바야흐로 본격적으로 자활사업이 진행되고 있다. 전국의 자활후견기관, 복지관, 실업관련 시민사회 단체들이 참여하고 있다. 자활사업 프로그램은 자원봉사, 업그레이드형 자활사업, 재활프로그램 등이다. 이 중 수급권자의 자활을 목적으로 하는 사업은 업그레이드형 자활사업이다. 현재 이러한 업그레이드형 자활사업은 대부분의 지역이 자활후견기관과 복지관을 중심으로 진행되고 있다. 그러나 지역 시민사회단체가 이 유형의 사업에 참여하고 있는 경우는 그리 많지 않은 것 같다. 이러한 상황이 발생하는 이유로 보다 정확히 확인해봐야 하겠지만 자치단체가 시민단체의 참여를 보장하지 않고 있다는 것으로 추측해 본다. 여기에 소개될 내용은 '지역특성으로 대도시형(서울 성동구)이자. 공급주체로써 시민단체 유형'인 성동희망나눔 자활사업 사례이다. 98년 이후 실업극복사업에서 자활사업으로 참여하기까지의 과정을 살펴보며 주요한 특징과 교훈을 새겨 보도록 하자.
실업극복사업에서 자활사업으로!
97년 IMF로 인한 '실업과 빈곤' 문제는 총체적인 국가적 위기로 다가왔으며 이를 극복하기 위해 많은 시민사회단체들과 종교계, 노동계 등이 발벗고 나서게 되었다. 이러한 상황에서 실업 극복과 대책을 위한 각종 민간 차원의 자생적 노력이 전국적으로 생겨나기 시작하였다. 이는 성동지역에서도 예외일 수 없었다. 본 단체뿐만 아니라 지역의 민간복지 단체, 노동단체, 시민단체들이 모여 98년 '성동·광진 실업대책협의회'를 만들었다. 광진구 노유동 동부일일취업센터에 새벽에 나가 실업자들에게 라면을 제공하였다. 그리고 실업자 상담, 정보지 발행 등의 사업을 전개하였다. 본 단체의 실업극복사업은 이렇게 시작되었다.
1) 실업극복 범국민결연 운동 사업시기 (98. 11 ∼ 99. 8)
본 단체가 본격적으로 실업극복사업에 뛰어들게된 계기는 실업극복국민운동위원회(위원장: 강원용, 김수환, 송월주) 제안사업에 참여하게 되면서부터이다. 주요 골자는 저소득·실직가정에 대한 생계지원 사업이었다. 저소득 실직가정에 대한 상담, 생계비 지원, 실업자 대상 프로그램 등을 진행하였다. 당시 이 사업으로 연인원 약 450여명의 주민들에게 수혜가 돌아갔다.
2) 민간위탁 공공근로 사업시기 및 저소득 실업자 조직 시기 (99. 9 ∼2000. 6)
저소득·실업자들을 상담하면서 이들의 가장 커다란 욕구는 '일자리'였다. 이에 본 단체는 생계지원 중심으로는 실업극복에 한계가 있음을 절감하고, 서울지역실업극복연대와 공동으로 서울시 민간위탁 공공근로 사업인 '학교형광등세척사업' 참여하였다. 20여명의 실업자들이 참여하였으며, 성동·광진·중랑구의 43개 학교에 서비스를 제공하였다. 동시에 이들 참여자들을 대상으로 각 종 자활 관련 교육을 진행하고, 공동체 프로그램을 운영하였다. 이러한 성과로 주민 조직이 생겨나게 된다. 그것이 '한울타리'이다. 당시 한울타리는 주민들 스스로 자신의 삶과 처지를 개선하고자 하는 성격과 친목 모임의 성격 두 가지가 혼용된 상황이었다.
3) 저소득층 대책 요구 시기 (2000. 7 ∼ 2000. 11)
2000년 하반기 들어 정부는 각종 실업 관련 지표의 하락, 경기 회복을 근거로 공공근로를 축소하기 시작하였다. 이에 전국실업극복 연대를 중심으로 대정부 투쟁을 진행하게 되었고, 여기에 본 단체 공공근로 참여자들도 적극적으로 결합하였다. 그러나 정부 정책 변화까지 이끌어 낼 정도로 투쟁을 조직하지 못하였다.
