전북대 사회복지학과 교수
참여연대 사회복지위원회 실행위원
참여정부에서의 지방교부세법 개정
참여정부에서 강력하게 추진된 지방분권과 균형발전 정책의 일환으로 국고보조사업의 지방이양이 있었고, 지방이양에 따른 재원을 지방에 확보해주기 위하여 2004년도 말에 지방교부세법을 개정하여 분권교부세가 신설되었다. 이어서 2005년도 말에는 종합부동산세를 재원으로 하여 재정력이 취약한 지방의 재정을 조정해주기 위한 목적으로 부동산 교부세가 신설되었다. 그동안 국고보조사업의 지방이양에 따른 분권교부세의 도입과 운영의 문제점들이 지적되었고, 종합부동산세 및 부동산교부세 도입에 따른 중앙정부와 지방단체의 갈등 및 지방자치단체간의 갈등이 있었다. 2008년도 정기국회에 의원입법으로 발의된 지방교부세법 일부 개정 발의안은 주로 분권교부세와 부동산교부세의 도입과 운영과정에서 나타난 문제점을 해소하고 지방자치단체간의 이해관계를 조정하기 위한 목적으로 발의된 것으로 이해할 수 있다.
지방간 재정력의 격차가 큰 상황에서 지방세를 두된 재원으로 하는 자주재원만으로는 지방의 기본적인 재정수요를 충당하지 못하는 지방자치단체가 있기 마련이고, 그러한 지방자치단체의 재정을 조정해주기 위하여 국가는 지방재정조정제도를 운영하고 있다. 현행 지방제정조정제도로서 규모가 큰 것으로는 일반회계예산과 관련하여 운영되는 교부세제도와 국고보조금 제도가 있다. 교부세는 지방자치단체가 자유롭게 사용할 수 있는 재원이지만, 국고보조금은 중앙정부가 그 정책 지향에 따라서 보조금의 용도와 액수를 정책적으로 판단하고 조정한다는 점에서 자치단체의 재정운영의 자율성을 다양하게 통제할 수 있는 성격의 이전재원이라는 점을 분명하게 알아야만 현재 지방교부세법개정을 둘러싼 논란을 이해할 수 있다. 현행 지방교부세법(법률 8852호)에는 보통교부세, 특별교부세, 분권교부세 및 부동산 교부세의 4가지 교부세가 있다. 지방교부세법에는 각각의 교부세의 재원과 배분방식이 규정되어 있다. 2008년 12월 현재 발의되어 있는 지방교부세법 개정안은 분권교부세의 재원과 부동산교부세의 배분방식에 관한 것이 핵심적인 내용이고, 기타는 특별교부세에 대한 의회 통제의 강화 및 2010년도 분권교부세의 폐지에 따른 교부세 불교부 지방단체의 재정보존에 관한 내용이다. 현재 발의된 4가지 개정 발의안의 주요 개정이유와 개정내용은 다음과 같다.
지방교부세법 일부개정 개정 발의안의 주요 내용
첫째, 지방재정의 안정적인 확충 및 지방자치발전의 기틀을 확고히 하기 위하여 종합부동산세의 일부를 종합부동산세의 납세지인 기초지방자치단체에 징수액의 비율에 따라 교부하고자하는 것이다. 주요 내용은 부동산교부세 총액의 100분의 50에 해당하는 액을 해당 종합부동산세의 납세지인 기초자치단체에 징수액 비율에 따라 교부하고자 하는 것이다(이혜훈의원 대표발의: 2008.5.30).
둘째, 특별교부세의 배분과 집행상의 투명성을 제고하기 위하여 보통교부세의 배분내역 등을 국회 소관상임위원회에 보고하도록 하고 있는 것과 같이 특별교부세의 배분내역 등도 국회 소관상임위원회에 보고하도록 하려는 것이다. 주요 내용은 행정안전부장관으로 하여금 특별교부세의 배분기준·배분사유·배분내역·집행실적, 그 밖에 특별교부세의 운영에 관한 주요 사항을 국회 소관상임위원회에 보고하도록 하는 것이다(이종혁의원 대표발의: 2008. 9. 24)
셋째, 분권교부세가 2010년부터 보통교부세로 폐지․통합됨에 따라 향후 보통교부세를 교부받지 못하는 자치단체의 경우 사회복지비 확보에 어려움을 겪을 것으로 예상되어 ,2010년 1월 1일부터 보통교부세 불교부단체에 대한 지원방안으로서 분권교부세로 교부되었던 재원을 보전하기 위하여 국고보조사업으로 지원하도록 하는 것이다(법률 제7257호 지방교부세법중개정법률 부칙 제2항)(김태원의원 대표발의: 2008.10.27).
