈되는 현상이 발생되었다.

둘째, 특히, 급여체계개편을 위하여 통제권강화를 목적으로 복지혜택의 중복 및 부정수급 여부를 확인할 수 있는 사회복지통합전산망을 구축하였지만 사회복지통합전산망은 사회복지사가 문서를 처리하는데 많은 시간을 할애하도록 하여 사회복지사의 지역주민 및 현장중심 실천행동을 강력하게 제지하는 역기능을 가져다주었다.

셋째, 주민통합서비스제공을 위한 희망복지지원단을 발족하였다. 희망복지지원단은 정부가 지원하는 급여혜택만으로는 주민들의 욕구를 해결할 수 없음으로 민간조직이 제공하는 다양한 전문적 서비스에 대한 정보를 제공할 수 있도록 하는 연계사업이 핵심이다. 연계사업은 상호신뢰와 공유된 목적을 유지 보존하는 것 그리고 민간조직과 주민들의 참여정도가 결정적인 성공열쇠이지만 현재의 희망복지지원단은 지원단의 필요성 그리고 실질적인 연계방안에 대한 구체적인 논의도 이루어지지 않은 채 중앙정부의 지시에 의해 시군구 중심으로 조직구성이 진행되고 있다. 또한 희망복지지원단은 기존의 조직구조(지역사회복지협의체 등)와의 역할중복문제 그리고 사례관리의 핵심적인 기초선인 주민센터의 기능강화방안을 고려하지 않아 단순히 중앙정부의 지시에 의해서 만들어지는 시군구 중심의 하나의 관료적인 권력기관으로 변모될 가능성을 내포하고 있는 것으로 평가된다.

넷째, 행정부처 간 펼쳐져 있는 복지사업의 통폐합은 부처통폐합이라는 큰 틀의 조정이 아닌 사업통폐합으로 일부 사업을 조정하는데 그치고 이후 복지사업은 다시 여러 부처로 분산되어 확대되어 그 실효성이 상실되었다.

이상에서 살펴본바와 같이 현 정부에서 진행되었던 사회복지전달체계 개편의 핵심적 가치는 재정적 효율성 강화와 수급자의 관리 및 통제강화라고 할 수 있다. 유사 중복사업의 확인을 통한 중복급여제한 그리고 현금급여지급의 관리강화를 위한 사회복지통합전산망 가동이 그 핵심적 개편 내용이라고 할 수 있다. 물론 인력보강과 통합적 사례관리의 필요성 인식을 통한 행정조직개편(희망복지지원단) 내용이 개편안에 포함되어 있지만 현실적으로 법적지지를 받는 기존 조직구조(지역사회복자협의체)와의 중복 및 주민센터의 중심적 기능이 전혀 고려되어 있지 않고 있다. 특히, 사람중심의 개별적 개입이 중심인 사회복지전담공무원의 역량강화방안(인력확충과 전문성강화방안 및 주민센터기능전환)이 포함되어 있지 않아 이명박정부가 강조하는 찾아가는 복지행정이라는 의미가 무색한 사회복지전달체계개편의 내용이라고 할 수 있다.

사회복지는 인간관계 지향적임으로 관리와 통제에는 한계가 있을 수밖에 없다. 특히 구축된 정보망은 개인의 자산 및 가족관계 등의 신속한 파악을 위해서가 아니라 인간관계 지향적인 사례관리를 통한 지역주민의 문제해결방안을 찾는데 적극적으로 활용되어야 한다. 또한 기존에 구축되어 있는 최 일선 공공조직인 주민센터의 기능전환을 통한 주민복지토대구축을 위해서 인력 재배치는 필수적이다. 또한 민-관 협력의 통합적 서비스제공이 가능하도록 하기위해서는 사회복지사 개개인의 역량과 조직 상호간의 부족함을 보완할 수 있는 신뢰를 바탕으로 하는 협력체계구축이 필요한데 이는 지역사회복지협의체의 기능강화를 통해서 얼마든지 가능하다.

월간 <복지동향> 2012년 10월호(제168호)