한편 본 단체는 2000년 10월 시행을 앞둔 국민기초생활보장법과 자활사업에 주목하였다. 이 제도에 대해 지속적으로 한울타리 회원들을 대상으로 교육을 실시하였고, 병행하여 2000년 8월부터 약 2개월 반동안 성동구 저소득층 실태조사를 실시하였다. 이를 바탕으로 2000년 11월 3일 한양대 동문회관에서 '국민기초생활보장제도의 올바른 정착과 성동구 저소득층 대책 마련을 위한 주민토론회'를 개최하게 된다. 지역 저소득 주민 100여명이 참여하였고, 이 자리에서 주민요구안을 수립하여 성동구청과 성동구의회에 제출하였다.
한편 희망나눔은 이시기에 성동자활후견기관의 지원을 받아 저소득층의 자활지원을 목적으로 '발관리 전문가 양성 교육'을 진행하였다. 회원 중에 발관리사 자격을 갖고 있는 사람이 강사로 참여하였고, 지역 저소득 주민 약 10여명이 참여하여 2001년 3월까지 진행하였다. 현재 이 교육에 참여하는 사람 중 일부는 업그레이드형 자활사업에 일부는 경로당 자원봉사 건강도우미로 활동하고 있다.
4) 국민기초생활보장법 제도 참여와 업그레이드형 자활사업 시행 (2001. 2 ∼현재)
당시 주민요구안의 주요 내용은 첫째, 수급권자에 대한 최저 생계 보장, 둘째, 국민기초생활보장법, 자활 관련 각 종 조례 제정과 예산 확보, 셋째, 시민사회단체의 기초생활보장위원회, 지역자활기관 협의체 참여 등의 내용이었다. 구의회는 국민기초생활보장법에 대한 행정사무조사결과를 회신(성의회 공문 13130-357)으로 보내왔으며, 성동구청은 주민과 시민사회단체의 요구에 대한 적극적 반영을 내용으로 담고 있는 회신(성동구청 사회복지관 공문 65130-4714)을 해왔다.
새해 들어 성동구청은 '자활지역협의체'에 본 단체의 참여를 공식으로 인정하게 된다. 반면 기초생활보장위원회는 구청, 복지관 관계자 중심으로 구성되었다. 2001년 2월 성동구청은 자활근로 수탁에 관한 민간단체의 신청을 받았고, 이에 성동자활후견기관(5개 사업), 성동종합사회복지관(1개사업), 성동희망나눔(3개사업) 3개 단체가 총 9개 사업을 '업그레이드형 자활사업'에 신청하였다. 3월 29일 성동구 국민기초생활보장위원회는 신청한 모든 사업에 대해 사업추진을 결정하였다. 이후 본 단체는 사업내용이 중복적인 재활용 관련사업을 자활후견기관에서 추진하는 것으로 구청과 협의·조정하고, 현재 2개 사업을 추진하고 있다. 2개 자활사업은 '학교 환경개선 자활근로 사업(이하 청소)'과 '발관리 전문가 양성 및 건강도우미 자활근로 사업(이하 발관리)'이다.
성동희망나눔 자활사업 전개과정에서의 특징
자활사업을 추진하기 위한 인적·물적 자원을 갖추고 있는 자활후견기관과 복지관과는 다르게 본 단체는 부족한 물적 재원, 담당 인력 부족 등의 어려움을 안고 자활사업을 수행하고 있다. 그러나 전국적으로 진행되고 있는 어느 '업그레이드 자활사업' 수행 기관·단체 못지 않게 사업을 보류하지 않고 추진해나고 있다. 이러한 과정에서 살펴볼 수 있는 주요한 특징을 정리하면 다음과 같다.