넷째, 지방자치단체의 사회복지분야 재정부담을 완화하기 위하여 분권교부세의 운영기한 연장 및 비율을 확대하고 분권교부세의 분배기준, 분배내역 및 집행실적을 국회 소관 상임위원회에 보고하도록 하려는 것이다. 주요 내용은 ㉠ 분권교부세의 재원을 확대하기 위하여 지방교부세율을 내국세 총액의 19.24퍼센트에서 19.60퍼센트로, 분권교부세율을 0.94퍼센트에서 1.30퍼센트로 각각 상향조정 함(안 제4조제1항 및 제2항), ㉡ 분권교부세는 사회복지사업을 우선적으로 고려하여 산정하도록 함(제9조의2제2항 후단 신설), ㉢ 행정안전부장관은 분권교부세의 배분기준, 배분내역, 집행실적 등을 매 회계연도 종료 후 3월 이내에 국회 소관 상임위원회에 보고하도록 함(안 제15조), ㉣ 분권교부세의 운영기한을 5년간 연장하여 2014년 12월 31일까지로 함(안 법률 제7257호 지방교부세법중개정법률 부칙 제2항 전단)이다(신성범의원 대표 발의: 2008. 10.31)
이상과 같은 의원 발의 입법안의 주요 쟁점은 다음과 같이 3가지로 정리된다.
첫째, 특별교부세에 대한 의회통제권의 강화에 관한 내용이다.
둘째 부동산교부세의 교부액과 교부방식에 관한 내용이다.
셋째, 2010년 분권교부세의 폐지에 따른 보완조치에 관한 내용과 분권교부세 연장과 교부액과 교부방식의 개정에 관한 내용이다.
특별교부세의 의회 통제권의 강화라는 쟁점은 사회복지재정문제와 직접 관련되는 것은 아니지만, 예산에 대한 의회통제권의 강화라는 일반원칙에서 본다면 긍정적으로 평가할 수 있다. 이글에서는 분권교부세 관련 개정안을 중심으로 고찰하되 부동산교부세 관련 개정안에 대해서도 간략하게 언급하고자 한다.
부동산교부세 관련 개정안 분석 평가
부동산교부세 총액의 100분의 50에 해당하는 액을 해당 종합부동산세의 납세지인 기초자치단체에 징수액 비율에 따라 교부하고자 하는 개정안은 다양한 측면에서 평가할 필요가 있다.
지방교부세법에서 부동산교부세는 종합부동산세 전액을 재원으로 하되 교부기준은 부동산세제 개편에 따른 세수감소분을 기초로 하여 재정여건, 지방세 운영상황 등을 감안하여 대통령령으로 정하도록 되어 있다. 지방교부세법시행령(대통령령제21087호)에서는 재정여건 100분의 50, 사회복지 100분의 25, 지역교육 100분의 20, 부동산 보유세 규모 100분의 5를 교부기준으로 정함으로써 종합부동산세를 많이 부담하는 지역을 관할하는 지방자치단체로부터 반발이 있었다.
세원의 종류에 따라 국세와 지방세를 정하는 일반적이고 보편타당한 기준에 대한 이론적합의가 존재하는 것은 아니다. 중앙정부가 종합부동산세제를 도입하고 이를 지방교부세의 하나인 부동산교부세와 연결시키고, 교부기준에서 재정여건과 사회복지, 교육여건을 채택한 정책적 의미를 음미해 볼 필요가 있다. 이 개정안은 조세정의라는 관점과 조세의 배분이라는 일반원칙의 관점에서도 평가되어야 하겠지만, 국가의 세수를 확대하고, 이를 부동산교부세로 배분함으로써 급증하는 사회복지 수요에 대응하고, 지방의 교육여건을 개선하며, 지방간 재정역량의 격차를 완화하기 위한 정책적 수단으로서 도입되었다는 관점에서 그 의미를 평가할 필요가 있다. 후자의 관점을 지지하는 입장에서 본다면, 이 개정안은 분권교부세의 폐지와 함께 재정력이 취약한 지방자치단체의 복지재정 확보에 부정적인 영향을 줄 것으로 예상된다.
