공익법센터 집회시위 2026-08-27 1161

[2026 정기국회 입법·정책과제] 평화적 집회 보장 위한 「집회 및 시위에 관한 법률」 개정

1. 현황과 문제점

현행「집회 및 시위에 관한 법률」(이하 집시법)은 평화적 집회의 보장보다는 집회·시위의 억제·관리에 치중하고 있음. 제1조(목적)에서 명시된 것처럼 ‘적법한 집회’의 보호와 ‘위법한 집회’의 규제에 중점을 두고 있음에 따라 적법 또는 위법 여부를 법집행기관인 경찰이 판단하면서, 집회의 자유를 위축·통제하고 평화적 집회의 보장이라는 헌법 가치를 제대로 구현하고 있지 못함.

집시법상 ‘신고 의무’는 관할 당국이 집회·시위의 규모나 장소 등을 미리 파악하여 집회·시위를 최대한 보장하도록 하기 위한 집회 주최 측의 ‘협력’으로 해석해야 함에도, 그동안 기자회견이나 인도 등에서 진행하는 소규모 집회조차도 미신고나 기재사항 불비를 이유로 불법화하여 제재함. 그러나 헌법재판소는 지난 2.26.언론에 보도될 것을 목표로 하는 기자회견, 플래시 몹, 2인이 하는 최소규모 집회조차 사전신고 의무 등 단순한 행정절차적 협력의무 위반에 대해서 일률적으로 형벌을 부과하는 것이 헌법에 합치하지 않는다고 결정함(2021헌바168).

집시법 제11조와 관련해서는 시민사회의 오랜 문제제기 끝에 헌법재판소가 대통령실, 국회, 법원 등 주요국가기관 앞 100미터 이내 집회를 절대적으로 금지하는 것은 헌법에 합치하지 않는다는 결정을 내렸음. 그러자 국회는 각 기관의 활동을 ‘방해할 우려’, ‘확산될 우려’ 등의 포괄적이고 추상적인 용어와 막연히 ‘대규모 집회’라는 규정으로 집회 개최 여부를 경찰의 자의적 판단에 맡기는 내용으로 2020년 집시법을 개정함. 대통령관저 앞 집회 금지 조항 역시 2024년 헌법불합치 결정을 받았으나, 국회는 그동안 금지장소가 아니었던 대통령 집무실 앞까지 추가하여 원칙적 금지, 일부 예외적 경우에만 허용하는 내용으로 2026년 개정함. 이는 원칙적 금지를 유지하면서 예외적 허용의 형태를 취하는 것으로, 헌법과 헌법재판소의 헌법불합치 결정 취지를 충분히 반영하지 못함.

집시법 제12조는 주요 도시, 주요 도로의 교통 소통을 위해서도 관할경찰서장이 집회를 금지할 수 있도록 함. 이 역시 집회와 시위의 자유라는 기본권 행사를 경찰의 자의적 판단에 따라 금지할 수 있는 대표적인 위헌적 규정임. 다중이 참여하는 집회로 인해 발생하는 교통 불편은 헌법재판소가 여러번 확인하였듯이 민주주의 사회에서 제3자가 일정 부분 수인해야 하는 불가피한 것임. 근본적인 문제는 집회를 여전히 민주적 공동체의 유지에 필수 불가결한 기본권임을 인정하지 않고 범죄이자 규제대상으로 바라보는 시각 자체임.

2. 세부 과제

1) 헌법의 평화적 집회 보장 요구 반영한 집시법 제1조 목적 조항 개정

집시법 제1조(정의)는 적법한 집회 및 시위를 최대한 보장하고 위법한 시위로부터 국민을 보호한다고 규정함으로써 사실상 규제일변도의 집회관리에 초점을 맞추고 있음. 이는 모든 국민은 집회의 자유를 가진다고 명시하고 있음에 따라 평화적 집회 보호라는 헌법의 정신을 정면으로 부정하는 것임. 목적부터 평화적 집회 보장으로 개정이 필요함.

2) 소규모, 우발적 집회 등 집회 사전신고 예외 두도록 집시법 제6조 개정

집시법 제6조(옥외집회의 신고) 신고제는 경찰의 허가를 받으라는 것이 아니라 경찰이 집회의 자유라는 기본권 행사를 위해 도로 상황, 인구밀집 및 이동 등을 판단하여 사전에 조정할 수 있도록 협력 의무를 다하라는 취지임. 소규모 집회나 우발적 집회 등에 대해서는 신고의무의 예외를 두도록 함.

3) 집회의 성패에 중요한 장소선택의 자유 보장 위한 주요 기관 앞 집회 원칙적 허용, 예외적 허용 집시법 제11조 개정