1) 실업극복사업의 성과 계승 : 일자리 창출 사업
본 단체의 자활사업은 98년 실업극복 생계비 지원사업에서 시작하여 일자리 창출사업으로 전환. 그리고 국민기초생활보장 시행에 따른 제도적·정책적 요구를 기반으로 이루어지고 있다. 특히 저소득·실업 계층의 가장 커다란 욕구는 '일자리 창출'임을 분명히 하고, 지역 주민들을 조직하고, 자치구에 이러한 요구를 반영하여 자활사업이 진행되고 있다.
2) 지역자활제도에 민간단체의 참여 반영
국민기초생활보장법 시행 초기 구청은 본 단체를 지역자활기관협의체(이하 협의체)에 포함하지 않았다. 대다수 지역이 그렇듯이 구청 임직원과 복지관 위주로 협의체를 구성 진행하려 하였다. 이는 실업극복과 관련한 지역자원을 최대한 활용하여 진행해야 한다는 제도의 취지를 무시하고 관행적으로 사업을 진행시키려는 것이었다. 그러나 이에 대해 본 단체와 지역주민이 힘을 모아 자활 제도 참여 요구를 하였고, 결국 구청은 이를 인정하여 협의체에 참여를 하게 되었다.
3) 사업 아이템 선정은 이전 사업에 경험과 자원에 기초
전국적으로 자활사업의 아이템은 여러 가지로 진행되고 있다. 공익성, 사회성에 기반한 간병인, 음식물 쓰레기 재활용, 집수리 도우미 등에서부터 청소사업과 같은 시장 영역에 진입하려는 사업 등 다양하게 진행되고 있다. 본 단체의 자활사업 아이템 선정은 전국적인 흐름과 크게 차이가 있는 것은 아니지만 기본적으로 기존 사업의 연장선에서 이루어지고 있다. 청소사업의 경우는 '학교 형광등 세척사업'의 경험을 기반으로 진행하고 있고 발관리 사업도 마찬가지이다. 이렇게 기존 사업 경험은 사업 참여자 대상 선발과 사업 진행에 기초가 되고 있다.
4) 행정전달 체계와 무관한 단체 자원 최대한 활용
현재 본 단체의 자활사업에 참여하고 있는 사람들은 행정전달체계에서 의뢰된 케이스가 한 것도 없다. 물론 각 동사무소에 의뢰하여 대상자를 물색하였지만 본 단체와 관계를 형성되어 있지 않았기에 참여를 하지 못하고 있다. 모든 사업 참여 대상자는 기존의 생계비 지원사업 수혜자, 민간위탁 공공근로 사업 참여자, 발관리 교육 참여자에서 선발하였다.
이는 결국 자활 사업이 관주도의 행정체계만으로 이루어 질 수 없음을 의미하는 것이며, 사업 참여자 선발에 있어서나 진행에 있어 지역에 근거하고 있는 민간단체와의 협력을 이루는 것이 얼마나 사업에 있어서 관건인가를 잘 보여주고 있다.
자활사업 정착을 위한 과제
실업극복사업에서 자활사업으로 오기까지 과정, 그 과정과 현재 추진 상황에서의 주요 특징과 시사점을 정리해 보았다. 그러나 아직 자활사업은 제도 시행 초기 단계이다. 업그레이드형 자활사업이 말 그대로 '업그레이드'될려면 아직도 넘어야 할 산이 많다. 지역에서 자활사업을 성공적으로 정착하는데는 원칙적으로 중요한 점은 정부와 지방자치 단체(장)의 수행의지와 민·관 파트너쉽 형성이다. 이러한 원칙 하에서 구체적으로 자활사업 정착을 위해 필요한 몇 가지 과제를 제안해 본다.
1) 자활사업 참여자에 대한 인센티브 보장
현재 업그레이드형 자활사업에 참여하는 수급권자들의 급여는 1일 20,000원으로 한달 꼬박 일해도 50만원이 채 되지 않는다. 1인 가구 세대인 경우를 제외하면 국민기초생활보장법의 최저생계기준에도 미치지 못한다. 여기서 소득 공제가 되는 부분은 7,000원으로 1일 13,000원으로 간주된다. 이렇게 소득평가액을 따지면 약 320,000원 ∼340,000원 사이이다. 이런 경우 1인 가족의 경우 소득기준 330,000원에 육박하여 수급권이 탈락될 수도 있다. 물론 현재 이런 경우에 대한 대책으로 자활특례제도를 두고 있지만 이것도 자녀가 있거나 6개월 이상 만성질환을 앓고 있는 자가 있는 경우 교육급여 또는 의료급여를 제공하게 되어 있다. 따라서 수급권자에 대한 소득공제 폭을 높여야 한다.
