참여연대, 자산관리공사법과 금융산업구조개선에 관한 법 일부개정안에 대한 의견서 제출

금융위원회는 지난 16일 금융기관과 기업구조조정등 부실 위험도가 높은 부실자산의 효율적 인수정리를 위해 구조조정기금을 신설한다는 내용의 법률 개정안(금융기관부실자산 등의 효율적 처리 및 한국자산관리 공사의 설립에 관한 법률)을 입법예고했습니다. 또한 같은 날, 자본확충등이 필요한 경우 금융기관에 자금을 직접 지원할 수 있는 금융안정기금 설치를 주요 골자로 하는 법률 개정안(금융산업의 구조개선에 관한 법률)을 내 놓기도 했습니다.

저희 참여연대는 지금처럼 어려운 때, 해외 금융시장의 불안정성에 대응하고 필요한 경우 금융기관에 자금을 지원하는 정부의 최대한의 노력과 간구에 절대 반대하지 않습니다. 문제는 정부에서 신설하려고 하는 구조조정기금이나 금융안정기금의 경우, 기존의 공적자금관리특별법상의 법적 테두리 내에서 또는 관련 법령 개정을 통해 그 투명성과 원칙, 그리고 예금자 보호 및 신용질서 안정을 충분히 꾀할 수 있음에도 불구하고 행정부가 기존의 관련 법령 하에 견제 받지 않기 위해 새로운 기금을 신설하겠다고 하는 점 입니다. 금융위기라고 불리는 이 시점에서 적시적소에 현명하게 자금이 쓰이지 않는다면 어쩌면 우리는 또 다른 심각한 위기에 봉착하게 될 지도 모릅니다. 그렇기 때문에 정부가 어떤 돈을 어디에 쓰는 지 법적으로 견제하는 것은 자금지원의 위험성 최소화를 위해서도 필요한 안전장치입니다.

참여연대는 기금신설이 아닌 기존의 기금을 확대,활용하여 법적인 견제기능을 강화하고 특별법 제정을 통해 보다 통합적으로 금융안정과 체제적 위기를 극복할 수 있도록 하자는 취지의 의견서를 금융위원회에 제출했습니다. 국민부담을 최소화하고 금융안정을 꽤할 수 있도록 공적자금관리특별법의 법적 실효성을 확보하고 부실채권자금을 확대하며  한국은행법과 예금자보허법을 개정하여 선제적 자금지원이 가능하게 하자는 내용을 담고 있습니다. 앞으로도 저희 참여연대는 금융위기에 대응하는 올바른 방향 제시 뿐 아니라 경제 정책의 투명성과 신용질서의  안정성 확보, 예금자 보호등 법적 견제장치의 올바른 집행을 위해 최선의 노력을 다할 것입니다.

금융기관부실자산등의 효율적 처리 및 한국자산관리공사의 설립에 관한 법률에 대한 참여연대 의견서

1. 법정 자본금 증액(안 제9조 제1항)

(1) 현행

한국자산관리공사(이하 공사)의 자본금은 1조원

(2) 입법예고안

공사의 자본금을 3조원으로 증액

(3) 참여연대 의견

 □ 공사의 자본금 증액 찬성

– 경제위기의 진행에 따라 금융기관의 부실자산 정리나 부실징후기업의 구조조정을 지원하기 위한 공사의 적극적 활동이 요구됨
 
– 이에 따라 공사의 자본금을 증액할 필요성이 인정됨.

(4) 참여연대 제안

개정안 반영

2. 부실채권 매입과 관련한 공사의 업무(안 제26조 제1항 제1의3호 가목)

(1) 현행

공사가 행하도록 되어 있는 업무 중

가. 부실채권정리기금으로부터의 부실채권의 매입과 그 부실채권의 출자전환에 따른 주식(출자지분을 포함한다)의 인수

(2) 입법예고안

가. 부실채권의 출자전환에 따른 주식(출자지분을 포함한다)의 인수

(3) 참여연대 의견

□ 입법오류로 판단되는 개정안의 내용 삭제

– 현행법은 공사의 업무로 부실채권의 매입과 출자전환에 따른 주식의 인수를 모두 인정

– 개정안은 (적어도 예고된 형태의 문언에 의하면) 부실채권의 출자전환에 따른 주식인수만을 인정

– 그러나 부실채권 매입을 배제할 아무런 논리적 근거가 없고 실제로 부실채권 매입이 부실자산의 효율적인 처리의 중요한 부분이어서 이를 배제해야 할 현실적 필요성도 없음

– 이 부분은 입법상의 실수로 판단됨.

