김재형ㅣ한국방송통신대학교 문화교양학과 교수
1. 복지시설은 왜 국가폭력의 문제가 되었는가
최근까지도 복지시설과 집단수용시설 내부에서의 인권침해 사건은 반복적으로 드러나고 있다. 2025년 색동원 사건(『경향신문』, 2026.3.09.), 2022년부터 2025년 사이 울산 반구대병원에서의 일련의 지적장애인 폭행 및 사망사건(『한겨레신문』, 2026.5.26.) 등 사회복지시설에서 발생한 폭력과 학대 사건은 사회적으로 큰 충격을 주었다. 더 심각한 것은 이러한 사건이 예외적인 사례가 아니라는 점이다. 2024년 9월 서미화 의원이 공개한 자료에 따르면 최근 5년간 사회복지사업법 및 장애인복지법 위반에 따른 장애인거주시설에 대한 행정처분만 총 289건에 달했다(『the indigo』, 2024.9.26.). 한편 진실화해위원회 용역사업인 『2023 집단수용시설 피해생존자 구술채록 최종보고서』에는 다양한 복지시설에서 신체적·정서적 학대, 부당한 체벌, 폭행, 성폭행, 이용자에 대한 음란물 노출, 금전 착취 등의 사건이 발생한 것으로 나타났다(진실·화해를위한과거사정리위원회, 2024). 이는 시설 내 폭력이 특정 시설이나 일부 종사자의 일탈로 환원될 수 없는 구조적 문제임을 보여준다.
그럼에도 불구하고 복지시설 내 인권침해 문제는 오랫동안 개별 시설 운영자의 비리 혹은 관리·감독 체계의 실패 정도로 이해되는 경향이 강했다. 사건이 발생할 때마다 시설 폐쇄나 운영진 교체, 관리 강화 대책이 약속되었지만 제대로 이행되지 않는 경우가 더 많았고, 유사한 사건은 계속해서 재발했다. 이러한 반복은 문제의 핵심이 일부 개인의 비윤리성에만 있는 것이 아니라, 사람들을 장기간 집단적으로 수용하고 관리하는 시설 시스템 자체에 있을 가능성을 제기한다. 특히 시설은 다수의 사람을 외부 사회와 분리한 채 장기간 관리하는 공간이라는 점에서 구조적으로 비대칭적 권력관계를 형성하기 쉽다. 시설 운영자와 종사자는 수용인의 이동, 생활, 인간관계, 노동, 치료, 심지어 신체에 대한 통제 권한까지 갖게 되는 반면, 수용인들은 시설 밖 사회와의 연결이 차단된 상태에서 일상 전반을 관리받게 된다. 이러한 구조 속에서 폭력은 예외적인 사건이라기보다 반복적으로 발생 가능한 조건이 된다. 다시 말해 시설 폭력의 핵심은 일부 개인의 일탈이 아니라, 집단수용과 장기격리를 전제로 하는 시설 구조 자체의 폭력성에 있다.
이러한 점에서 복지시설 문제는 보다 긴 역사적 맥락 속에서 이해될 필요가 있다. 한국 사회에서 국가폭력의 역사는 오랫동안 정치적 억압과 민주화운동 탄압, 전쟁 전후의 민간인 학살 문제를 중심으로 논의되어 왔다. 그러나 복지시설에서 발생한 폭력은 상대적으로 국가폭력의 범주 안에 충분히 포함되지 못했다. 하지만 2010년대 이후 피해생존자들과 시민사회의 활동은 이러한 인식을 변화시키기 시작했다. 형제복지원 피해생존자들의 증언과 기록 활동은 복지시설 문제가 단순한 복지 실패가 아니라, 국가가 특정 인구를 사회로부터 분리·격리하고 장기적으로 관리해온 통치 구조와 연결되어 있음을 드러냈다. 특히 2020년 출범한 2기 진실·화해를위한과거사정리위원회는 형제복지원 등 각종 복지시설을 ‘집단수용시설’로 규정하고 다양한 집단수용시설에서 발생한 인권침해를 국가폭력으로 인정하기 시작했다. 이는 시설 문제가 단지 과거의 비극적 사건이 아니라, 국가와 사회가 오랫동안 유지해 온 집단수용 체계의 구조적 문제라는 점을 보여주는 중요한 전환이었다.
