정보 투명성 · 민주적 통제 위해 원칙적 공개가 당연해
내규 목록 일체 공개 못한다는 대검, 판례 취지 잠탈 행위 바로잡아야
오늘(12/15), 참여연대는 대검찰청(이하 ‘대검’)을 상대로 비공개 예규·훈령 등 내규 일체 목록조차 비공개 결정한 것에 정보공개거부처분 취소소송을 서울행정법원에 제기했습니다(소송대리 법무법인 예율, 담당변호사 최용문 참여연대 행정감시센터 소장). 이번 행정소송은 국민의 권리 및 의무에 영향을 미치는 검찰의 내규 존재 여부와 기본 현황조차 국민이 알 수 없게 하는 대검의 위법한 태도를 바로잡고, 검찰권 행사의 투명성을 확보하는 것을 목적으로 합니다.
참여연대는 대검이 비공개 예규 「검사의 수사개시에 대한 지침」(이하 ‘예규’)를 근거로 초법적 ‘윤석열 명예훼손 수사’를 자행한 것에, 문제를 제기하며 진행한 예규 정보공개소송에서 최종 승소한 바 있습니다(대법원 2025. 08. 28. 선고 2025두33990). 이 승소로 국민의 알권리 보장과 수사절차의 투명성 제고 측면에서 예규 공개가 반드시 필요하다는 점을 확인하였습니다. 그러나 대검은 여전히 수많은 비공개 내규를 ‘그림자 규범’처럼 운영하며 민주적 감시와 통제를 회피하고 있습니다. 참여연대는 검찰이 비공개 예규로 초법적 수사를 이어온 사례를 통해 ‘제2, 제3의 초법적 수사 근거’를 막고, 검찰권 행사의 투명성을 근본적으로 확보하기 위해 대검에 정보공개 청구를 하였습니다. 지난 9월 23일, 검찰권 행사의 근거가 되는 대검의 비공개 예규·훈령 등 내규 목록 및 그 기본정보(내규명, 문서번호, 제정일자 및 최종 개정일자, 관리분류, 관리부서, 비공개 사유) 공개를 요구한 것입니다. 그러나 대검은 비공개 결정(9/26)하고, 이의신청 마저 최종 기각(11/4)했습니다.
대검의 비공개 내규 ‘목록조차 공개할 수 없다’는 이번 비공개 결정은 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」을 명백히 위반했으며, 특히 최신 판례 취지마저 사실상 잠탈한 시도나 다름 없습니다. 정보공개 청구대상은 내규 전문이 아닌 목록과 최소한의 기본정보였음에도, 대검은 “수사, 공소유지, 형 집행 등 검찰의 주요 업무수행과 직접 관련된 것으로 외부에 제공할 경우 검찰의 업무 수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다”며 비공개 결정했기 때문입니다.
그러나 대법원¹은 ‘공개될 경우 그 직무수행을 현저히 곤란하게 한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보’란 ‘비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익’과 ‘공개에 의하여 보호되는 국민의 알권리의 보장과 수사절차의 투명성 확보 등의 이익’을 비교, 교량하여 구체적 사안에 신중히 판단해야 한다고 판단한 바 있습니다. 또한 법원 판례² 중 “정보공개법 제8조 제1항 단서는, 정보목록 중 제9조 제1항에 따라 공개하지 아니할 수 있는 정보가 포함되어 있는 경우에는 해당 부분을 갖추어 두지 아니하거나 공개하지 아니할 수 있다”고 규정하고 있는데, 이 취지는 “기록 본문의 내용”이 아니라 “기록 목록 자체에 비공개 정보가 포함되어 있는 경우, 그 부분 목록을 갖추어 두지 아니하거나 공개하지 않을 수 있다는 것을 의미한다”고 판단한 경우도 있습니다.
소송대리인으로 나선 최용문 변호사(참여연대 행정감시센터 소장)은 비공개결정 과정의 처분 위법성도 있다고 강조했습니다. 비공개결정에서는 정보공개법 제9조 제1항 제4호를 근거로 하였으나, 이의신청 기각에서는 제5호를 추가한 것이 처분사유 추가의 위법성에 해당한다는 것입니다. 대법원³은 행정처분 취소소송에 있어서, 당초 처분 사유 외 새로운 사유를 추가, 변경할 때 새로운 사유는 ‘기본적인 사실관계의 동일성’이 인정되는 한도 내에서만 허용된다 판단한 바 있습니다. 또한 대법원⁴은 정보공개법 제1항의 제4호, 제5호, 제7호는 입법 취지가 다를 뿐 아니라 내용과 범위 및 요건이 달라 기본적 사실관계가 동일하다고 볼 수 없다는 판례를 남긴 바 있습니다.
참여연대가 공개를 요구한 정보는 내규 목록과 내규명, 문서번호, 제정일자, 관리번호 등 기본정보에 불과합니다. 그럼에도 목록 존재 여부와 기본 현황조차 국민이 알 수 없는 현실은, 국민이 규범의 위법성을 다투거나 통제할 기회조차 가질 수 없게 만들며, 법치주의가 제대로 작동할 수 없게끔 하는 것과 다름 아닙니다. 대검은 지금이라도 비공개로 운영하고 있는 내규 목록을 국민에게 공개해 검찰권 행사의 투명성을 확보하고 민주적 통제가 가능하도록 해야 할 것입니다.
¹ 대법원 2017. 9. 7. 선고 2017두44558 판결
² 대전지방법원 2024. 4. 25. 선고 2023구합200016 판결
³ 대법원 2011. 11. 24. 선고 2009두19021 판결
⁴ 대법원 2012. 4. 12. 선고 2010두24913 판결
📍 ‘참여연대, 비공개 내규 목록 공개 거부한 대검에 정보공개소송 제기’ 기자브리핑
- 일시 장소 : 2025. 12. 15. (월) 오전 09:30, 서울행정법원 정문 앞
- 주최 : 참여연대
- 참가자
- 사회 : 김희순 / 참여연대 권력감시1팀장
- 발언 : 최용문 / 소송대리인(법무법인 예율 변호사), 참여연대 행정감시센터 소장
- 문의 : 02-723-0666, jw@pspd.org
대검찰청 비공개 내규 정보공개거부처분 취소소송 소장 [원문보기/다운로드]
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