반값등록금을 계기로 대학구조개혁 추진해야
이선희
| 참여연대 민생희망본부 간사
| 참여연대 민생희망본부 간사
들어가며
반값등록금은 2011년을 달군 가장 뜨거운 이슈였다. 대학생과 시민사회단체들은 이명박 대통령이 2007년 대선 당시 반값등록금을 약속한 이후로 줄곧 공약이행을 촉구해왔으며, 5월 황우여 한나라당 원내대표가 ‘반값등록금 재추진’을 선언한 이후 수십 회 촛불집회를 개최했다. 이에 시민, 언론, 정치권 등 전 사회과 관심을 가졌으나 정부와 여당이 최종 발표한 대책은 반값등록금이 아닌 국가장학금이었다.
2011년에 완결되지 않은 등록금 싸움은 결국 2012년 총선으로 이어졌다. 3월 26일 한명숙 민주통합당 대표는 “19대 국회 첫 번째 회기 내에 반값등록금을 실현하자”고 제안했다. 이에 대답을 회피하던 새누리당은 나흘만인 3월 29일 “새누리당은 반값등록금을 꼭 이루겠다”고 밝혔다. 표면적으로는 새누리당의 동참으로 반값등록금 실현이 가시화 된 것처럼 보인다. 그러나 반값등록금에 대해 두 당은 ‘동상이몽’ 하고 있다. 민주통합당은 그동안 시민‧사회 단체가 제안한 대로 고등교육재정 교부 방식의 반값등록금 추진을 제안한 반면, 새누리당은 국가장학금 방식의 반값등록금을 이야기하고 있기 때문이다.
‘모로 가도 서울만 가면 된다’는 속담처럼 등록금 현재의 절반 수준으로 인하되면 되는 것 아니냐고 반문하는 사람이 많을 것이다. 그러나 반값등록금 실현 방식은 향후 대학교육의 지형이 달라질 수 있는 중요한 문제다. 이에 장학금 방식이 아닌 교부금 방식으로 반값등록금을 실현해야 할 필요성과 반값등록금을 계기로 대학구조개혁이 필요함을 설명하려고 한다.
등록금 정책의 문제점과 경과
대학 등록금의 문제점
대학등록금은 매년 물가인상률의 2~3배로 올랐다. 2011년 기준 사립대 평균 등록금은 768만 원, 국‧공립은 443만원으로 각각 10년 전에 비해 59%, 83% 증가했다. 중산층도 연간 소득의 30~40%를 투자해야 자녀 1명을 간신히 대학에 보낼 수 있다. 그래서 학자금 대출로 인해 신용불량자가 된 대학생이 3만 명을 넘어섰고, 출산포기자의 43%는 교육비 때문에 그런 결정을 내린 것으로 조사됐다.
우리나라 등록금이 이처럼 높은 이유는 대학들이 ‘자율적으로’ 등록금을 책정할 수 있기 때문이다. 1989년 정부의 등록금 통제가 풀리자 대학들은 근거 없이 등록금을 인상해왔다. 최근 감사원은 대학들이 예상지출은 늘리고, 예상수입은 줄이는 방식으로 약 13% 등록금을 뻥튀기 했다고 발표했다. 또 국정감사를 통해 밝혀진 바에 따르면 2010년 기준 사립대 적립금 총액이 10조 원을 돌파했으며, 그 중 건축적립금과 용도가 불분명한 기타적립금이 대부분을 차지하는 것으로 나타났다.
등록금 부담이 크더라도 공공과 민간이 적절하게 분담하는 식이라면 가계의 부담은 가벼워 질 수 있다. 그러나 우리나라 고등교육 재정은 GDP 대비 0.6%로, OECD 국가 평균인 1.1%의 절반에 불과하다. OECD 교육지표에 따르면 우리나라 고등교육단계 민간지출 비율은 77.7%로 OECD 평균인 31.1%에 비해 2.5배나 높은 것으로 나타났다.
정부 반값등록금 정책의 문제점
등록금 문제 해결을 위해 정부는 △ 취업후학자금상환제 △ 등록금(인상률) 상한제 △ 국가장학금 등의 대책을 발표했다. 그러나 이러한 대책은 하나같이 문제의 본질을 비껴가고 있다.
