[이슈리포트] 54번의 ‘인사청문회’에서는 무엇이 다뤄졌나?

■ 요약

새 정부는 모든 국무위원 후보자를 인사청문회를 거쳐 임명하는 첫 정부이다. 인사청문회는 인사에 대한 대통령의 권한은 존중하되 후보자에 대한 국회의 검증과정을 통해 인사권남용을 방지하고 적절한 인물이 등용되도록 하는데 목적이 있다.

인사청문회는 과거 국민의 정부 출범 이후 단명장관들이 양산되면서 고위공직자의 ‘사전검증’시스템을 구축하고 국회를 통한 ‘인사청문회’를 실시하라는 여론에 따라 2000년 6월  도입되었다. 인사청문회는 2000년 처음 실시된 이래 2008년 1월 현재까지 총 54회 개최되었으며 이중 인준청문회는 11회, 검증청문회는 43회가 진행되었다.

2002년 장상, 장대환 두 총리 후보자가 잇달아 도덕성 문제로 인준이 부결되면서 인사청문회를 통해 도덕적 하자가 있는 공직후보자를 사전에 검증하여 걸러낼 수 있다는 것을  보여주었다. 그러나 2003년 윤성식 감사원장 후보 청문회의 경우 후보자의 정책적 입장, 도덕성, 전문성에 대한 검증은 뒷전으로 밀리고 학교성적 등 개인적 사안이 부각되어 청문회가 정략적으로 운영될 경우 나타나는 문제점을 여실히 드러내기도 하였다.

그동안 54회에 걸쳐 진행된 인사청문회에서 언론기사화 되는 등 논란이 일었던 쟁점은 총 100여건이었으며 이중 후보자의 도덕성에 관한 것이 49건(49%)으로 가장 많으며 그 다음이 정책대응능력 등 전문성(23건, 23%)에 관한 내용이었다. 하지만 주식, 부동산 등 후보자가 보유하고 있는 재산이 공직수행 과정에서 이해충돌이 발생하는지 여부 등 공직윤리문제는 인사청문회에서 주요한 이슈가 되지 못하였음이 확인되었다. 또한, 후보자의 검증사항과는 무관하게 정치적 이슈들이 인사청문회의 쟁점이 되는 경우도 종종 발생하였다.

이 보고서는 역대 청문회에서 다뤄진 쟁점을 살펴보고 그 성과와 한계를 점검하기 위해 작성되었으며 인사청문회의 개선을 위한 몇가지 제언을 함께 제시하고자 한다.

※ 본 이슈리포트는 2000년 이한동 전 국무총리 임명동의를 위한 헌정사상 첫 인사청문회부터 2008년 1월 어청수 경찰청장의 인사청문회까지 8년간 열렸던 행정관료 대상 인사청문회의 인사청문요청서 등 국회자료 및 언론검색을 통해 얻은 자료를 정리하여 작성하였음.
※ 따라서 인사청문회 대상 가운데 대법원장, 헌법재판소장, 헌법재판관, 중앙선거관리위원 등을 제외한 국무총리. 감사원장, 검찰총장, 경찰청장, 검찰총장, 국가정보원장과 국무위원전원을 대상으로 함.

 ■ ■ 인사청문회의 목적과 효과

새 정부는 첫 조각부터 인사청문회를 통해 모든 국무위원을 검증받는 첫 정부이다. 인사청문회는 정무직의 인사에 대한 대통령의 권한은 존중하되 후보자에 대한 국회의 검증과정을 통해 인사권 남용을 방지하여 적절한 인물이 등용될 수 있도록 하는데 목적이 있다. 인사청문회는 후보자의 전문성이나 정치적 관계나 대표성뿐 아니라 도덕성 검증과 공직수행으로 인한 이해충돌의 문제도 검증대상으로 한다. 따라서 비윤리적 인물이나 부패연루 인사가 등용될 가능성을 줄이고 인사청문회를 실시하는 고위직을 희망하는 인물들의 경우 ‘청렴경력’을 관리하게 하여 부패를 줄이는 효과도 기대할 수 있다.

인사청문회를 통해 국민과 국가에 정말로 도움이 될 사람인지를 꼼꼼하게 따진다는 점에서 인사청문회가 갖는 중요성은 매우 크다. 2000년 인사청문회 제도의 도입 이후 인사청문회의 범위가 국무위원 전체로 확대된 것은 매우 큰 변화이며 긍정적으로 평가할 수 있다. 대통령의 전유물처럼 여겨지며 폐쇄적, 자의적으로 이루어졌던 장관에 대한 임명과정이 투명하고 객관적으로 바뀌는 계기가 될 수 있기 때문이다.