(4) 참여연대 제안

개정안 제26조 제1항 제1의3호 가목 삭제 또는

“부실채권정리기금으로부터의 부실채권”을 “부실채권”으로 개정

3. 구조조정기금의 신설 (개정안 제4장의 각조 및 기타관련 조항

(1) 현행법

– 관련 조문 부재

(2) 입법예고안

– 부실채권정리기금과 사실상 완전히 동일한 목적, 기능, 조달 및 운용 수단을 가지는 구조조정기금을 신설

(3) 참여연대 의견

 □ 공적자금관리특별법의 적용을 회피하기 위한 구조조정기금의 신설 반대

– 구조조정기금의 실질적인 운용은 기존의 부실채권정리기금과 사실상 완전히 동일함.
   ※ 실제로 상당수의 조문이 부실채권정리기금의 관련조문과 완전히 동일한 문언으로 구성되어 있거나, 관련 조항을 준용하고 있음.

– 구조조정기금을 신설하는 유일한 이유는 공적자금관리특별법(이하 공자법)상의 관리에서 벗어나기 위함으로 판단됨

– 현재 부실채권정리기금은 공자법상의 공적자금으로 분류(공자법 제2조 제1호 나목)되어 최소비용의 원칙(제13조), 공평한 손실부담의 원칙(제14조) 등 국민부담을 최소화하는 각종 원칙과 국회보고(제15조), 감사원의 감사(제16조) 등 투명성 확보 장치의 규율하에 있음
  
– 그러나 신설되는 구조조정기금은 기술적인 측면에서 공자법상의 공적자금 분류에서 배제되므로 국민부담을 최소화하고 운용의 투명성을 보장하는 각종 안전장치로부터 벗어나 있는 상황임.

– 그러나 정부 및 한국은행이 출연할 수 있고 정부의 지급보증이 부가된 채권을 발행할 수 있는 신설 구조조정기금에 대해 국민부담을 최소화하고 투명한 운용을 보장하는 기존의 안전장치를 적용하지 않을 아무런 이유가 없음.

– 따라서 금융기관의 부실자산 정리 및 부실징후기업의 경영정상화 지원은 현존하는 부실채권정리기금을 확대하여 활용하는 것이 바람직함.

□ 사문화된 공적자금관리특별법의 법적 실효성 확보

– 부실채권정리기금을 적극 활용할 경우 이의 관리를 위해 과거의 공적자금관리위원회와 유사한 통제기구의 부활 또는 신설이 시급함

– 현재 공적자금에 대한 관리는 2008년 2월 29일의 공자법 개정에 의해 사실상 사각지대에 놓여 있음

– 그러나 경제위기의 진행에 따라 각종 (유사)공적자금의 조성 및 운용이 봇물을 이루고 있어 이에 대한 종합적이고 효율적인 관리가 시급함.

– 이를 위한 가장 효과적인 방법은 이명박 정부의 출범과 함께 사문화된 공적자금관리특별법을 부활하고 현실에 맞게 손질하는 것임.
 
(4) 참여연대 제안

개정안 제4장의2 전부 및 구조조정기금과 관련된 여타의 개정 조문 전부 삭제

공적자금관리특별법을 부활하고 현실에 맞게 정비 ¦

1. 총론: 금융안정과 금융기관에 대한 자금 지원
(1) 금융기관에 대한 자금 지원의 형태

□  금융기관에 대한 금융안정 목적의 자금지원은 일반적으로 다음의 형태를 취함

– 부실자산 매입
– 긴급자금 대출
– 증자 지원

□ 현행 제도는 이 각각의 지원방식을 대부분 포괄하고 있음

– 부실자산 매입은 한국자산관리공사의 부실채권정리기금이 주로 담당(금융기관부실자산 등의 효율적 처리 및 한국자산관리공사의 설립에 관한 법률 제26조)
– 긴급자금 대출은 한국은행이 원칙적으로 은행에 대해 제공하고(한국은행법 제65조), 심각한 신용위축이 발생할 경우 금융업을 영위하는 모든 자에 유동성 제공 가능(한국은행법 제80조)
– 증자 지원은 부실금융기관이나 부실우려 금융기관에 대해 예금보험공사가 담당(예금자보호법 제38조)

□ 현행 제도는 금융기관에 대한 자금지원시 국민의 부담을 최소화하고 투명한 운영을 보장하기 위한 각종 안전장치를 구비하고 있음.

