[토론회] 위기의 선관위, 어떻게 바꿀 것인가

중앙선거관리위원회 전면 개혁 방안 마련 토론회
선관위의 책임성 제고 방안 마련해야
선관위법 및 정치3법 등 개혁입법 함께 논의해야

지난 6.3 전국동시지방선거 일부 선거구에서 투표용지 부족 사태가 발생했습니다. 선거관리위원회(선관위)의 무능과 부실한 선거사무관리로 인해 헌법이 보장한 국민의 참정권이 침해된 있을 수 없는 사태였습니다. 국정조사와 수사 등 사태의 진상규명과 함께 선관위 전면 개혁을 위한 논의가 필요하다는 요구가 분출했습니다. 사태의 재발방지 대책으로 선관위를 해체하자는 주장에서부터 헌법을 바꿔서라도 선관위를 전면개혁하자는 주장까지 제시되고 있습니다. 이번 사태에서 참정권 보장에 대한 우리 주권자 국민의 높은 눈높이를 엄중히 인식해야 합니다. 모든 주권자가 참정권을 온전히 향유할 수 있도록 선관위 개혁을 넘어, 참정권을 침해하고 있는 공직선거법 개정까지 검토하고 추진되어야 합니다.

이에 시민주도헌법개정전국네트워크, 시민사회단체연대회의, 국회시민정치포럼은 투표용지 부족 사태의 본질적 문제와 근본적 해결책과 대안을 마련하기 위해 ‘중앙선거관리위원회 전면 개혁 방안 마련 토론회 – 위기의 선관위, 어떻게 바꿀 것인가’를 7월 7일(화) 오후 1시부터 국회의원회관 제8간담회실에서 개최했습니다. 이번 토론회는 차규근, 송재봉, 최혁진 의원 등 행사를 공동주최한 시민정치포럼 소속 국회의원들과 시민개헌넷 류종열 공동대표의 인사말로 시작되었습니다.

첫 번째 발제는 유성진 참여연대 의정감시센터 소장이 맡았습니다. 유성진 소장은 이번 지방선거 투표용지 부족 사태가 부실한 선거관리의 적나라한 현실을 보여준 동시에, 부실한 선거관리는 대의민주주의의 핵심적 기제인 선거에 대한 믿음을 흔들어 대의민주주의의 근간을 근본적으로 위협하는 요인이라고 보았습니다. 그러나 무결점 선거관리에 대한 과도한 집착은 선거관리의 복잡성을 높이고, 이는 역설적으로 다시 다양한 논란이 발생하도록 만드는 악순환의 구조라고 비판했습니다. 선거관리의 공정성 시비를 사전에 방지하려는 노력이 필요하지만, 중요한 것은 유권자 참정권 보장이라는 근본 가치를 위한 제도개선이 병행되어야 한다는 것입니다. 이에 선관위법 개정에 그칠 것이 아니라 선거환경과 제도에 대한 숙고와 개선이 필요하다고 강조했습니다.

유성진 소장은 선관위의 책임성 제고를 위해 개혁입법 즉 선관위법 및 정치3법(공직선거법, 정당법, 정치자금법) 개정이 우선되어야 한다고 주장했습니다. 선관위법 개정 방향에 대해 선거관리위원회에 선관위 개혁 또는 감찰소위원회 등의 소위원회 설치, 보다 구체적이고 실무적 권한을 부여할 수 있도록 중앙선관위원회 권한 규정 개정, 법관 포함 모든 공무원의 선관위원 임명 제한, 정무직 장관급인 선관위원 대우 및 지위 하향, 특별정려금 제도 폐지, 국회 보고의무 확대 등을 제시했습니다. 한편, 유권자의 참정권을 침해하고, 선거환경의 지나친 복잡성을 초래하는 규제중심의 정치3법(공직선거법, 정당법, 정치자금법)의 개선이 필요하다고 주장했습니다. 이를 통해 선관위의 과도한 규제 권한을 축소하고, 동시에 유권자와 정당 및 후보자 간 소통을 적극적으로 활성화하는 선거환경을 만들어 선거민주주의 질적 제고로 이어질 수 있다는 것입니다. 한편, 선관위 개혁을 위한 원포인트 개헌 논의는 정파적 갈등과 논란을 초래할 가능성이 높아 신중할 필요가 있으며, 개헌이 실질화되기 위해서는 기득권 정당 중심이나 국회 특별위원회 방식이 아닌, 시민사회 전체를 포괄하고 사회적 논의의 장을 마련하는 등 개헌 로드맵 제시가 필요하다고 짚었습니다.