2. 복지시설의 역사적 형성 : 복지가 아닌 통제
먼저 한국의 집단수용시설이 무엇이었는지를 정의할 필요가 있다. 한국의 대규모 집단수용시설은 식민지기 한센인 격리정책에서 그 기원을 찾을 수 있지만(김재형, 2021), 본격적인 시설 체계의 형성은 1950년대 후반 이후 부랑인수용시설의 확대 과정에서 이루어졌다(서울대학교 사회학과 형제복지원연구팀, 2021). 이 시기 국가와 지방정부는 도시 빈민, 고아, 장애인, 노인, 윤락여성, 정신질환자 등 다양한 사회적 약자들을 ‘부랑인’이라는 범주 아래 포괄적으로 분류하고 시설에 수용하기 시작했다. 1980년대까지 부랑인은 현재의 홈리스뿐만 아니라 각종 사회적 약자들을 포괄하는 용어였고, 부랑인수용시설에 이들이 수용되었다. 즉 집단수용시설은 처음부터 특정 집단만을 위한 복지기관이라기보다, 사회적으로 관리가 필요하다고 간주된 인구를 장기간 격리·수용하기 위한 공간으로 발전하였다.
한국의 사회복지 관련 법제는 「생활보호법」, 「아동복리법」, 「윤락행위등방지법」 등 1961년을 전후하여 본격적으로 정비되기 시작했고, 이를 근거로 각 지방정부는 조례를 제정하여 부랑인수용시설을 설립하였다(김재형, 2023). 표면적으로 이러한 시설들은 사회복지법 체계에 기반한 보호시설로 설명되었다. 그러나 실제 시설 설립과 운영의 핵심 목적은 빈민 보호라기보다 도시 치안과 사회 질서 유지에 가까웠다. 특히 서울시갱생원 설립 과정에서 작성된 서울시 내부 문건은 시설의 주요 기능을 거리 정비와 도시 치안 유지 차원에서 설명하고 있다. 이는 당시 국가와 지방정부가 부랑인을 사회복지의 대상이라기보다 제거와 관리의 대상으로 인식했음을 보여준다(진실·화해를위한과거사정리위원회, 2022).
문제는 사회복지법 자체에는 부랑인 단속이나 강제수용의 기준과 절차에 대한 명확한 규정이 존재하지 않았다는 점이다. 실제 현장에서는 경찰이 경찰법에 근거해 거리 단속과 시설 수용을 수행하였고, 이러한 관행은 오랫동안 사실상 묵인되었다. 이후 이러한 경찰 중심의 단속·수용 체계가 제도적으로 명문화된 것이 바로 1975년 제정된 내무부훈령 410호(부랑인의 신고 단속 수용 보호와 귀향 및 사후 관리에 관한 업무 처리 지침)였다(김재형, 2023). 실제로 시설 수용은 사회복지법 체계보다는 경찰력에 의해 이루어진 경우가 대부분이었다. 내무부훈령 410호는 경찰이 광범위하게 사람들을 단속하고 시설에 수용할 수 있는 근거로 작동한 것이다. 그러나 문제는 이 훈령이 상위법과 헌법상 적법절차 원칙에 위배될 소지가 큰 위헌적 조치였다는 점이다(형사정책연구원, 2020). 형제복지원 사건이 사회적으로 알려진 이후 결국 폐지되었지만, 그 이전까지 수많은 사람들이 법적 보호나 사법적 절차 없이 시설로 보내졌다.
한 형제복지원 피해생존자는 “길에서 잡혀 들어갔는데, 왜 갇혀 있는지도 몰랐다”고 증언했다. 많은 수용인들은 범죄를 저지른 것도 아니었고 재판을 받은 적도 없었다. 단지 가난하거나, 장애가 있거나, 돌볼 가족이 없거나, 집이 없다는 이유만으로 시설에 보내졌다. 이러한 점에서 다수의 복지시설은 사회복지기관이라기보다 사회로부터 특정 인구를 분리·격리하기 위한 거대한 수용소에 가까웠다.