● 취업후학자금상환제(ICL) : 2010년 도입한 취업후학자금상환제(ICL)는 최근 군복무시 이자(납부 → 면제), 학점기준(B → C), 높은 이자율(4.9% → 3.9%) 을 개선하긴 했다. 그러나 대출제도임에도 여전히 나이(35세 미만), 학부생(대학원생 제외), 성적 기준이 존재하며 금리가 높아 전체 대학생의 5%만이 이용하고 있다.
● 등록금(인상률) 상한제 : 2011년부터는 물가인상률의 1.5배 이상 등록금을 인상할 수 없도록 규정한 등록금 (인상률) 상한제를 실시했다. 그러나 물가인상률이 3% 내외인 점을 감안하면 약 5%까지 등록금을 인상할 수 있고, 이미 연간 1,000만 원 내외로 등록금이 오른 상태에서 인상률만 제한하는 것으로는 등록금 문제를 해결할 수 없다는 문제가 있다.
● 국가 장학금 : 계속되는 반값등록금 실현 요구에 따라, 2011년 5월 황우여 한나라당 원내대표는 ‘반값등록금 재추진’을 선언했다. 그러나 한나라당은 소득하위 50% 장학금, 명목 등록금 30% 인하 등 갈팡질팡하다가 정부와 합의를 통해 최종적으로 ‘국가 장학금’을 발표했다.국가 장학금은 총 1조 7,500억 원의 정부 재정을 투입해 7,500억 원은 소득하위 3분위에 차등 장학금을 지급(유형1)하고, 나머지 금액은 대학의 자구노력(등록금 동결‧인하, 장학금 확충 등)에 따라 재정을 지원(유형2)한다. 대학은 자율적인 기준과 방식에 따라 정부로부터 받은 지원금을 학생들에게 장학금으로 지급한다. 그러나 유형2의 경우 개별 학생에게 돌아가는 장학금이 미미하고, 대학의 등록금 뻥튀기 및 적립금 과다 축적 등의 문제를 개선할 수 없는 점 등 많은 한계를 가지고 있다.
등록금 문제 해결 방안 : 반값등록금
등록금 문제를 해결을 위해서는 정부와 대학의 책임을 강화하는 반값등록금의 제도화가 필요하다. 반값등록금은 △ 가계가 부담 가능한 수준(가령 가계 월평균 소득)으로 등록금(액) 인하 △ 사립대 재정, 운영에 대한 관리‧감독 △ OECD 수준으로 고등교육재정 확대를 통해 등록금을 정상화하는 방식이다.
● 국가장학금이 아닌 고등교육재정교부금 필요 : 1년에 5-6조원의 대규모 재정이 대학의 투입되는데, 아무런 사전분석과 사후감독 없이 대학이 책정하는 대로 지급될 수는 없다. 결국, 대학이 교육에 필요로되는 기준재정수요액을 정하고 대학이 자체적으로 조달할 수 있는 재단전입금이나 수익사업소득 등 기준재정수입액을 분석하여 그 차액을 보통재정교부금으로 지원하는 방식으로 해야 한다. 이외에도 대학의 특성화(예를 들면, 직업중심대학), 지방대학 및 지방거점대학의 육성, 교육여건 개선, 통․폐합 및 구조조정을 위한 사업 등에 특별교부금을 교부할 수 있다.
● 교부금을 신청한 대학에 등록금(액)상한제 적용 : 교부금을 신청한 사립대학은 등록금기준액의 범위 내에서만 등록금을 책정하도록 하고, 사립대학의 경우 교원의 증원(시간강사의 전임화 포함), 교육기자재의 설치‧매입, 강의‧연구에 필요한 시설물의 건축 등 각 대학의 특수한 사정에 따라 등록금기준액 이상의 등록금을 책정할 필요가 있는 경우에는 허용할 수 있다. 다만, 동록금기준액을 초과하는 등록금의 경우에도 등록금기준액의 1.2배 범위의 등록금상한액을 넘을 수 없도록 한다.
● 등록금상한선의 심의 : 등록금기준액을 책정하고 각 대학이 이를 초과하는 등록금책정을 신청하는 경우 그 적정성을 심의하기 위하여 교육과학기술부장관 산하에 중앙등록금책정위원회를 둔다. 교부금을 교부받은 대학은 교육과학기술부장관에 대해 교부금에 관한 회계 보고와 자료제출 의무를 부담해야 한다. 대통령령으로 정하는 교원 확보율을 충족하지 못하는 경우 등에는 교부금 교부를 제한할 수 있도록 한다.