– 한국자산관리공사의 부실채권정리기금은 공적자금관리특별법 제2조의 규정에 의한 공적자금으로 최소비용의 원칙, 공평한 손실분담의 원칙, 국회보고, 감사원 감사(공적자금관리특별법 제13조 내지 제16조) 등의 통제를 받음.
– 한국은행의 자금지원은 원칙적으로 적격성을 갖춘 자산의 담보제공을 전제로 하고(한국은행법 제65조), 금융통화위원은 고의나 중과실에 의한 손해에 대해 배상책임을 부담함(한국은행법 제25조)
– 예금보험공사의 자금 지원에 대해서도 공적자금에 준하는 통제장치 존재(예금자보호법 제38조의4조 및 제38조의5조)

(2) 현행 제도의 일부 문제점

□ 현행 금융기관에 대한 자금지원 제도는 일부 문제점 보유

– 부실채권정리기금을 통제해야 할 공적자금관리특별법의 사문화
– 한국은행의 자금 지원 대상이 원칙적으로 은행으로 제한되어 있고 비은행 금융기관에 대한 긴급 자금지원 발동요건이 상당히 제약적임
– 예금보험공사의 자금지원은 매우 포괄적이고 유효하지만 부실금융기관 또는 부실징후금융기관만을 대상으로 하여 선제적 대응능력이 취약

□ 금융위기 또는 체제적 위기에 대한 개념정립과 통제체계 설계 필요

– 위의 각종 자금지원 수단은 개별적으로 작동하기 보다는 통합적으로 작동하는 것이 바람직
– 이를 위해서는 금융위기(financial crisis) 또는 체제적 위기(systemic crisis)에 대한 개념을 정립하고 이를 효과적으로 법제화하는 것이 필요
– 이를 통해 정치적 책임소재를 명확히 하고, 자금지원에 따르는 금융기관의 도덕적 해이를 줄이고, 국민부담을 최소화하여 궁극적으로는 금융위기의 빈발을 방지해야 함.

2. 금융안정기금의 설치 필요성 검토

(1) 금융안정기금의 개요

□ 금융안정기금의 목적, 지원형태, 집행기구, 통제장치 등은 다음과 같음

– 목적: 금융안정보다는 중소기업에 대한 신용공여를 위한 자금지원의 성격
– 지원형태: 예금자보호법상의 자금지원 형태와 완전히 동일
– 집행기구: 신설되는 한국정책금융공사
– 자금의 조성: 금융기관, 기업, 정부, 한국은행, 한국정책금융공사, 국민경제일반 등으로부터 출연, 차입, 채권발행 회수자금 재사용 등의 방식으로 조성
– 자금지원의 개시: 금융기관의 신청
– 통제기구: 한국자산관리공사의 심사, 금융위원회 감독, 국회 보고
– 자금 지원시의 준칙과 통상의 투명성 장치: 최소비용의 원칙, 공평한 손실분담의 원칙, 감사원 감사 등 배제 

□ 금융안정기금의 핵심은 증자 지원으로 판단됨

– 부실채권 매입은 한국자산관리공사의 역할을 확대함으로써 충분히 가능
   ※ 현재 한국자산관리공사의 부실채권 정리기능 확대가 논의중임

– 금융기관에 대한 유동성 지원은 한국은행법을 개정하여 추진하는 것이 바람직
   ※ 현재 한국은행법에 금융안정 기능을 명시적으로 추가하고 유동성 지원의 가능성을 확대하는 방안이 논의중임.