3. 시설 안에서 벌어진 일들
시설은 애초부터 보호보다는 치안과 사회 통제를 목적으로 형성되었기에 국가에게 중요한 것은 거리에서 ‘부랑인’을 제거하고 사회 질서를 유지하고 있다는 인상을 보여주는 일이었다. 반면 실제 시설 내부에서 수용인들이 어떤 환경에서 생활하고 있었는지, 어떠한 폭력과 인권침해를 경험하고 있었는지에 대해서는 거의 관심을 기울이지 않았다. 시설 운영은 민간 운영자들에게 광범위하게 위임되었고, 국가는 최소한의 감독만 수행하거나 때로는 문제를 인지하고도 묵인했다. 이러한 구조 속에서 시설은 국가의 적극적인 방임 아래 운영되었고, 그 결과 시설 내부에서는 폭력과 착취, 무권리 상태가 일상적으로 발생할 수 있었다.
시설 내부에서는 다양한 형태의 폭력이 반복적으로 발생했다. 구타와 감금, 성폭력은 물론이고 최소한의 의식주조차 제대로 보장되지 않았다. 법적으로는 「생활보호법」 제4조(보호의 수준), 「아동복리시설 설치기준령」, 「윤락행위등방지법에 의한 직업보도시설의 시설 기준령」, 「생활보호시설 설치기준령」 등에서 일정 수준 이상의 복지와 위생, 영양 상태를 유지하도록 되어 있었지만, 실제로는 비좁은 공간에 많은 사람들이 장기간 밀집 수용되었다. 교육 역시 제대로 제공되지 않았다. 많은 수용인이 시설 유지에 필요한 노동이나 외부 공장에서 들어온 작업에 무임금 혹은 저임금으로 동원되었다. 형제복지원에서는 벽돌공장과 양계장, 각종 생산시설에서 강제노동이 이루어졌고, 다른 시설들에서도 유사한 사례들이 반복적으로 확인되고 있다.
최근 조사에서는 약물을 이용한 통제 문제도 다시 주목받고 있다(진실·화해를위한과거사정리위원회, 2022; 김관욱, 2023). 다수 복지시설에서는 정신과 약물이 수용인을 조용히 만들고 통제하기 위한 수단으로 사용되었다. 이러한 약물 통제는 한센인 시설, 부랑인 시설, 장애인 시설, 정신병원 등 거의 모든 복지시설에서 발견되었다. 무엇보다 심각한 것은 이러한 폭력이 특정 시설만의 문제가 아니었다는 점이다. 2023~2024년 진실화해위원회의 집단수용시설 피해자 구술조사에서는 서로 다른 지역과 시설에서 놀라울 정도로 유사한 경험들이 반복적으로 등장했다. 폭력, 강제노동, 성폭력, 장기수용, 탈출 금지, 가족과의 단절은 전국의 시설에서 공통적으로 나타났다. 이는 시설 폭력이 일부 운영자의 일탈이 아니라, 집단수용과 장기격리를 기반으로 한 시설 구조 자체에서 반복적으로 발생한 문제였음을 보여준다.
4. 독재정권과 자본의 이해관계
이러한 일이 구조적으로 가능했던 데에는 정치권력이 큰 역할을 했다. 한국의 군사정권은 사회적 약자를 보호의 대상이라기보다 잠재적 위험집단으로 인식했다. 1960년대 이후 급속한 산업화와 도시화 과정에서 도시 빈민과 부랑인은 도시 질서를 위협하는 존재로 여겨졌고, 국가의 중요한 과제는 이들을 “정리”하는 것이었다. 부랑인 복지시설이었던 서울시갱생원의 설립 과정에서 생산된 서울시 내부문건은 국가가 실제로는 부랑인을 복지의 대상이 아니라 5.16 쿠데타 이후 사회질서를 유지하는 데 방해되는 집단으로 간주하고, 이들을 통제할 목적으로 시설을 설립했다는 것을 보여준다(진실·화해를위한과거사정리위원회, 2022). 이러한 흐름은 유신체제 이후 더욱 강화되었고, 그 결과 1975년 내무부훈령 410호가 제정이 되었으며, 형제복지원이 성인부랑인수용시설로 본격적으로 커 나아갔다.