● (연연방 국가처럼)등록금 상한제와 등록금 후불제의 결합 : 반값등록금을 실시하되 학생‧학부모가 부담하는 나머지 반값도 부담스러운 계층을 위해 등록금후불제를 실시해야 한다. 등록금후불제(취업후학자금상환제)는 학생이 졸업 후 취업하여 일정소득(연 3,000만원)을 초과하는 수입을 올리는 경우 초과 수입의 9% 정도를 매년 상환하여 학자금대출을 상환하는 방식이다. 영국의 고등교육법 교부금 지급과 등록금상한제 연계방식체계도 이와 같은 시스템이다.
정부의 대학구조개혁 문제점과 해결방안
거꾸로 가는 이명박 정부의 대학구조조정 정책
OECD 국가의 국공립대학 내지 정부책임형 사립대학 대 일반사립대학의 비율을 보면, 무상교육형의 국가인 독일 95.9%, 프랑스 87.1%다. 반값등록금 시스템 국가인 영국과 호주는 각각 100%, 98%이며, 명문사립대학 교육으로 알려진 미국도 71.9%다. 오로지 일본만이 우리와 유사하게 일반사립대학의 비중이 높은데, 24.1%만이 국공립대학이고 정부책임형 사립대학은 존재하지 않는다. 일본식의 사립대학 시스템을 받아들인 우리나라는 일본보다 더 낮은 22.2%만이 국‧공립대학이고 정부책임형 사립대학은 존재하지 않는다.
이명박 정부는 △ 국립대 통폐합 △ 부실대학 퇴출을 추진하고 있다. 그러나 이는 국‧공립 확대를 통해 교육 공공성을 강화하는 세계적 추세와 정 반대 방향이다.
● 국립대 통‧폐합 : 교과부는 2011년 ‘국립대학 구조개혁 추진계획’을 밝혔다. 그 결과 20개 국·공립대학이 10개로 통합됐고, 국․공립대학 학생수는 2010년 53만6,617명으로 2004년 보다 9,709명(1.8%) 줄었다. 반면 사립대 학생 수는 241만4,665명으로 1만4,383명(0.6%) 늘었다. 특히, 그간 진행된 국립대학 통․폐합 유형이 주로 전문대학 및 산업대학이 일반대학에 흡수 통합되는 형태였기 때문에 국․공립 전문대학 및 산업대학 학생수는 30.9%(3만8,813명)나 감소했다. 결국 ‘국립대학 구조개혁’은 사립대 비율을 늘리고 직업‧평생교육을 죽이는 결과를 낳은 것이다.
● 부실대학 퇴출 : 정부․여당은 정부의 재정 투입을 통해 반값등록금을 실시하라는 여론에 대해 사립대 건정성을 믿을 수 없다고 비판했다. 사립대에 정부 재정을 투입하는 것은 ‘밑 빠진 독에 물 붓기’ 라는 것이다. 이명박 정부는 부실 사립대학 퇴출을 구조조정의 목표롤 설정하고 이러한 대학의 구조조정이 완료되지 않고는 정부의 대학등록금 재정지원정책은 부실 사립대학을 연명시키는 수단으로 전락한다는 이유로 대학등록금 재정지원의 선결과제로 부실대학 구조조정을 설정했다. 구조조정은 대학평가 → ‘정부재정 지원제한 대학’ 선정 → 학자금 대출제한 대학 선정 → 경영부실대학 및 퇴출대학을 선정하는 과정을 통해 이뤄졌다. 그러나 대학평가 지표 중 재학생 충원율과 취업률은 지방대학에 불리하며, 전임교원 확보율은 19%의 대학만이 충족해 우열을 가리기 어려운 등 부실대학 선정 기준이 애매하다는 비판을 받고 있다.
국‧공립대 늘리는 대학구조개혁 필요성
대규모의 재정지원을 통한 반값등록금 실현이라는 큰 정책방향이 우리 사회에서 합의되었다. 그러나 이러한 대규모 재정투입을 하여 등록금 부담을 낮추는 구체적인 방안에 대하여는 논의가 진전되지 못하고 있다. 당장 2012년에도 사립대학의 구조개혁이나 재정지원 내용의 투명성 감독은 빠진채 장학금 방식의 지원정책이 수립되어 있을 뿐이다. 이렇게 대규모 재정이 지원되는데도 사전조사나 사후감독에 정부가 개입하지 않는 입법례는 찾아보기 어렵다. 서구유럽과 미국의 대학이나 대부분 국․공립대학이거나 정부의존형 사립대학인 것은 이러한 대규모 재정지원 정책과 무관하지 않다.