하지만 제도적으로 미비한 점들도 많다. 무엇보다도 국회법이나 인사청문회법 어디에도 청문의 목적에 대한 명시적 이유가 없다. 무엇을 청문해야 하는가에 대해서도 제시하지 않고 있으며 오직 절차만 규정하고 있다. 내용은 없고 절차만 있는 경우라 하겠다. 청문을 왜 하는지 그리고 무엇을 검증해야 하는지 구체화 시킬 필요가 있다. 모든 것을 규정할 수 없으나 최소한의 것이라도 명시하는 것이 바람직하다.

운영상의 개선도 필요하다. 국회의원의 개인적인 선호도, 당파적 이익, 후보자에 대한 정치적 배경 등이 청문회를 주도해서는 안 되며 후보자의 정책적 입장, 도덕성, 전문성, 리더십, 비전 등에 대한 청문이 이루어져야 한다.

‘부패’를 사전에 검증하기 위하여 도입된 인사청문회

과거 국민의 정부 출범 이후 주양자 보건복지부 장관(98.3.3~98.4.30)의 부동산 투기의혹, 김태정 법무부 장관(99.5.24 ~ 99.6.7)의 ‘옷로비 사건’연루 등 단명장관들이 양산되면서 ‘사전검증 실패’를 비판하는 목소리가 높았다. 고위공직자인사의 ‘사전검증’시스템을 구축하고 견제와 균형이라는 민주주의의 원리에 따라 ‘인사청문회’를 도입해야 한다는 목소리가 높아지면서 2000년 2월 16일 국회법 개정(아래 각주1 참고), 2000년 6월 23일 인사청문회법이 제정되면서 2000년 6월 이한동 국무총리에 대한 헌정사상 첫 인사청문회를 시작으로 대법원장·헌법재판소장·국무총리·감사원장 및 대법관과 국회에서 선출하는 헌법재판소 재판관 및 중앙선거관리위원회 위원에 대해 인사청문회가 열릴 수 있게 되었다.

그러나 이후에도 송자 교육부 장관(2000.8.7~2000.8.29)의 기업 사외이사 활동, 안동수 법무장관(2001.5.21~2001.5.23)의 ‘충성메모’ 파문에 따른 임명 이틀만의 사퇴 등 단명장관들은 계속되었고 ‘인사청문회’의 확대와 인사검증시스템을 마련해야 한다는 주장이 계속되었다. 이를 배경으로 2003년 2월 국회법개정(아래 각주2 참고)으로 국가정보원장·국세청장·검찰총장·경찰청장까지 확대되었다. 그러나 그 이후 이기준 부총리 겸 교육부 장관(2005.1.5~2005.1.10)은 서울대 총장시절의 판공비 유용과 아들의 국적포기 등으로 취임 6일 만에 사임하였고 이헌재 부총리 재경부 장관(2004.2.11~2005.3.9)도 임기 중에 부동산 투기 의혹으로 사임하는 등의 상황을 겪으면서 마침내 지난 2005년 7월 국회법 개정(아래 각주3 참고)이후 국무위원 전체로 인사청문회 대상이 확대되었다.

인사청문회가 처음 실시된 2000년 이후 2008년 1월 현재까지 인사청문회는 총 54회 개최되었으며 이중 인준청문회는 11회이고, 검증청문회는 2003년 첫 실시된 이후 43회가 개최되었다.

각주 1) 국회법 제46조의3(46조의3 (인사청문특별위원회) ①국회는 헌법에 의하여 그 임명에 국회의 동의를 요하는 대법원장·헌법재판소장·국무총리·감사원장 및 대법관과 국회에서 선출하는 헌법재판소 재판관 및 중앙선거관리위원회 위원에 대한 임명동의안 또는 의장이 각 교섭단체대표의원과 협의하여 제출한 선출안등을 심사하기 위하여 인사청문특별위원회를 둔다. ②인사청문특별위원회의 구성과 운영에 관하여 필요한 사항은 따로 법률로 정한다.)의 신설로 인해 인사청문회법이 제정되었으며 인사청문회법제정정에 내정된 이한동 국무총리의 경우는 ‘국무총리(이한동)임명동의에관한인사청문특별위원회구성결의안’에 의해 인사청문회를 실시함.

