기초노령연금 신청이 지난 10월 15일부터 시작되었다. 내년 중에는 65세 이상 노인의 60%가량이 매월 8만4천원의 연금을 수급하게 된다. 금액도 크지 않고 그나마 받지 못하는 사람도 있기 때문에 여러 가지 측면에서 부족하지만 가뭄 뒤에 단비처럼 반갑고 다행스럽다할 수 있다. 그렇지만 이렇게 어렵게 시작하고 있는 기초노령연금제도가 내년에 제대로 안착할 것인지에 대하여 우려하는 목소리가 높다. 본고에서는 기초노령연금의 과제와 개선방안을 간략하게 정리하여 보고자 한다.
1) 기초노령연금의 위상 정립
기초노령연금은 여야의 극적 타협으로 탄생한 노인소득보장의 사각지대의 해결대안이다. 기초노령연금은 2008년부터 65세 이상 노인 60% (2009년에는 70%)에게 국민연금 전체가입자 평균소득의 5%를 지급하고 이를 2028년 까지 단계적으로 10% 수준으로 상향조정하도록 되어 있지만 본 제도가 향후 우리나라의 노후소득보장제도에서 어떠한 기능과 역할을 할 것인지 부터가 모호한 상태이다.
기초노령연금은 저소득층 일부를 위한 공공부조로 보기에서 대상자가 보편적이고, 보험료를 납입하지 않는 사람에게 지급된다는 점에서 사회보험도 아니고, 소득과 재산기준에 의하여 일부 노인을 제외한다는 점에서 사회수당과도 거리가 있다. 그렇지만 기초노령연금은 노인 소득보장 사각지대를 메우기 위하여 만들어 졌고 국민연금 등 공적연금제도의 보완적인 역할을 수행해야 한다는 점에는 이론이 거의 없다. 여기서 보완적 역할이라는 개념에는 다층보장체계에서의 1 층 보장연금(기초연금) 과 공적연금의 사각지대를 보완하는 최저보증연금으로 나눌 수 있지만 이번에 통과된 법은 그 취지상 후자를 지향하고 있다. 따라서 기초노령연금은 국민연금 등 공적급여를 받지 못하거나 받는다고 하더라도 일정수준에 달할 경우에 지급하는 제도인 최저보증연금으로서의 자리매김을 구체화하는데 목표를 두어야 한다. 그렇지만 중장기적으로 기초노령연금이 기초연금으로 발전하여야 할 것인지 아니면 최저보증연금으로 발전할 것인지에 대해서는 좀 더 많은 논의가 필요하다. 기초연금으로 발전할 경우에는 현재의 급여수준 상향조정과 지급대상범위 확대가 필요하고, 대신에 소득비례연금의 급여수준은 이에 상응하여 조정될 수 있을 것이다. 반면에 최저보증연금으로 발전할 경우에는 급여수준과 대상범위는 국민연금의 제도의 정착 정도에 따라 탄력적으로 변화시켜나갈 수 있을 것이다.