국가장학금 제도 시행과정이나 만연한 사학비리 문제는 사립대 중심의 대학구조, 부실한 정부 감독이 주는 한계를 잘 보여준다.
● 정부는 국가 장학금을 시행하면서 대학에 5%의 등록금 인하를 권고했다. 그러나 5%이상 등록금을 인하한 것은 지방의 일부 대학에 불과했고 재정 여건이 좋은 수도권 주요 사립대들은 2~3% 등록금을 인하하는데 그쳤다. 뿐만 아니라 대학들은 등록금을 인하하는 대신 수업 일수를 줄이거나 기존에 책정되어 있던 장학금을 축소하는 ‘꼼수’를 부렸다. 법이나 제도를 통한 강제가 아니라 사립대의 ‘자율’에 맡기는 방식으로는 대학을 통제할 수 없으므로 정책 목표 달성은 요원하다.
● 김문기 전 이사장의 부정입학, 금품수수, 횡령과 같은 비리는 상지대 뿐 아니라 다수의 사학에서 공공연하게 자행되고 있다. 이번 대학 감사를 통해서도 대학들이 학교법인이 부담해야 할 인건비‧시설비 등을 교비회계에 전가하는 등 법인의 책임을 다하지 않은 사실 등이 밝혀졌다. 그러나 감사원은 이런 대학들의 이름을 공개하지 않고 있으며 감사 이후에 적절한 처벌을 하지 않았으며, 상지대 사건에서도 비리 재단 이사들을 학교로 복귀시켰다. 정부의 강력한 관리‧감독이 동반되지 않으면 투명한 대학 운영은 달성되기 어렵다.
대학구조개혁 방향
이명박 정부는 학령인구감소에 초점을 맞춰 대학교의 개수를 줄이는 방향으로 구조개혁을 실시하고 있다. 그러다 보니 국‧공립 대학이 부족한 상황에서 오히려 그 수를 줄이고, 명확한 기준 없이 대학을 줄 세워 하위 15%를 퇴출하는 방식을 선택하게 된 것이다. 그러나 사립대 구조조정은 과열된 입시경쟁 해소, 청년실업 해결, 반값등록금 실현, 학령인구 감소 등 여러 측면에서 제기되고 있다. 이를 해결하기 위해서는 사립대학의 국․공립화(또는 정부책임형 사립대학화)를 전제로 전면적인 대학교육정책과 대학운영의 구조개혁을 단행해야 한다.
● 반값등록금 실현과 대학재정 운영 방안 : 반값등록금을 실현하기 위하여는 매년 5-6조원 정도의 재정교부금이 대학에 지원되어야 한다. 현재 대학 재단의 전입금이 거의 전무하고 정부 재정과 학생‧학부모가 1/2씩 대학운영자금을 담당해야 하는 상황에서 재정교부금 사용 등에 대해 감독을 받는 것은 당연하다. 대학 운영에 있어서도 사립대학 재단에서 추천하는 이사들뿐만 아니라 정부에서 파견하는 공익이사와 학생․학부모 대표, 교직원․교수 대표, 동문회 대표 등 다양한 대표들이 참여하는 대학운영위원회에서 운영을 담당해야 한다. 서구유럽식으로 70-100여명에 이르는 많은 대표들이 참여하여 대학운영에 필요한 예산․인사․결산 등을 담당해야 한다는 것이다.
● 청년실업 및 대학 입시 해결 : 반값등록금을 계기로 대학의 국‧공립화(또는 정부책임형 사립대학화)가 추진되는 동시에 청년실업 및 대학입시, 학벌 구조 등을 해소할 수 있도록 대학 교육의 내용도 변화되어야 할 것이다. 이에 일각에서는 직업선택과 무관한 대학교육 문제를 해소하기 위해 핀란드처럼 직업중심대학으로 개편해야 한다고 주장한다. 다른 한편에서는 대학입시문제 해결을 위해 국‧공립 대학교 간에 학점, 학생, 교수 등을 연계하는 국‧공립대 네트워크 방안이 제기되고 있다. 중요한 것은 이와 같은 대학교육 개편을 위해서는 반드시 대학구조가 국‧공립(또는 정부책입형 사립)이 대다수를 차지하는 구조로 바뀌어야 한다는 것이다.
