현재의 국민연금 기금운용 체계는 왜 바뀌어야 하는가?

정창률 l 단국대학교 사회복지학과 교수

국민연금 기금운용체계에 대한 개선 요구는 오래전부터 있어왔다. 그러나 대부분의 논의는 국민연금 기금운용에 대한 최고의사결정기구인 기금운용위원회의 구성을 어떻게 변경할까라는 지엽적인 문제에 집중되었다. 물론, 기금운용위원회의 구성에 대한 문제가 전혀 중요하지 않다는 의미는 아니지만, 지금까지의 기금운용 관련 논의는 국민연금 제도에서 기금의 역할과 기능이 무엇인지에 대한 고민이 부족한 상태로, 기금 운용과 관련된 이해관계의 반영 수준을 벗어나지 못했던 것이 사실이다.

최근의 논의 수준도 마찬가지다. 국민연금 기금운용위원회를 공사화하고, 금융전문가 집단 중심으로 구성하여 전문성을 높이자는 주장이 또다시 제기되고 있다. 잊혀질만하면 산재보험 민영화 논의를 하던 금융 이해당사자들이 이제는 국민연금 의사결정에 대한 부분도 지속적으로 그들이 좌지우지하기 위해 수단과 방법을 가리지 않는 모양새다. 국민연금 기금은 현재 400조원을 넘었고 향후 2,000조원까지 증가할 예정인데, 과연 이러한 큰돈을 우리나라에서 가장 부패하고 탐욕스러운 집단인 금융이해당사자에게 맡기자는 주장이 과연 상식에 부합되는지 의심을 품지 않을 수 없다. 그들은 부패하고 탐욕스러울 뿐 아니라 별로 전문성도 없다는 것이 지난 십여 년간 우리나라 국민이면 누구나 목도해온 사실이다. 자기 돈도 날리고 관리감독도 못하는 사람들에게 국민돈 수백조, 수천조를 통째로 맡기겠다는 아이디어를 어떻게 순수하게 볼 수 있겠는가? 정부 주도의 기금운용에 대한 신뢰가 낮다는 것은 인정할 수 있겠으나, 그렇다고 해결책이 금융전문가라는 것은 넌센스가 아닐 수 없다.

이 글은 기금운용체계 개선에 대한 것이지만, 지금까지의 논의가 금융 이해관계자들의 논리에 맞춘 것이라고 보고, 원론부터 시작해서 국민연금 기금의 성격과 올바른 비교 방법을 제시하고 기금운용체계 개선방안을 제시하도록 하겠다.

국민연금 기금 역할에 대한 왜곡

국민연금 기금의 역할은 지나치게 왜곡되어 왔다. 기금의 역할에 대한 왜곡은 국민연금 기금에게 과도한 부담을 주었던 것이 사실이다. 먼저, 재정추계에 대한 맹신을 지적하지 않을 수 없다. 국민연금 재정추계는 국민연금의 운영과 발전을 위해서 대단히 중요한 과정이라는 데에 동의한다. 그러나 그 재정추계는 하나의 참고자료일 뿐 이를 마치 확정된 사실인 양 착각하는 것은 곤란하다. 여러 가지 이유가 있는데, 첫째, 현재 재정추계에서 나오는 기금축소시작 시점 및 기금고갈시점이라는 계산은 현재 시점에서 미래를 추정하는 수많은 가정 하에서 계산된 것일 뿐 실제 그 시점에 기금이 축소되기 시작하거나 기금이 고갈될 것이라는 것을 의미하는 것은 아니다. 2043년부터 기금이 줄어들 것으로 예상된다면, 기금 축소가 야기할 사회경제적 충격이 엄청날 텐데 이에 대한 아무런 조치도 취하지 않을 것이라는 가정 자체가 비합리적이다. 아마도 전쟁이나 하이퍼인플레이션, 공황 같은 사태가 벌어지지 않는 한 국민연금기금은 2043년 이후에도 줄어들지 않고 계속 증가할 것이다. 둘째, 재정추계에 사용되는 여러 가정들 (출산율, 근로기간 등) 역시 장기적으로도 그럴 것이라고 단정할 수 없다. 예를 들어, 재정추계에 사용되는 출산율로는 수십년 후 우리나라에서 대규모 노동력 부족이 예상되며 그 경우, 근로 기간이 증가해야 하거나 혹은 대규모 이민을 받아야 할 것이다. 그렇게 된다면 실제 기금 고갈은 그렇게 빨리 일어나지 않을 것이다. 결국, 국민연금에 대한 신뢰를 하락시키는 주요 원인이 국민연금 기금이 필연적으로 고갈될 수밖에 없다는 생각이었지만, 이는 재정추계에 대한 맹신이 낳은 결과이다.