2) 기초노령연금의 대상자 선정
이번에 공시된 시행령을 보면, 복지부는 본 제도를 부양의무자가 없거나 있어도 부양능력이 없는 최저생계비 이하의 사람을 위한 공공부조제도 틀로 끌어가고 있는 것으로 보인다. 문제는 기초노령연금은 공공부조제도가 아니라는 점이다. 65세이상 노인의 70%에게 지급하는 제도를 공공부조라고는 할 수 없다. 대상자의 선정과정은 70%를 추출하는 것이 아니라 30%를 빼는 개념이라고 할 수 있다. 그러면 노인 중 어떤 사람을 뺄 것이냐고 하였을 때, 제 제외 1순위자는 공적연금수급자라고 할 수 있다. 기초노령연금의 국민연금을 통하여 수행하고 있는 세대간 이전의 혜택을 받지 못하는 사람이 우선적으로 혜택을 받아야 한다. 국민연금 등 공적연금제도는 본인이 부담한 것의 두 배 이상을 받도록 설계되어 있기 때문에 공적연금수급자가 또 받으면 이는 이중 혜택이 되기 때문이다. 물론 공적연금 수급자 중 에서도 그 금액이 과소한 사람은 받을 수 있어야 한다. 연금액이 기초노령연금보다 적은 사람은 물론이고 많더라도 기초노령연금액수의 두 배 미만을 수급하는 사람은 받을 수게 하되 금액 수준에 따라서 조정할 수 있도록 하는 것이 바람직 할 것이다. 이때 여타의 공적이전소득도 이러한 기준에서 적용가능할 것이다. 다음 순위의 제외자는 지금 현재 소득이 충분히 높은 사람, 가령 전국가구 기준으로 평균소득이상의 정기적인 소득이 존재하는 경우에는 제외될 수 있을 것이다. 다음 순위의 제외자는 재산이 일정수준이상인 사람, 즉, 단순한 거주목적의 집 등을 제외하고 현금으로 전환가능한 재산이 있는 경우에는 제외될 수 있을 것이다. 현재와 같이 모든 소득과 재산을 가지고 일률적으로 대상자를 제외할 경우, 노인들의 근로의욕을 감퇴시키거나 소득을 엄폐하게 할 우려가 존재한다. 더욱이 한계선상에 있는 사람의 경우에는 산정된 소득을 기준으로 급여를 차등하겠다고 한다. 이 또한 분란의 씨앗을 만드는 것이다. 기본적으로 어떠한 사회제도든지 개인의 자발적인 경제활력을 저하시켜서는 아니된다는 점에서 기초노령연금의 대상자 선정과정은 이러한 원칙에서 벗어나 있어 문제라고 할 수 있는 것이다.
한편, 대상자의 선정과정에서 복지가 무리한 소득자산을 실시하면서 막대한 행정비용이 소요되고 있는 것도 문제이다. 직접적인 행정비용 뿐만 아니라 노인 당사자에게 신청과정에서 필요이상의 부담을 주는 것도 간접적인 비용이다. 단순명료한 선정방법을 두고 돌아가고 있는 복지부의 의도를 이해할 수 없다.
3) 기초노령연금의 재원조달
기초노령연금 예산은 내년에는 2조원 조금 넘게 소요되지만 2009년부터는 3조 5천억원, 그 이후에도 대상자의 수와 급여수준의 상향에 따라 급속하게 증가될 것으로 예상된다. 기초노령연금의 재원소요액을 산정하면 다음의 표와 같다.
< 기초연금의 재원소요액 전망> -표 생략
기초노령연금은 인구고령화가 극점이 되는 2070년경에는 GDP의 3%에 이르는 막대한 재원이 필요한 제도이지만 2070년경에 노인인구비율이 40%나 된다는 점을 감안한다면 이들 계층을 위하여 GDP의 3%를 사용하는 것은 초고령사회에 우리국가와 경제가 받아들여야 하는 숙명적인 사안이다. 아무리 국가가 어렵다 하여도 노인어르신을 위하여 최저생계비의 절반은 보장되어야 현재의 어르신은 물론이고 현재의 근로세대도 안심하고 살 수 있는 사회가 될 것이다. 연금재정 안정화도 노인어르신이 살고 난 다음의 문제라는 점을 인식해야 한다. 기초연금 10%는 노인어른신이 풍족하게 살 수 있는 돈을 지급하자는 것이 아니라 최소한 생계에 필요한 돈의 절반을 지급하자는 것인데도 이를 재정안정화 논리로 비난하는 할 때는 납득할 수 있는 사각지대에 있는 노인 소득보장 대책을 제시하여야 할 것이다. 특히, 유럽선진국의 노인소득보장이 노인인구비율이 20%선인 현재에도 GDP의 10% 내외를 지출하고 있다는 점을 감안한다면, 노인인구가 40%되는 시점에 이정도의 국고지원은 충분히 부담가능한 수준이다. 경제개발시대의 예산구조를 과감히 개혁하면, 현재의 조세부담수준으로도 충분히 조달가능하다고 판단한다.