사립대 구조개혁 방안
사립대 구조개혁 정책 목표
반값등록금 실현을 위해 연간 5-6조원의 대규모 고등교육 재정교부금의 투여를 계기로 경영부실대학, 비리대학 등을 국‧공립화(또는 정부책임형 사립대학화)해야 한다. 그리고 이 대학들의 교육정책의 방향을 연구중심대학과 직업중심대학으로 전환하고, 국‧공립대학 및 정부책임형 사립대학 간에 학생․교수․학점․교과목 등의 교류를 활성화하여 대학 간 서열을 해소하는 방향으로 총체적인 대학교육개혁을 실시해야 할 것이다.
사립대 구조개혁 방안
● 경영부실대학 : 사립대학의 구조개선의 방식은 ① 사립대학의 자율적인 결정에 따른 구조개선계획(자율구조개선계획)의 수립과 그 이행에 대한 정부 지원의 방식 ② 정부의 실태조사 결과 경영부실대학으로 지정된 사립대학에 대하여 구조개선조치의 권고ㆍ요구, 구조개선명령, 해산명령 후 잔여재산의 국고 귀속 등의 방식으로 한다. 자율구조개선계획 및 구조개선조치는 국ㆍ공립대학(또는 정부책임형 사립대학)으로의 전환에 관한 계획을 수립ㆍ이행하도록 한다. 국ㆍ공립대학(또는 정부책임형 사립대학)으로의 전환은 사립대학법인이 자율적으로 수립하는 계획(자율구조개선계획)에 따라 실행될 수 있고, 경영부실대학으로 지정된 경우 정부가 요구하는 구조개선조치를 이행해야 한다. 사립대학법인이 자율구조개선계획을 수립ㆍ제출ㆍ이행하지 않거나 경영부실대학으로 지정되고서도 정부의 구조개선조치 및 구조개선명령을 따르지 않는 경우, 정부는 해당 사립대학법인의 해산을 명하여 잔여재산을 국고 또는 다른 학교법인에 귀속하게 함으로써 해당 사립대학을 국립대학에 통합하거나 다른 사립대학과 통‧폐합하도록 할 수 있다.
● 비리대학 : 비리대학(임원이 횡령, 뇌물수수 등으로 그 취임승인이 취소되어 임시이사가 선임된 사립대학법인이 경영하는 대학)은 대학운영위원회를 설치하도록 하고, 이와 별도로 임시이사로 구성된 이사회가 정부책임형 사립대학으로의 전환 또는 국ㆍ공립대학으로의 전환을 내용으로 하는 자율구조개선계획을 수립ㆍ시행할 수 있다.
● 정부책임형 사립대학으로의 전환 : 정부책임형 사립대학으로의 전환은 사립대학법인이 국가 또는 지방자치단체와 협약을 체결하는 방식으로 하되, 그 협약의 내용에는 ① 사립대학에 대학운영위원회(교원대표, 학생대표, 직원대표, 이사회 추천인사, 교과부 추천인사 등 15인 이상으로 구성)를 설치하고, ② 대학운영위원회가 교비회계의 예산ㆍ결산에 관한 권한, 사립대학의 장 및 교원의 임면에 관한 사항 등에 대해 심의ㆍ의결권을 가지도록 하고, ③ 국가 또는 지방자치단체는 사립대학의 운영에 필요한 자금 지원하는 것을 포함하도록 한다.
● 국‧공립 대학으로의 전환 : 국ㆍ공립대학으로의 전환(국ㆍ공립대학과의 통합 포함)은 사립대학법인이 사립대학의 설립ㆍ경영자를 국가 또는 지방자치단체로 변경하고, 국가 또는 지방자치단체와 협약을 체결하는 방식으로 하되, 해당 대학의 운영과 관련한 사립대학법인의 권리ㆍ의무를 국가 또는 지방자치단체가 포괄적으로 승계하는 것으로 한다.
* 위 글은 2월 29일 진행한 대학구조개혁 토론회에서 참여연대가 발표한 내용을 정리한 것입니다.
월간 <복지동향> 2012년 4월호(제162호)
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