두 번째 발제자인 김준우 민주사회를 위한 변호사모임 사무총장은 ‘선관위 해체론’, ‘선관위의 헌법기구에서 격하’ 등의 방안은 과잉되고 엄밀하지 않다고 지적하며, 정치권의 특검 요구에 대해 특검은 수사와 기소의 공정성을 기대하기 어려운 경우 필요한 것인데 이번 사태가 소신있는 수사를 하기 어려운 사안인지 의문이라며, 이제 차분히 공정하고 투명하고 신뢰받는 대안을 만들어갈 때라고 강조했습니다. 김준우 사무총장은 ‘투표용지 부족사태’의 재발방지는 아주 어려운 것은 아니라며, 선거인 수 대비 일정 비율은 사전 인쇄하되 그 외 부족분에 대해서는 사전투표에서 활용되는 투표용지발급기의 본투표 전면 도입하는 것을 검토하자고 제안했습니다. 또한 개표 부실을 방지하기 위해서는 수개표로 바꾼다고 해결되는 것이 아니라 개표의 속도를 늦추는 것이 정확성을 높이는 방안이라고 일갈했습니다. 구체적으로 익일개표, 단체장 선거와 의회 선거의 분리 실시 등을 통해 과도하게 집중된 개표작업으로 인한 오류를 낮출 필요가 있다고 제안했습니다.

이어서 선관위의 위상과 구조 개혁 방안들에 대해서 짚었습니다. 김준우 사무총장은 선관위를 행정기관으로 격하시키자는 주장에 대해 선관위가 제1공화국 당시 3.15 부정선거에 대한 역사적 반성에서 도출되었다는 점을 상기시켰습니다. 문제는 선관위가 실제 투개표 업무를 집행하는 것이 아니라 감독만 하는 구조라 실제 투개표 관리는 지자체가 책임지는 것이 합리적일 수 있는 반면, 정치적 시비나 공정성 시비가 있을 수도 있다며 선관위의 분권화 또는 집행과 책임의 일치를 위해서는 더 많은 고민과 합의가 필요하다고 지적했습니다. 한편, 선관위의 비리/부정 의혹 등이 선거부실관리의 원인은 아니지만 변화와 혁신이 필요하다 지적했습니다. 감사원법 개정을 통해 선관위를 감사원의 직무감찰 대상으로 두는 방안, 선관위 내외부에 감사위원회를 두는 방안도 실효성이 있을지 의문을 제기했습니다. 선관위원 추천 관련 국회가 모두 선출하는 것에는 동의하기 어렵다며, 대법원장의 추천 몫을 대법관회의 등으로 개헌하는 방안을 제시했습니다.

첫 번째 토론자로 나선 하승수 시민주도헌법개정전국네트워크 운영위원(변호사)은 투표용지 인쇄부수를 늘리는 수준이 아닌, 선관위의 근본적 개혁이 필요하다고 밝혔습니다. 하승수 변호사는 책임성 결여, 감시의 사각지대, 자의적 권한 행사, 방만한 조직운영, 부패와 예산낭비 등을 선관위의 문제점으로 짚으며, 특히 선관위의 ‘청부입법’에 동의해 주는 등 지금까지 선관위의 문제점을 방치하고 통제기능을 상실한 국회의 책임이 크다고 일갈했습니다.

선관위 개혁을 위해 우선, 법률 수준에서는 독립적인 감찰기구 설치, 구·시·군 선관위와 읍·면·동 선관위의 폐지 등 대대적인 조직 정비, 중앙선관위원장 및 시도선관위원장 상임화와 유권해석의 통일성 보장, 특별정려금 조항 폐지 및 비상임 중앙선관위원 월 정액수당 폐지, 불필요한 기구 폐지 등을 제시했습니다. 한편, 선관위의 헌법상 독립기구 위상 존속이 바람직하며, 동시에 선관위의 독립성 강화를 위해 전체 위원을 양원제 개헌을 전제로 한 하원에서 재적의원 3분의 2 찬성으로 선출하는 방안을 밝혔습니다. 아울러, 개별적으로 발의된 관련 법안이 아닌 체계적이고 종합적인 법개정안이 필요하고 이에 대한 국회의 논의가 시급한 상황으로, 시민사회 차원에 선관위 개혁방안뿐 아니라 정치관계법 전반에 대한 개혁 논의를 이끌어간 후 정치권에 대한 설득과 압박이 필요하다고 덧붙였습니다.