다만, 현재 정부가 지자체에게 비용의 일부를 전가함으로써 지자체의 반발을 받고 있다. 그런데 이번에 기초노령연금의 도입으로 기존의 경로연금과 교통수당은 지급필요성이 없어졋다고 할 수 있다. 따라서 이들 예산에 투입했던 지방비는 기초노령연금으로 전용하면 된다. 그러나 그이상의 부분에 대해서는 중앙정부가 부담하는 것이 타당하다고 할 수 있다.
4) 기초노령연금에 대한 인식 전환
우리사회에는 아직도 기초노령연금의 도입이 잘못된 선택인양 주장하는 사람이 많다. 그렇지만 조세에 의한 공적인 부양체계의 도입은 우리사회의 불가피한 선택이었다는 점을 간과해서는 않된다. 만약 별도의 소득이 없는 현재 노인의 생계유지를 개인에게 전적으로 맡겼다고 하자. 노인들은 어떻게 먹고살 것인가? 대책은 두 가지이다. 하나는 스스로 노동을 하여 먹고사는 방법이고 다른 하나는 자녀의 부양에 기대는 방법이다. 전자는 우리나라에 스스로 먹고 살만큼 일할 만한 자리가 있는 것이 전제되어야 한다. 40대, 50대 일자리 없는 사람도 넘쳐나는 상황에서 60대 후반의 노인이 할 수 있는 일이 얼마나 있는지를 현실적으로 검토하여 보아야 한다. 사실상 불가능한 것을 당위로 밀어부쳐서는 안된다. 후자의 자녀 부양에 의존하는 것도 쉽지 않다. 요즘 같이 어려운 시절에 자기 자녀 챙겨서 학교보내기도 어려운 상황에 누가 부모를 잘 모실 수 있겠는가? 과거 자녀를 6,7명 낳을 때도 부모부양은 어려웠는데 자녀를 1,2명 두는 사회에서 개인에게 부모부양 전적으로 맡기는 것은 위험천만이다. 따라서 국가가 나설 수밖에 없었던 것이다. 국가예산과 조세부담이 큰 것은 사실이지만 그만큼 근로세대의 개별적인 부모부양부담은 감소된다도 주지의 사실이다. 사실 기초노령연금연금은 사회적으로 자녀세대에게 효도를 강제로 시키는 제도 이상도 이하도 아니다. 제도가 효율적으로 시행만 된다면 사회적 부담이 늘어나는 만큼 사적부담이 감소된다.
5) 향후 발전방안
최근 한 언론기관이 조사한 자료에 의하면 조사대상자의 58.3%가 국민연금이 의무가입이 아니면 가입할 의사가 없다고 답하였고 노후를 위해 가입하겠다는 응답은 26.1%에 그쳤다고 한다. 국민연금에 대한 불신은 어제 오늘의 일은 아니지만 연금개혁 이후에 바뀌지 않고 있는 점이 주목된다.
이번 국민연금법 개정은 미완성임을 개정 법률안 내부에도 이미 선언하고 있다. 무엇보다도 국민연금법과 기초노령연금법안의 통합작업이 이루어져야 한다. 이 과정에서 기초노령연금은 전 국민의 최소한의 소득을 받쳐주는 1인 1인 연금의 기초연금 제도로 발전되어야 한다. 이 과정에 장애인을 위한 기초연금 지급도 반드시 포함되어야 한다. 국민연금을 통하여 노후소득을 완전히 보장받을 수 없다는 것은 누구나 알고 있는 사실이지만, 최저생계비는 보장되어야 그나마 조금이라고 안심할 수 있는 사회가 되지 않겠는가 ? 많은 비용을 지불하면서 만든 기초노령연금제도가 사회통합의 계기가 되어야지 새로운 사회분열의 씨앗이 되어서는 안 된다는 점을 인식해야 한다.
월간 <복지동향> 2007년 11월호(제109호)
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