또한 1980년 광주에서의 학살 이후 권력을 잡은 전두환 정권은 사회정화 정책을 내세우며 부랑인 단속을 대대적으로 확대했다. 1981년 전두환은 총리에게 내린 서신에 “거리에 거지가 넘쳐나고 있으니 일제 단속을 철저히 하라”고 명령했다(서울대학교 사회학과 형제복지원연구팀, 2021). 즉 새로운 독재정권이 들어서고, 정치적 위기를 겪을 때마다 더 많은 사람들이 시설에 갇힌 것이다. 형제복지원 사건 역시 바로 이러한 국가 정책 속에서 발생했다.
하지만 독재정권은 복지시설에 들어가는 비용을 시장에 최대한 맡김으로써 국가 예산의 사용을 최소화하는 시스템을 만들었다. 그 결과 복지시설은 국가가 아닌 시장의 영역이 되었고, 복지시설은 동시에 거대한 경제 시스템이 되었다. 그 결과 수용인의 몸은 보호의 대상이 아니라 자본 축적의 자원이 되었다(김일환, 2021). 더 많은 수용인은 더 많은 국가 지원금과 후원을 의미했고, 시설 운영자들은 최소한의 비용만 수용인에게 사용하면서 막대한 이익을 축적할 수 있었다. 이러한 자본축적이 가능해지면서 1970년대 후반 이후 시설들은 점점 거대화되고 복합화되었다. 장애인시설, 아동시설, 여성시설, 노인시설, 병원 등을 동시에 운영하는 이른바 “시설재벌”이 등장했다. 형제복지원은 그 대표적 사례였다. 시설 수용인은 시설 내부 노동뿐 아니라 외부 공장 작업에도 동원되었고, 시설은 이를 통해 수익을 창출했다. 문제는 이러한 구조가 형제복지원 사건 이후에도 완전히 사라지지 않았다는 점이다. 오늘날에도 대규모 거주시설과 요양시설 중심의 복지 구조는 여전히 유지되고 있다. 시설은 단지 복지의 공간이 아니라, 특정 인구 집단을 장기 수용하면서 유지되는 하나의 산업 구조이기도 하다.
5. 우생학과 시설사회
복지시설 문제를 이해하기 위해서는 문화적·이데올로기적 측면 역시 중요하다. 한국 사회에는 오랫동안 생산하지 못하거나 노동 능력이 없다고 여겨지는 사람들을 사회 바깥으로 분리해야 한다는 인식이 존재해왔다. 이러한 사고방식은 우생학과 깊게 연결되어 있다(김재형 외, 2024). 우생학은 단순히 과거의 사이비 의학 이론이 아니다. 사회를 더 건강하고 효율적으로 만들기 위해 “쓸모없는” 인구를 관리하고 제거해야 한다는 근대 국민국가의 기반이 되는 사고방식이다. 복지시설은 바로 이러한 우생학적 상상력을 실현하는 공간이 되었다. 즉 “쓸모없는” 인구는 부랑인이라는 범주 속으로 들어왔고, 독재정권은 사회로부터 빈약한 정당성을 얻기 위해 이들을 단속하고 시설에 보냈다.
복지시설 내의 운영방식을 보면 우생학적 사고방식이 얼마나 철저하게 반영되었는지 알 수 있다. 거의 대부분의 복지 시설 내에서 남녀는 철저하게 분리되었고, 연애·결혼·임신·출산의 권리는 박탈되었다. ‘부랑인, 환자, 장애인은 성적으로 방종할 가능성이 높다’라는 생각, ‘국가로부터 도움을 받아 시설에 격리되어 있는 이들이 자녀를 갖는 것은 더 큰 사회적 낭비를 불러일으킨다’는 생각이 사회적으로 뿌리 깊게 박혀 있었다. 그 결과 장애인 시설과 한센인 시설에서는 강제 불임수술과 낙태, 자궁적출술이 이루어졌으며, 한센인의 경우 대규모 단종 정책이 시행되었다. 1999년 김홍신 전 국회의원은 가족계획사업이 왕성했던 1980년대 보건소가 할당량을 채우기 위해 장애인들에게 강제로 불임수술을 했다는 사실을 폭로했다(KBS, 1999.8.22.). 현재에도 일부 장애인 복지시설에서는 관리의 편의를 위해 가족에게 수용인의 피임이나 불임수술을 요구하고, 수술을 받아야만 입소를 허용하고 있다.