분권교부세 관련 개정안 분석 평가
분권교부세는 2005년 1월 1일부터 2009년 12월 31일까지 유효한 한시적인 성격의 교부세이다. 현행 지방교부세법에 따르면 분권교부세는 2010년부터 보통교부세로 통합하여 편입되게 된다. 그동안 분권교부세의 도입과 운영에 따른 제반 문제제기와 해결방안에 대한 논의는 주로 사회복지서비스 분야를 중심으로 전개되었다. 사회복지분야를 중심으로 분권교부세제도의 내용을 간단히 소개하고, 그동안 제기된 문제점과 검토된 대안을 소개하고 난 후에 현행 관련 개정안에 대하여 그 의미를 평가해보기로 한다.
현행 분권교부세 도입과 내용
현행 분권교부세는 국고보조사업의 지방이양에 따라 국고보조 해당 금액을 지방에 보충해 주기 위해서 한시적으로 도입된 제도이다. 지방분권의 일환으로 국고보조사업의 정비가 이루어 졌는데, 2004년 7월 6일 국무회의에서 ‘국고보조금 정비방안’이 확정되어 13개 중앙부처의 149개 사업, 9,581억원이 2005년부터 지방정부로 이양되었다. 중앙정부는 지방정부로 이양된 149개 국고보조사업을 수행하는 데 필요한 재원을 이양하기 위하여 2004년 12월 31일에 지방교부세법을 개정하여 분권교부세를 신설하였다. 분권교부세율은 제도 도입당시에 내국세 총액의 0.83%에서 2006년도 부터는 0.94%로 상향 조정하였다.
분권교부세 도입 당시에 지방정부에 이양된 국고보조사업 중 보건복지부의 사회복지 관련 업무의 비중은 건수 기준으로는 44.9%, 금액 기준으로는 62.2%에 해당할 만큼 그 비중이 가장 컸다. 당시 보건복지부 소관 전체 국고보조사업은 138개로 그중 67개 사업(5,959억원)이 지방정부로 이양되고 71개 사업(4조 3,409억원)이 국고보조사업으로 유지되었다. 건수 기준으로는 48.5%, 금액기준으로는 12.1%가 지방정부에 이양된 것이지만, 중앙정부가 재정책임을 주로 감당해야할 사업인 기초생활보장급여(1조 6,771억원)와 의료급여(1조 8,807억원)를 제외하면 사회복지서비스 부문 국고보조사업 예산의 67.1%가 지방정부에 이양된 것이었다. 사회복지분야별로 살펴보면, 공공부조와 보건분야 사무는 계속 기관위임사무의 형태로 유지되면서 중앙정부가 국고보조사업을 통해 이를 수행하는 반면에 사회복지서비스 분야는 대폭적으로 사무에 대한 권한과 재정책임을 지방정부로 이양한 것이다.
분권교부세 도입에 따른 문제들
분권교부세의 도입에 따른 문제는 주로 사회복지서비스관련 국고보조사업의 지방이양을 중심으로 제기되었다. 제기된 문제들은 다음과 같이 정리될 수 있다.
첫째, 분권교부세율이 제도 설계 당시의 국고보조금에 맞추어 낮게 설정됨으로써(2005년 내국세의 0.83%, 2006년 0.94%), 급증하는 미래의 복지수요를 충족시키기 어렵게 설계되었다. 분권교부세 수입은 내국세 수입의 증감률에 연동되어 있는 바, 2001년~2005년간 내국세 평균 증가율은 8.6%에 불과한 반면, 지방이양 국고보조사업의 핵심을 점하고 있는 67개 사회복지사업 예산의 평균 증가율은 20.5%였다. 이러한 추세가 지속되어 지방이양사업에 대한 재정지출수요와 분권교부세 수입 간의 격차가 확대되었고, 그 격차만큼은 지방정부의 추가적인 재정부담으로 귀결되었다. 경험적 자료에 따르면, 분권교부세에 의한 중앙정부의 경비부담률은 이양 전에 비해 47.2%→34.4%로 감소하였고, 지방비 부담률은 52.8%에서 65.6%로 증가하였다(곽채기 외. 2008; 백종만. 2008).