– 다만 금융기관에 대한 증자지원은 현재 부실(우려)금융기관에 대한 예보의 지원으로 한정되어 있으므로 이에 대한 보완이 필요한 실정임

– 따라서 금융안정기금의 필요성은 증자 지원에 대한 적절성 문제로 압축됨

(2) 금융안정기금을 통한 증자 지원의 문제점

□ 금융기관 증자 지원의 궁극적 재원은 정부 재정임

– 금융기관의 자본금은 해당 금융기관의 신인도와 직결되는 중요한 지표임
– 따라서 증자 지원은 원칙적으로 신인도가 문제되지 않는 가장 안전한 자산으로 집행하는 것이 원칙
– 전통적으로 금융기관의 증자재원으로 재정이 투입된 이유도 바로 이 때문임.
   ※ 자국 통화에 대한 신인도가 위협받는 극단적인 금융위기시에는 중앙은행의 통화증발에 의한 증자 지원조차 금융기관의 신인도 회복에 도움 안 됨
   ※ 예금보험공사에 의한 현행 증자 재원 역시 금융기관의 보험료를 기본으로 하지만 궁극적으로는 국가 재정지원에 근거하고 있음

□ 금융기관 증자 지원은 도덕적 해이를 야기할 수 있는 특혜임

– 금융기관에 대한 증자 지원은 상환부담이 있는 긴급 여신이나 부실자산 할인매입 등과 달리 금융기관 차원에서의 반대급부가 확정되지 않는 일방적인 자금지원이라는 측면에서 엄청난 특혜임.

– 따라서 엄정한 통제장치가 구비되지 않는 한 금융기관의 도덕적 해이가 만연할 가능성이 큼

– 특히 금융안정기금이 중소기업에 대한 대출과 연계될 가능성이 크기 때문에 순수한 의미에서의 금융안정 이외의 목적이 개재될 수 있다는 점을 고려할 경우 엄정한 통제장치의 확보가 더욱 중요한 과제가 됨.

□ 금융안정기금은 의사결정의 주체가 불분명함.
 
– 중소기업에 대한 신용공여를 위한 자금지원 신청에 대한 판단은 개별 금융기관이 수행
– 자금지원 기준과 절차에 대한 기준은 금융위원회가 제정
– 자금지원 승인과 집행은 한국정책금융공사 및 동 운영위원회가 수행
– 사후 감독은 금융위원회가 수행

□ 공적자금에 대한 통상적인 통제장치를 구비하지 못하고 있음.

– 금융기관은 지원자금의 사용 내역등을 금융위원회와 한국정책금융공사에 보고

– 일반적인 조사 및 검사권, 시정조치권은 금융위원회만이 보유
   ※ 한국자산관리공사는 지원 신청 심사시 자료요구권 보유, 사후 감독권은 없음, 금융위원회는 시정조치후 자산관리공사에 통보

– 공적자금관리특별법에 규정된 공적자금에 대한 통상적인 통제장치는 전무
   ※ 최소비용의 원칙, 공평한 손실분담의 원칙, 감사원 감사 등 배제
   ※ 국회에는 사후 보고

– 기타 이미 존재하고 있는 통제장치를 전혀 이용하지 않음.
   ※ 통상적인 금융감독기구인 금융감독원은 아무런 권한 없음.
   ※ 부실금융기관에 대한 지원을 담당하는 예금보험공사도 아무런 권한 없음
3. 참여연대 제안

(1) 금융안정 및 공적 자금 사용에 대한 종합적 체계 구축

□ 금융안정의 개념 및 관련 기구 정비

– 금융안정이 방만한 자금살포로 연결되지 않으면서도 체제적 위기를 극복할 수 있도록 명확한 개념 정립이 필요
– 이를 위해 체제적 위기를 정의하고, 위기를 선포하는 정치적 절차를 명확히 규정할 필요 있음
   ※ 미국의 경우 연방예금보험공사 이사회나 연방준비제도이사회중 한 기관이 체제적 위기를 의결하고 이에 다른 기관이 동의한 후, 재무부 장관의 제청을 거쳐 대통령이 체제적 위기임을 확인하도록 되어 있음.
– 현재 금융안정과 관련한 언급이 부분적으로 예금자 보호법 및 금융위원회의 설치 등에 관한 법률의 목적조항에 존재하지만 한국은행법에는 존재하지 않는 등 통일적인 정비가 필요한 상황
– 따라서 금융안정 및 체제적 위기 극복과 관련한 별도 입법이 필요