왜 이러한 일이 오랫동안 가능했을까. 그것은 사회가 시설 안의 사람들을 완전한 시민으로 보지 않았기 때문이다. 사회는 오랫동안 이러한 폭력을 보지 못했거나, 보지 않으려 했다.
6. 탈시설의 과제
시설의 역사는 동시에 수용 대상이 계속 확대되어 온 역사이기도 하다. 한국 최초의 대규모 수용시설은 한센병 환자를 위한 시설이었다. 이후 부랑아 시설, 부랑인 시설, 장애인 시설, 여성 수용시설로 확장되었고, 최근에는 노인 요양시설까지 확대되고 있다. 이 점에서 시설은 특정 집단만의 문제가 아니다. 누구든지 노동 능력을 상실하거나 돌봄이 필요한 상황에 놓이는 순간 시설화의 대상이 될 수 있다. 고령화가 급속히 진행되는 오늘날, 시설 문제는 점점 더 많은 사람들의 문제가 되고 있다. 따라서 탈시설은 단지 장애인 등 소수를 위한 정책의 문제가 아니다. 그것은 어떤 사회를 만들 것인가에 대한 질문이다. 인간을 생산성과 효율성으로 평가할 것인가, 아니면 누구나 지역사회 안에서 함께 살아갈 권리를 인정할 것인가의 문제다.
최근까지도 장애인시설, 정신병원, 노인시설 등에서 폭력과 감금, 약물 통제 문제가 반복적으로 드러나고 있다. 이는 시설 문제가 과거의 일이 아니라 현재진행형임을 보여준다. 결국 탈시설은 단순히 몇몇 시설을 폐쇄하는 정책이 아니라, 국가폭력과 우생학, 시설 중심 복지 구조 자체를 바꾸는 장기적인 사회 전환의 과제라고 할 수 있다. 또한 시설의 역사는 현재의 복지시설이 수용인의 복지가 아닌 사회질서의 통제, 그리고 자본의 축적을 위한 곳이라는 것을 드러낸다. 또한 시설의 역사는 좋은 시설이란 없으며 우리사회가 탈시설로 전환하는 것이 마지막 남은 민주화의 과제라는 것을 보여준다.
| 참고문헌 |
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· KBS, 1999, “보건소, 장애인 강제 불임수술 사실 폭로”. 1999년 8월 22일.
· the indigo, 2024, “최근 5년간 장애인거주시설 행정처분 289건.” 2024년 9월 26일.
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· 김재형, 추지현, 황지성, 김은애, 이정하, 송지수, 이재임, 2024, 2023 집단수용시설 피해생존자 구술채록 최종보고서, 진실·화해를위한과거사정리위원회.
· 김재형, 2021, 질병, 낙인: 무균사회와 한센인의 강제격리, 돌베개.
· 서울대학교 사회학과 형제복지원연구팀, 2021, 절멸과 갱생 사이: 형제복지원의 사회학, 서울대학교출판문화원.
· 김재형, 추지현, 김관욱, 여준민, 이묘랑, 김일환, 황지성, 2022, 집단수용시설 인권침해 실태조사 연구용역 사업-수도권(서울·경기·인천) 및 강원권- 최종보고서, 진실·화해를위한과거사정리위원회.
· 김재형, 2023, 한국 집단수용시설의 법제도와 인권침해, 그리고 국가 책임, 기억과 전망 43: 169-206.
· 김재형, 민병웅, 박지영, 소현숙, 이영아, 최은경, 현재환, 황지성, 2024, 우리 안의 우생학: 적격과 부적격, 그 차별과 배제의 역사, 돌베개.
· 유진, 박경규, 김일환, 김아람, 김재형, 2020, 과거사 청산을 위한 국가폭력 연구(Ⅱ) – 1970년대 보안처분제도의 형성과 부랑인 단속·수용을 중심으로, 형사정책연구원.
월간<복지동향> 2026년 6월호(제332호)
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