둘째, 현재 국민연금 급여 산식 하에서 수입대비 지출이 클 수밖에 없는데, 이를 기금 운용 개선으로 극복할 수 있을 것이라는 것 자체가 허상이다. 국민연금 개혁은 수익비가 줄어들었다고는 하나, 국민연금의 수익비는 소득수준에 따라 1.2-3.6 수준이라고 알려져 있다. 다시 말해서 가장 높은 소득분위에 있는 사람도 낸 것에 비해서 더 받도록 되어 있으며, 최저 임금 수준을 받는 사람은 (평균 수명까지 생존한다는 가정하에서) 낸 것에 비해서 3배 이상을 받도록 애초에 설계되어 있다. 그렇다고 해서 이를 후세대로부터 강탈한 것으로 보는 것은 곤란하다. 국민연금이 애초에 적립방식에 기초했다고는 하나 완전적립방식이 야기하는 이중부담(double payment) 문제를 막기 위해서 제도 초기 높은 수익비를 보장해주는 것이었으며, 이는 제도의 성숙과 함께 점차 줄여나가면 되는 문제이다. 진짜 문제는 국민연금 수익비는 보험수리적 중립이 아니면서 이를 기금운용의 개선을 통해서 해결할 수 있을 것이라는 담론, 다시 말해서, 국민연금 기금 수익을 높여서 기금고갈 시점을 높이고 보험료 인상을 막을 수 있다는(급여 하락을 막을 수 있다는) 허상을 재생산하는 것이다. 그러나 실제로 국민연금기금은 그 규모를 고려할 때 가격 결정자 역할을 한다고 볼 수 있기 때문에 기금운용을 통해서 높은 수익률을 높일 수 있다는 가정 자체가 오류이다. 해외주식투자 같은 것은 일부 가능할 수 있으나, 이는 결국 외국 금융시장의 성과에 따라서 좌우될 수밖에 없는, 다시 말해서 높은 리스크를 감내해서 수익을 내자는 것으로, 단기적으로 성과를 낼 수 있지만 금융위기 시 속수무책으로 당할 수밖에 없다는 것은 자명한 사실이다.

국민연금 기금의 비교대상

국민연금 기금은 수익률 관련해서 지속적으로 비판을 받아왔다. 아마도 일반인들은 국민연금이 엉망으로 운영되고 있다고 알고 있는 사람이 많을 것이다. 그러나 놀랍게도 전혀 그렇지 않다.

2008년부터 2012년까지 5년 평균 수익률을 보면, 국민연금 기금이 롤모델로 삼아야 한다는 기금보다 수익률이 높았다: 노르웨이 석유기금 0.1%, 네덜란드 ABP 5.0%, 일본 GPIF 0.2%, 미국 CalPERs –1.6% 이며 반면 국민연금은 5년 평균 6.03%이다. 그럼에도 불구하고 언론에서는 국민연금이 상대적으로 수익률이 낮을 때만 골라서 운용이 엉망이라고 평가하고 있다. 언론에서의 지적은 마치, 펀드매니저에게 왜 대박 주식상품을 추천하지 못하느냐고 불평하는 무식한 개인투자가와 비슷하다고 볼 수 있다.