각주2) 국회법 제65조의2 ②대통령이 다른 법률에 의하여 국가정보원장·국세청장·검찰총장 또는 경찰청장의 후보자에 대한 인사청문을 요청한 경우에는 그 인사청문을 실시하기 위하여 소관상임위원회별로 인사청문회를 연다.

각주3) 국회법 제65조의2 ②대통령이 다른 법률에 따라 헌법재판소 재판관·중앙선거관리위원회 위원·국무위원·국가정보원장·국세청장·검찰총장 또는 경찰청장의 후보자에 대한 인사청문을 요청한 경우와 대법원장이 다른 법률에 따라 헌법재판소 재판관 또는 중앙선거관리위원회 위원의 후보자에 대한 인사청문을 요청한 경우에는 그 인사청문을 실시하기 위하여 각각 소관상임위원회별로 인사청문회를 연다.

각주4) 보고서에 제시된 모든 표는 언론자료를 바탕으로 참여연대 행정감시센터에서 재구성한 것임..

■ ■ 인사청문회의 성과와 한계

부적절한 인사의 사전 검증효과 입증되었으나 정쟁의 도구로 이용되기도

2000년 2월 국회법 개정이후 임명 이전 국회의 동의를 받기 위해 인사청문회를 실시하여 검증한 행정관료는 <표3>과 같다. 이한동 총리 후임으로 지명된 장상 이화여대 총장과 장대환 매일경제신문 사장에 대해 허위 학력 표기와 재산증식과정에서의 의혹, 위장전입 혐의, 그리고 증여세 탈루 등의 문제가 제기되었고, 이후 국회의 인준안 부결로 이어지면서 인사청문회의 ‘사전검증‘ 효과가 입증되고 국회의 대통령 인사권 행사에 대한 견제라는 인사청문회의 의미가 부각되었다.

그러나, 윤성식 감사원장 후보의 인준인사 청문회의 경우 후보자의 정책적 입장, 도덕성, 전문성, 리더십, 비전 등에 대한 청문이 이루어지기 보다는 이혼경력을 문제 삼거나 중고등학교 학생생활기록부의 성적을 공개(아래 각주5 참고)해 모욕을 주는 등 인사청문회 운영상의 문제점이 여실히 드러났다. 또한 청문회 과정에서 재산증식, 납세문제, 전문성 등에서 직무수행에 장애가 될 중대한 문제가 발견되지 않았으나 코드인사를 문제 삼아 한나라당이 반대를 당론으로 채택, 결국 인준안이 부결됨으로써 정치적 이해관계에 따라 인사청문회와 임명동의절차가 후보자에 대한 책임 있는 검증과 납득할 만한 근거에 의하지 않고 정치적, 정략적 타산에 입각하여 운영될 수 있음을 보여주기도 했다.

각주 5) 감사원장 후보 인사청문회 안팎-한나라 “코드 인사”, 尹후보자”소신 분명” [경향신문]2003-09-25 45판 05면. 특히 조의원은 “고3때 성적이 ‘미’도 없이 ‘양·가’뿐인 ‘양가 아저씨’야. 어떻게 이런 분이 회계사 자격증을 땄는지 의심스러울 정도”라며 인신공격, 눈살을 찌푸리게 했다. 한 동료 특위위원은 “처칠 총리도 낙제생이었다”며 “다른 위원들도 좀 부적절한 것 같았다고 말씀들 하시더라”고 말했다.

지난 2000년 인사청문회실시 이후 54명(중복포함)의 행정관료 공직후보자의 인사청문회에서 검증한 주요쟁점을 복수로 조사한 결과 총 100여건으로 나타났고 이중 후보자의 도덕성에 관한 것이 49건(49%)으로 가장 많다. 또, 취임 13일 만에 사퇴한 김병준 교육부총리의 경우 인사청문회 과정에서 제기된 논문표절의혹으로 낙마하는 등, 최근 공직자로서의 도덕성이 논문표절 여부 등 범위가 확대됨은 물론 도덕성이 인사청문회의 주요검증사항으로 비중 있게 다루어지고 있음을 알 수 있다.

인사청문회에서 제기된 주요쟁점에서 두 번째로 많은 분야는 전문성(23건, 23%)에 관한 검증이었다. 후보자의 업무처리능력과 정책실패 연루여부가 검증 쟁점이었다.

한편, 코드인사 논란이 13번이나 되풀이 되면서 정상명 검찰총장후보 인사청문회에서는 천정배 법무장관의 불구속 수사지휘권 발동과 검찰의 독립성 문제가 가장 큰 쟁점으로 떠오르거나 김영주 산업자원부 장관 인사청문회에서 개헌발언 등이 쟁점이 되는 등 후보자의 검증 사항과는 무관하게 정치적 이슈들이 인사청문회의 쟁점이 되는 경우도 종종 발생하였다.