□ 공적자금관리특별법의 부활

– 공적자금의 효율적 관리를 담당했던 공적자금관리특별법은 2008년 2월 29일의 개정에 의해 사실상 사문화됨
– 그러나 자산관리공사의 부실채권 정리 기능의 강화 등 공적자금의 신규 조성 및 집행의 필요성이 증대하고 있어 동 법의 부활이나 유사한 법률의 제정이 시급한 상황
– 공적자금의 조성 및 운영과 관련한 국민부담을 최소화하면서도 효율적인 금융시장을 유지하기 위해서는 유사한 목적의 기금이 신설될 때마다 관련 법률을 개정할 것이 아니라 통합 법률에 의해 규율하는 것이 효과적임.

(2) 현행 금융지원 수단의 정비 및 활용 극대화
   
□ 새로운 지원창구를 도입하기 보다는 현존 창구의 활용도를 극대화

– 현존하는 금융지원 창구는 약간의 문제점에도 불구하고 자금 지원과 관련한 다양한 경험을 보유하고 있고, 실효적인 통제장치를 구비하고 있음.
– 따라서 새로운 지원창구를 설계하기 보다는 현존하는 지원창구를 정비하여 활용하는 것이 합리적임.
– 구체적으로 한국자산관리공사의 부실채권정리기금의 기능 확충을 통한 부실채권 정리기능 제고하고
– 한국은행법의 개정을 통해 유동성 제공 기능 확대

□ 금융기관에 대한 선제적 증자의 경우 예금보험공사의 자원과 경험 활용

– 금융기관에 대한 증자는 도덕적 해이의 가능성이 크고 자칫하면 국민의 조세부담으로 전이될 가능성이 크므로 엄격한 통제장치하에서 집행해야 함
– 예금보험공사는 금융기관에 대한 증자와 관련하여 전문적인 인적 자원과 다양한 경험을 보유하고 있고, 엄격한 통제장치를 구비하고 있으므로 증자지원의 관리기구로 최적.
– 또한 예금보험공사는 부실금융기관 뿐만 아니라 부실징후금융기관에 대해서도 자금을 지원할 수 있고,
– 자금지원의 목적도 당해 부보금융기관의 건전성 확보 만이 아니라 “예금자 보호 및 신용질서의 안정”으로 광범위하게 정의되어 있어(예금자보호법 제38조) 선제적인 증자 지원을 추가하는 데 가장 적합

□ 중소기업에 대한 신용 공여 등 실물부문에 대한 정책적 지원은 정책금융기관이 고유업무를 통해 담당해야 마땅함

– 중소기업에 대한 신용 공여등 실물 부문에 대한 정책적 지원은 금융 안정과는 구별되는 정책 목표이므로 별도의 정책금융 전담기구가 담당하는 것이 원칙

– 이 기능은 현재 한국산업은행이 수행하고 있으나 정책금융 제공방식의 개편에 관한 논의가 진행되고 있으므로 그 논의의 결과에 따르면 됨
   ※ 개편논의가 진행중인 도중에는 한국산업은행이 중소기업에 대한 정책금융 제공기능을 수행
   ※ 개편논의의 결과 한국정책금융공사 등의 신설 기구가 정책금융 기능을 담당하게 될 경우에는 동 기구가 고유 업무로서 정책금융 지원기능을 수행

– 별도의 규정이 없어도 정책금융 제공기구가 시장친화적인 간접지원 방식을 채택하는 경우 금융기관에 중소기업 신용공여와 관련한 자금을 지원 가능
   ※ 따라서 중소기업 신용공여를 위해 금융안정기금을 별도로 신설할 필요는 인정하기 어려움

4. 입법예고안에 대한 참여연대의 최종 견해

– 현재의 입법예고안 폐기
– 공적자금관리특별법의 부활
– 금융안정과 체제적 위기 극복과 관련한 특별법 제정
– 한국은행법을 개정하여 금융안정 목표를 추가하고 체제적 위기시 모든 금융기관에 대한 유동성 공급 기능을 명시
– 예금자보호법을 개정하여 예금자 보호 및 신용질서의 안정을 위해 필요하다고 판단되는 경우 부보 금융기관에 대한 선제적인 자금지원이 가능하도록 함