뿐만 아니라, 국민연금기금은 그 성격상 미국 CalPER 나 캐나다 CPP, 노르웨이 석유기금과 비교하는 것도 맞지 않다. 흔히 미국 CalPERS 등과 국민연금기금 운용을 비교하고는 하는데, 특정 지역 공무원을 위한 일종의 기업연금인 CalPERS는 위험자산에 투자하고 깡통을 차도 국가는 지급 책임이 없다. 그러나, 우리나라 국민연금은 거의 모든 국민을 포괄하는 공적연금이며, 기금을 날리면 국가는 이를 직간접적으로 책임져야 한다. 법률에 지급보증이라는 명시는 없지만 국민과의 약속을 지켜야 할 의무가 있으며 설사 부정한다고 해도 급증하는 노인빈곤에 대해서 정부는 조세를 이용하든지 간에 간접적으로라도 책임을 져야 한다.

캐나다 CPP는 공적연금이라는 점에서 공격적인 기금운용을 하는 CPP처럼 국민연금기금을 운용하자는 이야기도 많다. 그러나 전체 노후소득보장체계에서 캐나다의 경우 기초보장의 역할을 OAS 라는 보편적인 기초연금제도를 통해서 해결하고 있다. 따라서 CPP의 공격적 투자는 깡통을 차도 국가의 추가적인 부담으로 연결되지 않는다. 반면 우리나라는 보편적인 기초보장제도가 없는 국가라는 점에서 CPP 와의 직접적인 비교 역시 타당하지 않다. 우리나라 기초연금이 급여수준이나 대상자가 기초보장 수준이라면 CPP 기금운영방식이 롤모델이 될 수 있겠지만 우리나라 국민연금기금은 절대 그렇지 않다.

노르웨이 석유기금은 후세를 위한 연금기금이라고 알려져 있지만 가입자의 보험료 수입이 아니라 석유 판매 수입에 의한 것이므로 국민들의 기여에 의한 것이 아니다. 따라서 정부가 임의로 사용이 가능하다. 흔히, 노르웨이 석유기금이 위험자산 위주로 해외투자를 투명하게 한다고 알려져 있지만 이는 잘못 알려진 사실이다. 노르웨이 정부는 석유 판매 수입 가운데 상당부분을 그때그때 국가의 필요에 따라서 조세처럼 사용하며, 수입에서 조세이전을 제외한 금액만을 석유기금으로 전용하고 있다. 따라서 석유기금이 금융전문가들만으로 수익성극대화를 위해서만 사용된다는 것은 허구이다.

국민연금기금과 비교대상이 되어야 할 외국의 연금기금은 미국의 OASDI 기금이나 일본 GPIF 이다. 일본 연금기금은 우리나라 국민연금과 유사한 투자형태를 띠며, 미국은 기금 전액이 안전자산(특수목적채권)에 투자되고 있다. 외국의 일부 사적연금기금이나, 캐나다 CPP 기금, 노르웨이 석유기금운용과 국민연금기금운용을 비교하는 것은 타당하지 않다. 비교대상이 될 수 없는 대상을 가지고 국민연금기금 수익률을 높이기 위해서 기금운용체계를 CPP 를 본따서 전문가 중심으로 바꾼다든지 하는 논의는 우리나라의 금융이해당사자들(금융기관)의 주장을 앵무새마냥 따라하는 것에 지나지 않는다.

국민연금 기금 본질 논란

국민연금 기금은 무엇이라고 바라봐야 하는가? 신탁기금인가 아니면 공공기금인가? 이는 어느 한쪽의 일방적인 성격만을 이야기하기 어려운 면이 있다. 국민연금이 가지는 적립방식의 아이디어는 물론 기금 역시 신탁기금의 성격을 부분적으로 내포할 수밖에 없다. 그러나 어차피 국민연금의 급여는 법률에서 규정하고 있는 산식에 의해서 결정되는 급여에 대한 청구권적 성격을 가지는 것일 뿐, 기금운용의 결과로 인한 급여에의 청구권이 아니기 때문에 기금의 유무, 기금의 과소에 의해서 가입자의 급여가 달라지는 것은 아니다. 그런 면에서는 순수한 신탁기금이라고 볼 근거는 부족하다.