■ ■ 바람직한 인사청문회의 기준

도덕성은 첫 번째 검증 기준

정부가 장관급 이상의 고위 공직자를 임명하면서 발표하는 인선배경을 보면 대개의 경우 다음과 같이 정리되어 있다.

“온화한 성품과 합리적인 사고……. 리더로서의 품성과 인성을 갖춘 ○○전문가임.”
“○○행정 전반에 대한 폭넓은 경험과 합리적이고 균형감 있는 리더십을 보유한 ○○ 전문가”
“해묵은 갈등 과제들을 법과 원칙을 견지하면서도 대화와 타협을 통해 원만히 조정하였음.”
“이와 같이 풍부한 외교 경험과 폭넓은 국제적 인적 네트워크를 토대로 업무를 훌륭히…….”
“인사 청문 요청 대상자는 △△년 제△△회 행정고등고시에 합격, 공직을 시작하여…….  청와대 ○○○○ 비서관, ○○○○부장관을 역임한 폭　넓은 행정경험을 지닌 재정, △△, ▲▲정책, 혁신분야의 전문가”

위와 같이 대통령이 제시하고 있는 고위공직자의 인선기준은 주로 경력, 배경, 성품, 지식 등을 강조하고 있으며 특별히 도덕성을 강조하는 경우는 극히 일부에 그치고 있다. 긍정적으로 보면 도덕성을 당연히 갖추어야 할 요소로 판단한 것으로 이해할 수도 있지만 공직자로서 갖춰야 할 도덕성의 중요성이 간과되고 있다는 비판이 제기될 수도 있는 대목이다. 도덕성은 공직자로서 갖춰야 할 가장 기본적 요소이다. 실제 인사청문회 과정에서 가장 크게 문제가 되는 사안 역시 도덕성 문제이며 장관 등 고위관료가 낙마 사유도 대부분 도덕성의 문제이다.

따라서 인사청문회 과정에서 납세와 병역에서 국민으로서의 의무를 다했는지, 재산형성과정에 문제가 없는지, 부패와 연루된 전력이 없는지, 과거 범죄행위는 없었는지 꼼꼼히 따지는 것은 당연하다. 물론 사전검증이 활성화 된다면 도덕성에 대한 국회의 검증 역할은 축소될 것이다. 하지만 이를 제도적으로 가능케할 ‘고위공직자인사검증에관한법률’은 여전히 국회에 계류되어 있고, 현 인사청문회 과정에서는 임의적인 검증만을 거치고 있는 실정이라 당분간은 인사청문회 검증의 첫 번째 기준은 도덕성이 될 수 밖에 없다.

이해충돌 해소여부 반드시 검증해야

특히, 도덕성 검증에서 빼 놓아서는 안 되는 것이 재산이나 이전의 활동과 관련하여 이해충돌이 발생하는지 여부를 따지는 것이다. 미국의 경우 이해충돌의 문제는 인사청문회의 중요한 검증기준이다. 하지만 한국의 경우 국무위원 인사청문회실시 이전인 2003년 초 진대제 전 정보통신부 장관 임명과정에서 주식 보유에 따른 이해충돌문제가 논란이 되었지만 정작 인사청문회에서 이해충돌의 문제가 검증된 경우는 없었다. 이해충돌은 단지 보유하고 있는 주식이나 재산에서만 발생하는 것은 아니며 출신 단체나 기업이 해당부처의 업무와 직간접적으로 연관되어 있다면 당연히 검증의 대상이 되어야 한다. 예컨대 특정 대기업출신이나 이권단체 출신 인사가 기용될 경우 발생할 수 있는 여러 문제를 반드시 사전에 검증해야 한다는 것이다. 기업출신 인사들이 정부 고위직에 등용되는 경우가 늘어나고 있는 추세라는 점에서 더더욱 이해충돌 여부에 대한 인사검증의 필요성은 높아지고 있다고 하겠다. 