둘째, 지방정부의 추가 부담이 주로 기초지방자치단체에 귀속되었다. 지방이양된 사회복지사업의 2005년~2007년간의 예산 분석에 따르면 시군구의 부담은 각각 27.5%, 27.0%, 27.4%로서 큰 변화를 보이지 않으나, 2004년(18.4%)과 비교하면, 50% 이상 증가하였다. 시도의 부담은 2004년(34.5%)과 비교할 때 다소 증가하여 각각 38.4%, 39.1%, 40.6%의 분담 비율을 유지하고 있다(곽채기외. 2008). 이는 기초지방자치단체의 재정공급능력이 획기적으로 강화되지 않는다면. 사회복지예산 확보가 점점 어려워지는 환경에 처할 것이라는 점이다.
셋째, 기타 분권교부세 운영과 관련하여 나타난 문제점으로는 지역간 사회복지재정 투입 격차의 확대 가능성에 대한 우려, 지역간 시설 인프라 격차의 확대, 신규 사업에 대한 투자 확대의 어려움 등이다(백종만. 2008).
논의되고 있는 검토 대안들
위와 같은 문제에 대응하여 그동안 논의된 대안들은 다음과 같은 것들이다(백종만. 20008).
첫째. 분권교부세율의 인상이다. 분권교부세율의 인상은 입법사항으로 정부가 지방재정을 보충해주기 위해서는 법을 개정해야 하기 때문에 탄력적인 재정운영이 어렵다. 또 분권교부세가 내국세에 연계되어 있기 때문에 증가하는 복지수요를 충족하기에는 내재적인 한계가 있다. 또 2010년 보통교부세에 통합될 경우에는 완전히 자율적인 재원으로 사회복지부문에의 투입을 보장할 수 없기 때문에 이 대안은 신중하게 검토할 필요가 있다.
둘째, 수요산정방식의 개선이나 교부체계의 개선에 초점을 두는 대안이 검토되었지만, 분권교부세 폐지를 1년 앞둔 시점에서는 대안으로서 검토하고 고려할 실익이 적다.
셋째, 대상사업 조정을 통해 국고보조사업으로 환원하자는 대안이다. 지방이양의 적절성 여부를 검토하여 국고보조사업으로 환원시킬 것은 환원시키고, 나머지 지방이양사업들은 분권교부세 제도를 통하여 재원을 조달하고 2010년 보통교부세에 통합하자는 대안이다. 국고보조사업으로의 환원하는 경우 환원사업의 선정기준을 마련할 필요가 있고 선정된 기준을 전문가의 검토를 거쳐서 타당하게 적용하는 것이 중요하다. 대체로 생활시설의 운영에 관한 사업을 국고보조사업으로의 환원할 필요가 있다는 합의가 어느 정도 이루어져 있다.
넷째, 포괄보조금제도의 전면도입과 차등교부율 제도의 확대이다. 보통교부세 방식의 재정분권은 사용 용도에 제한을 두지 않기 때문에 채택하기 곤란하며, 따라서 사회복지 보조금제도라는 틀 안에서 사용처를 사회복지분야에 제한하되, 국고보조금 운영에서 중앙정부의 규제를 완화함으로써 지방정부가 개별적이고 특수한 복지수요에 탄력적으로 대응하도록 해야 한다는 대안이다. 이 대안은 현재 분권교부세 대상사업을 전면적으로 재검토하여 종래와 같이 개별적 국고보조사업으로 전환할 것은 전환하되, 나머지는 국고보조금 사업으로 전면 환원하되, 보조금제도를 전면적으로 개편하여 포괄보조금제도를 도입 운영해야 한다는 것이다. 또 이 경우에도 지방자치단체의 재정력과 복지수요를 반영하는 차등 보조율제도를 더욱 강화해야 한다는 것이다.
다섯째, 사회복지교부세 신설방안이다.