한편 차상위계층의 경우 월 급여액은 수급권자와 같은 수준이다. 그러나 수급권자가 받고 있는 교육, 의료, 주거 급여를 받지 못하고 있다. 또한 공공근로 급여 1일 22,000∼25,000원 수준에도 못 미친다. 결론적으로 자활사업의 경우 공공근로 수준으로 급여 수준이 상향되어야 할 것이며, 수급권자에게는 보다 많은 공제 폭을 주어 자활사업으로 인해 수급권 탈락이 없도록 해야 한다. 근로유인책은 자활의지도 중요하지만 현실적인 생계보장이 동시에 이루어져야 한다.
2) 일률적인 인건비: 사업비 7:3의 예산 책정의 수정
보건복지부 지침에 의하면 현재 업그레이드형 자활사업의 예산은 일률적으로 인건비 대비 사업비 비율이 7:3으로 규정되어 있다. 이는 기존의 민간위탁공공근로의 사업 예산 책정 방식을 그래도 적용한 것이다. 원칙적으로 사업예산의 책정은 사업의 특성에 맞게 책정되어야 한다. 그러나 문제는 7:3 기준으로 사업 예산을 책정하게 되면 인원이 적으면 당연히 사업비가 적을 수밖에 없다. 따라서 일률적인 예산 책정 방식이 아니라 한도선을 정하고, 사업 특성에 맞게 예산을 책정할 수 있도록 지침 변경이 요구된다.
3) 수익금 활용방안 수정되야
보건복지부 지침에 의하면 현재 자활사업을 통한 수익금은 인건비로 쓸 수 없고, 사업비나 공동체 창업기금으로 사용하도록 되어있다. 현재 현장에서는 낮은 급여 수준으로 인하여 수익금을 인건비로 쓸 수 있게 하자는 참여자들의 요구가 상당히 많다. 자활사업체로 공동창업하기 위해 수익금을 적립하는 것은 권장사항으로 해야지 참여자들이 자신의 노동을 통해 획득한 대가를 일률적인 통제를 하려는 것은 행정 편의주의 적인 발상이다. 따라서 공동체 창업을 위한 수익금 적립은 권장사항으로 하고, 수익금의 처리는 참여자와 위탁기관의 현실에 맞게 할 수 있도록 해야 한다.
4) 시민사회단체가 공급주체인 유형의 경우 지원 필요
현재 업그레이드형 자활사업을 수행하는 공급주체는 자활후견기관, 복지관, 시민사회단체로 유형을 분류할 수 있다. 이 중 자활후견기관과 복지관은 나름대로 인적·물적 자원을 가지고 있다. 그러나 민간 시민사회단체의 경우 경험과 능력을 갖고 있지만 자활사업을 수행하는데 상대적으로 부족한 점이 없지 않다. 따라서 사업 예산 책정에 있어서 차등 지원 방안이나 자원봉사 프로그램처럼 인원당 단체 지원비를 배정할 필요가 있다.
저소득층, 장기실업자에 대한 사회적 일자리 창출은 새로운 실험 단계에 있다. 그동안 빈민, 철거 지역에서 진행되던 소규모 생산 공동체의 노력에서 이제 정부와 민간이 함께 만들어 가는 사회적 일자리 창출 단계에 와있다. 아무쪼록 국민기초생활보장제도와 자활사업이 빈곤층에게 창조적 역할로 기능하길 기대하며, 민·관의 공동의 모색을 통해 실재적인 일자리 창출이라는 성과를 만들어 가자.
월간 <복지동향> 2001년 07월호(제33호)
정부지원금 0%, 회원의 회비로 운영됩니다
참여연대 후원/회원가입