두 번째 토론자인 서복경 더가능연구소 대표는 투표용지 부족, 집계 결과 기록 오류 사태는 시민들이 민주주의 대한민국에 대한 회의와 불신을 깊고 넓게 품게 만들었다는 점에서 매우 치명적 사건이며, 비단 유권자뿐만 아니라 17세 이하 시민들이 선거 불신을 내면화한다면 향후 민주주의 파괴적 선동에 취약해질 수 있다고 주장했습니다. 선거관리 개선을 위해서는 단순히 선관위 조직을 리빌딩하는 수준을 넘어, 선거 관리 업무의 신뢰를 회복하기 위한 프로세스의 원칙과 방향을 전면 재설계해야 하며, 첫째 정보공개, 둘째 시민 참여 제도화, 셋째 법률을 통한 제도화 등 세 가지 원칙이 관철돼야 한다고 주장했습니다.

구체적으로 3천 명 규모의 선관위만을 위해 별도의 감찰 기구를 개설하는 것보다 투명성을 확보하고 ‘공시 의무’의 강제화, 5급 이상 관리직 비율이 22%에 달하는 기형적 조직의 직제 개편, 상시적으로 교육하고 현장에 참여시키는 ‘시민 선거 참관단’ 운영, 중앙선관위와 시·도 선관위 위원회는 헌법상 기구로 유지하되, 구·시·군 단위 이하의 선관위는 전면 폐지하고 선거사무소 형태로 재편하는 방안 등을 제안했습니다. 무엇보다 “선거운동은 각급 선거관리위원회의 관리하에 법률이 정하는 범위 안에서 하되….”라고 규정하고 있는 헌법 제116조 제1항이 문제라고 지적하며 헌법 개정이 논의될 때 반드시 폐지돼야 한다고 강조했습니다.

마지막 토론자인 홍종현 경상국립대 법과대학 부교수는 투표용지 부족 내지 배분실패라는 실무 운영상의 문제를 계기로 행정적 무능과 부실한 지휘감독체계, 무책임한 업무 수행이라는 구조적 문제 해결이 우선되어야 하며, 헌법 차원의 과제와 입법 차원의 개선 과제를 구별해 접근해야 한다고 주장했습니다. 홍종현 교수는 선관위에 대한 감사원의 직무감찰 권한 관련 헌법재판소의 결정(2023헌라5)이 선관위에 면죄부를 주었다거나 외부통제를 봉쇄한 것이라는 해석은 합리적이지 않다고 지적했습니다. 헌법재판소는 독립적인 헌법기관에 대한 직무감찰 배제가 무제한의 성역을 뜻하지 않음을 분명히 했고, ‘이를 대신할 수 있는 독립성과 전문성을 갖춘 자체감사기구가 마련될 것이라는 점을 전제로 한 것’이라고 명시했기 때문이라고 설명했습니다.

한편, 투표용지 부족 사태가 2024년 1월 선관위의 외부인사 감사관 임명과 감사위원회 신설 이후에 발생했다는 점을 주목하며, 헌법재판소가 ‘앞으로 담보해야 할 과제’로 남겨 두었던 자체감사기구가 마련된 상태였음에도 불구하고 선거관리 실패가 일어났다며, 독립적인 내부 감찰 및 수사 기관인 미국의 ‘Inspector General’ 제도 검토를 제안했습니다. 그리고 국가감사체계 전반에 대한 재검토를 통해 회계검사와 결산심사, 직무감찰을 합리적으로 재분배하고 협력, 연계시킬 방안에 대한 고민이 필요하다고 강조했습니다.

선관위 독임제 전환, 선거관리사무를 지자체로 이관하는 방안 등 선관위 개혁 방안에 대해서도 선관위의 독립성과 책임성, 그리고 정치적 중립성과 신뢰라는 헌법적 요청을 조화롭게 실현할 방안을 고민하지 않으면 본말이 전도되는 결과를 초래할 수 있다며 우려를 표했습니다. 선관위원의 국회 선출 방안에 대해서도 특정 정치세력 또는 이해관계자에 의한 포획을 방지하기 위한 장치 설계가 중요하다고 지적했습니다. 제도의 한 측면만을 강조하여 교각살우의 우를 범하지 않도록, 현실에 대한 정확한 진단과 정합적 처방 그리고 헌법재판소 결정 취지를 올바르게 구현할 수 있는 방안에 대한 논의가 이어져야 한다고 덧붙였습니다.

토론회 사회를 맡은 이지현 시민사회단체연대회의 정치개혁특별위원회 위원장(참여연대 사무처장)은 투표용지 부족 사태로 촉발된 선관위 개혁 논의가 민주주의를 탄탄하게 만드는 과정이 되기 위해서는 논의가 중단되지 않고 개혁입법 처리로 이어지는 것이 중요하다고 강조하며, 시민사회가 개혁입법 논의와 처리 촉구 활동을 이어가겠다고 밝히며, 토론회를 마무리했습니다.

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