이는 한시적으로 운영되는 분권교부세를 보통교부세에 통합하는 대신에 사회복지사업에 해당하는 분권교부세는 보통교부세에 통합시키지 않고 사회복지 전담교부세제도로 발전시키자는 방안이다. 즉 종전과 같은 범주별 국고보조금(categorial grants)으로 환원할 것은 환원하고, 나머지 사업과 관련한 재정들은 사회복지교부세로 전환하지는 것이다. 이는 분권교부세가 2010년 보통교부세에 통합될 경우에 사회복지에 대한 재정 투입이 대폭 축소될 가능성이나 우려를 해소할 수 있는 장점을 지닌 대안이다. 사회복지분야를 제외한 농업, 건설, 문화 분야 등의 지방이양사업 분권교부세는 예정대로 2010년 일반교부세에 통합하고, 사회복지분야의 지방이양사업들을 대상으로 별도의 사회복지교부세를 신설하여 2010년 이후까지 존치하자는 안이다.
지방교부세법 개정 발의 안에 대한 평가
발의된 지방교부세법 개정안 중에서 분권교부세 도입에 따른 문제들에 대하여 총체적으로 인식하고 발의된 입법안은 소수에 불과하다. 분권교부세 폐지에 따른 불교부단체의 예산을 확보하기 위하여 불교부단체의 경우만 국고보조사업으로 환원하여 재정을 보장하라는 개정안은 법안의 개정 필요성을 국가 전체적 관점에서 검토하거나 고려하지 않고, 지역이기주의(?) 관점에서만 접근하는 것으로 그 개정의의를 인정하기 힘들다. 개정 발의안 중에서 분권교부세율을 1.30%로 인상하고, 교부기준에서 사회복지를 강화하고, 존치기간을 5년 연장하자는 대안은 위에서 언급한 여러 가지 대안들 중 사회복지교부세의 도입, 포괄적 국고보조금제도로의 전환과 차등보조제도의 강화라는 대안들과 함께 논의하고 검토할 수 있는 대안이라고 생각한다. 법안에 대한 평가는 이론적인 관점뿐만 아니라 실현 가능성의 관점에서도 고려될 필요가 있다. 사회복지교부세제도의 도입과 분권교부세율의 인상과 분권교부세 존치기간 연장이라는 법률안에 내포되어 있는 대안의 성격상의 차이는 크지만, 이 대안도 친복지 정치이념이 실종된 현재의 정치지형을 고려한다면 지방의 사회복지 재정에 대한 파이를 키울 수 있다는 점에서 검토할 수 있는 대안이 될 수 도 있다. 국고보조금제도로의 환원, 포괄보조금제도의 전면도입, 차등보조율제도의 강화라는 이상과 지방복지재정의 확대가 곧바로 연결되는 경로는 아닌 것이다. 국고보조금제도의 환원은 곧바로 매년 예산 싸움에서 복지예산을 중앙정부의 국고보조예산으로 추가로 확보해야 한다는 현실적인 부담이 상존하는 것이다. 사회복지교부세 도입안의 경우에도 교부세율의 수준을 어떻게 할 것인가도 매우 중요하다. 교부세율이 현재의 수준에 고정된다면, 분권교부세율을 인상하고 사회복지배분기준을 강화하자는 입법 발의안 보다 오히려 못할 수도 있다.
지방교부세법 개정안을 읽는 키워드는 지방의 척박한 복지재정을 확대하고 안정적으로 보장해 주면서 동시에 지방정부가 지역의 실정과 주민의 욕구에 부응하는 사회복지서비스를 제공할 수 있도록 재정운영의 자율성을 신장할 수 있는 실현 가능한 방안을 찾아야 한다는 것이다. 또 한 가지 덧붙일 것은 사회복지학자들이나 현장의 실천가들도 지방교부세법의 개정에서 부동산교부세 관련 규정의 개정이 지방의 복지재정확보에 중대한 영향을 미친다는 것을 이해하고 이에 대해서 적극적으로 관심을 갖고 의견을 개진해야 한다는 점이다.
참고문헌
곽채기 외(2008. 10.30). “지방이양사업 개선방안”. 사회복지지방이양사업개선방안 공청회 자료집. 보건복지가족부.
백종만 (2008). “사회복지 재정분권의 쟁점과 정책과제”. 지방이양 사회복지사업 문제의 대안 모색을 위한 토론회. 국회의원 정하균 정책자료집 2008-4.
월간 <복지동향> 2008년 12월호(제122호)
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