또한 공공기금의 성격도 가진다고 볼 수 있다. 여기에서의 공공기금은 정부가 아무렇게나 써도 된다는 의미가 아니다. 이미 주식시장에서 큰 비중을 차지하고 이것을 통해서 외국의 헤지펀드의 공격으로부터 방어할 수 있는 기능이 있다는 것 자체가 국민연금 기금의 공공기금의 성격이라고 볼 수 있다. ISSA(2004) 에서는 공적연금기금이 교육, 건강, 교통 등에 투자될 수 있다고 지적하고 있다. 핀란드의 예에서도 보면, 전후 공적연금기금을 가지고 각종 공공 인프라 투자를 했던 경험이 있다. 다시 말해서, 국가적으로 꼭 필요하지만 막대한 재원이 필요하여 조세로 감당하기 어려운 사업에 대한 재원으로 유용할 수 있다. 특히, 우리나라처럼 기금이 국내 자본시장으로 갈 여지가 별로 없다면 더욱 그러할 것이다.

여러 측면에서 공공 인프라가 부족한 우리나라에서 공공기금으로 활용할 필요는 분명 있다.

‘국민연금기금을 주식에 더 투자해서 1% 수익률을 높여서 몇 년 기금고갈을 연장할 수 있다’는 주장보다, ‘국민연금기금을 보육시설 등 일‧가정양립정책에 투입하여 출산율을 0.1 높이면 몇 년 기금고갈을 연장할 수 있다’는 주장이 훨씬 현실적이지 않을까?

그러나 국민연금기금의 사회투자는 매우 정교하게 이루어져야 한다. 앞서 예를 든, 보육시설 등 일‧가정양립정책은 복지정책이며, 분명 재정조달 책임은 정부에 있다. 그렇다면, 국민연금기금이 막대한 기금이 있으니, 이를 활용하여 현재재원으로 사용하되 반드시 정부는 이에 대해서 정해진 이자와 원금을 상환하도록 해야 할 것이다. 다시 말해서, 국민연금기금은 사회투자라고 해도 기금을 소진시키는 방식으로 투입되어서는 곤란하다. 과거 복지투자의 운영 잘못에서 나타나는 것처럼, 이 기금을 공공기금이라 하여 정부가 함부로 사용하지 못하도록 하는 방안도 매우 중요하다.

결국 국민연금기금은 일부 금융전문가들이 이야기하는 것처럼 수익률만 높이면 되는 금융상품과는 질적으로 다르다. 이미 국민연금 기금의 존재 자체가 공공적 성격을 가지고 있으며, 미국처럼 극도로 자본주의가 발전한 국가에서도 공적 연기금(OASDI 기금)을 괜히 수익률 낮은 채권에 투자하는 게 아니다. 그 기금이 낳을 수 있는 여러 사회경제적 파급효과(의결권 등)를 고려해서 현재의 시스템을 구축하고 있는 것이다. 앞으로의 국민연금 기금 운영 논의는 기금의 공공적 성격까지 같이 고려해야만 한다.