과거경력에 대한 구체적 검증도 필요

고위공직자 인사청문회에서 또 하나 검증되어야 할 것은 과거행적이다. 1980년대 국가보위비상입법회의나 군사정권에 참여한 경력은 민주주의와 헌정질서파괴행위에 가담 혹은 동조한 행위이다. 고건 전 국무총리의 경우 79년 10.26직후, 80년 5ㆍ17 비상계엄확대 당시, 87년 6월 민주화운동 당시 모호한 행적에 대한 논란 등을 검증 받은바 있다. 새 정부의 총리로 지정된 한승수 후보자는 국가보위비상입법회의 상임위원회에서 활동한 전력을 가지고 있다. 이런 기구에서 활동한 경력을 단지 27년 전 일이라고 치부할 수는 없다. 군사정권 참여와 같은 과거 행적에 대해 어떠한 반성과 사과도 없이 고위 공직에 임명하는 것은 그 동안 이룩한 민주주의를 부정하는 것이나 마찬가지이다. 따라서 인사청문회 과정에서 이와 같은 과거행적에 대한 구체적 검증이 반드시 이뤄져야 한다.

직무수행능력, 정책실패 책임여부도 점검의 대상

국무위원이라면 자신이 담당할 부처에 대한 업무수행능력과 더불어 사회의 변화에 대한 깊은 이해와 통찰력이 중요하다. 사회문제에 대한 원인을 파악하고, 올바른 정책 대안을 마련하여 국민들에게 희망을 줘야 하는 것은 물론이고, 다양한 이해와 요구를 반영하기 위해 사회적 합의를 통해 이를 정책적으로 실현해 나갈 업무수행능력과 각계 이해를 조정할 수 있는 통합적 조정능력이 필요하다. 따라서 해당 업무에 대한 전문성을 넘어 여러 분야에 걸친 사안에 대해 타 부처의 동의를 획득하고 사회적 합의를 도출하는 통합적 조정 능력을 갖추고 있는지를 점검할 필요가 있다.

또한 공직 경력이 긴 후보자의 경우에는 공직에 있을 때 수행한 정책을 검토하여 정책실패에 연루되었는지 검증하여야 한다. 정부는 수많은 정책을 수행하고 있지만 정책실패에 책임을 지는 경우는 실제 많지 않다. 이용섭 전 건설교통부장관의 경우 인사청문회과정에서 부동산정책실패가 주요한 검증 과제였다. 이번에 기획재정부 장관 입각이 내정된 강만수 씨의 경우 97년 외환위기 발생 직전까지 재정경제원 차관을 수행하여 정책실패의 책임에서 자유로울 수 없다. 인사청문회 과정에서 철저한 검증이 요구된다.

■ ■ 인사청문회 운영에 대한 제언

인사청문회는 대통령의 인사권에 대한 입법부의 견제성격을 가지고 있다. 국회는 공직 인사에 대한 대통령의 권한은 존중하되 철저한 검증을 통해 인사권의 남용을 방지하는 국회청문회의 본래 목적을 충실하게 이행해야 한다.

무엇보다 인사청문회가 파행으로 운영되는 일이 없어야 한다. 정부조직개편안의 통과가 늦어지면서 일각에서는 인사청문회법에서는 인사청문회는 15일 이내에 마쳐야 한다고만 규정하고 있기 때문에 7일이면 가능하다는 인사청문회의 졸속운영을 전제로 논의가 진행되고 있다. 그러나 인사청문회는 어떻게 운영하더라도 거치기만 하면 되는 ‘통과의례’가 아니다. 인사청문회를 정상적으로 운영하기 위해서는 자료제출요구와 증인․참고인 출석통보 등을 거여야 하기 때문에 7일 만에 마치는 것은 무리라 하겠다. 인사청문회를 졸속으로 운영할 경우 ‘사전검증’에 실패 할 수 있으며 이는 ‘단명장관’을 양산하여 국정운영에 혼선을 줄뿐만 아니라 행정력의 낭비, 재정낭비를 초래할 수 있다. 오히려 인사청문을 위한 준비기간을 충분히 확보하도록 제도를 정비하는 것이 필요하다.

또한, 정치적 이해관계에 따라서 좌지우지되며 원칙과 기준을 상실한 인사청문회는 곤란하다는 점을 분명히 해야 한다. 후보자에 대한 책임 있는 검증과 납득할 만한 근거에 의하지 않고 정치적, 정략적 타산에 입각하여 운영되어서는 국민적 동의를 이끌어낼 수 없다. 인사검증은 사전검증을 통해 결격사유를 갖고 있는 공직후보자를 걸러내어 보다 원할한 국정수행을 기하자는 것이지 국정혼선을 야기해 정치적 입지를 확보하는 수단으로 활용되어서는 곤란하다. 청문회에 임하는 국회의원들의 자질이 오히려 의심스럽다는 국민들의 따가운 시선을 각 정당과 국회의원들은 인식하는 것이 필요하다.

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