국민연금 기금운용 체계 개선 논의의 의미

과연 기금을 어떻게 운용할지의 문제가 가치관의 문제인가? 전혀 가치관의 문제가 아니라고 볼 수는 없지만, 국민연금이 가지는 노후소득보장에서의 역할을 고려하면(미국의 OASDI를 보라)전문성, 수익성이 대표성, 안전성 강조보다 앞설 수 없음은 분명하다. (다만, 국민 다수가 전문성, 수익성을 원한다면 달라질 수도 있다) 어쨌든, 대표성과 안전성은 국민연금 기금 운영에서 핵심적일 수밖에 없다. 전체 가입자의 가치관을 파악할 수 없어서 대표성이란 가치를 무시하는 것은, 마치 민주주의에서 국민이 무지하니까 선거하지 말자는 주장이나 마찬가지의 주장이다. 중요한 것은 가입자들의 대리인(agent)인 기금운용위원회의 대표성을 어떻게 높일 수 있느냐에 초점을 모아야 한다.

사실 어느 정도의 상식만 있다면, 기금운용위원회를 금융전문가 중심으로 전환한다고 수익률이 증가할 것이라는 주장이 허황되다는 사실에 동의할 것이다. 또 외국의 경험을 보면, 90년대 이후 연금민영화는 금융 이해당사자들이 자기주도로 논의를 독점하려는 시도였으며, 그 과정에서 이득을 본 사람은 가입자들이 아니라 금융 이해당사자 뿐이었음이 밝혀졌다 (Minns 2001; Concialdi 2006). 또한, 2008년 경제위기 이후 유럽에서는 연기금자본주의 (pension fund capitalism) 에 대한 환상이 점차 사라지고 있다(Pino and Yermo 2010). 아직도 연기금 자본주의에 집착하는 우리나라의 행태는 붙잡지 않으면 큰 화근이 될 것으로 보인다.

결론: 기금운용위원회 개선방안

글의 서두에 밝혔던 것처럼, 국민연금 기금운용에 대한 논의는 처음부터 잘못 시작되어 왔고, 따라서 기금운용위원회 개선을 이야기하기 위해서 많은 사전 검토가 필요로 했다. 정리하면, 국민연금기금은 공적연금기금이며, 기금운용 역시 수익률 못지않게 공공적 성격을 반영해야 한다는 점이다.

현재 기금운용위원회 운영이 성공적이라 보기는 어렵다. 전문성이 떨어지는 가입자 대표 문제는 대표성에 대한 회의를 높일 우려가 있으며, 이를 극복하는 것은 가입자 대표를 배제하는 것이 아니라 이들의 전문성 높이는 방안 강구하는 것이어야 한다. 예를 들어, 회의 직전 안건을 보내는 방식이 아니라 충분히 시간을 줘서 가입자 대표가 관련 전문가와 의견 교환하고 가입자의 이익을 제대로 대변하도록 유도해야 한다

또한, 금융자산 위주의 투자가 아니라 공공성에 초점을 둔 패러다임 전환을 위해서 가입자 대표들의 의식 전환 필요하다. 현재의 금융투자 중심의 성과평가 체계를 개편하여, 국민연금 기금 성격에 맞는 공공투자 이루어지도록 산하 전문위원회의 구성 바꿀 필요가 있다.

그리고 기금운용본부가 지나치게 권력화되지 않도록 하는 견제방안 마련되어야 한다. ‘큰 금융은 큰 정치와 결코 분리될 수 없다’ (Cohen 1986) 는 말처럼, 구조적으로 기금운용주체와 금융기관이 결탁하지 못하도록 하는 견제방안 마련되어야 한다.

끝으로 강조하고 싶은 것은, 필자가 국민연금기금이 금융투자를 배격하고 공공투자, 사회인프라 투자로 전환하자는 논리를 펴는 것이 아니라는 점이다. 필자는 오히려 공공투자가 낳을 수 있는 정부의 실패 논리를 늘 경계한다. 다만, 현재의 금융투자 중심의 국민연금 기금운용과 기금운용위원회의 기능은 재고의 필요가 있다는 것이다. 국민연금 기금의 다양한 가능성을 왜 포기하고 금융투자만을 유일한 대안인양 몰아가고 있는 현재의 논의 방향은 분명 잘못된 것이며 수정이 필요하다.

월간 <복지동향> 2014년 09월호(제191호)