[동향2] 장애인의 현실을 외면한 정부의 장애인연금법(안)은 논할 가치조차 없다

장애인의 현실을 외면한 정부의 장애인연금법(안)은
논할 가치조차 없다

은종군
(장애인연금법제정공동투쟁단 사무국)

들어가며
정부는 지난 7월 22일 내년 7월부터 기초장애연금제도를 도입하겠다며, ‘중증장애인 기초장애연금법(안)’을 공개하고 입법예고했다. 장애인연금제도의 도입은 이명박대통령의 대선공약이자, 100대 국정과제중 하나이다. 더욱이 장애인연금제도는 장애인 10명중 9명이 올해 꼭 도입되어야 할 숙원사업으로 꼽고 있는 제도이다. 하지만 너무 오래 기다린 탓일까 아니면 기대가 너무 컸던 탓일까. 장애계는 정부가 입법예고한 법(안)에 실망을 넘어 분노하고 있다. 
장애계는 장애인연금법 제정을 위해 104개 단체로 구성된 ‘장애인연금법제정공동투쟁단'(이하 ‘공투단)을 구성하고, 7년간의 노력과 투쟁의 결과물인 ‘장애인연금법(안)’을 마련해 지난 4월 2일 민주당 당론으로 확정, 박은수의원이 발의했다. 오랜 산고 끝에 마련한 장애계 법안이기에 정부가 입법예고한 법안은 도저히 수용할 수가 없었다. 7년간의 노력을 눈꼽만큼이라도 이해하고, 장애대중의 현실을 보려했다면 태어나지 않았을 법안이기에 장애계는 정부 법안의 입법철회는 물론 전면적인 거부를 선언하고, 정부 주최의 공청회까지 무산시켰다.

언제까지 현실을 외면 할 것인가?
지금 장애대중이 직면하고 있는 현실을 보자. 2008년 장애인실태조사에 따르면 장애인의 경제활동인구는 41.1%에 불과하고, 경제활동을 통해 소득활동을 하고 있는 장애인 가구의 월평균소득은 비장애인 가구의 54% 수준이다. 이러한 현실은 장애인의 34.4%만을 국민연금에 가입하게 하고, 전체장애인의 62.1%인 2/3의 장애인이 각종 공적사적 연금에 미가입되어 있다. 이런 상황에서 정부가 내놓은 중증장애인연금법(안)은 ▲대상을 중증장애인 1․2급(3급은 대통령령으로) ▲연금액과 종류는 기본급여(소득보전, ‘10년도 9만1천원)와 부가급여(장애로 인한 추가비용 고려하여 대통령령으로) ▲중증장애수당 폐지가 주요내용이다.
하지만 정부는 장애계와 수차례 논의했던 연금의 대상에 대한 보편성, 현실을 반영한 연금액의 산정 등은 오간데 없고, 미리 짜놓은 정부예산에 대상과 수준을 끼워 맞춰놓은 흔적만이 있다. 정부법안에 대한 장애대중의 불신은 껌 값도 되지 않는 금액을 제시하고 있다고, 장애대중으로 부터 “껌값법”이란 조롱을 받고 있다. 하지만 정부가 발표한 연금법은 거의 모든 중증장애인이 연금의 대상이 되고, 장애수당의 2배 이상을 받을 수 있는 것처럼 호도되고 있다. 만약 이것이 사실이라면 환영할 만한 일이다. 하지만 그렇지 않다. 그럼 진실은 무엇인가?

[표] 박은수의원vs보건복지가족부vs윤석용의원 장애인연금법 비교

보편성이 무시된 대상자 선정
장애인연금의 대상은 보편성의 원칙에 의해 선정되어야 한다. 하지만 정부의 중증장애인기초연금법(안)은 장애정도를 소득과 재산기준보다 우선한 대상자 선정기준으로 삼고 있어 경증장애인이 처음부터 배제되고 있다. 경증장애인의 원천적 배제는 소득이 있는 1급 중증장애인은 연금의 대상이 될 수 있지만, 상대적으로 1급의 중증장애인보다 소득이 낮거나 소득이 전혀 없는 4급의 경증장애인은 연금의 지급대상에서 배제되는 이해할 수 없는 상황이 발생하게 된다.
특히 현행 장애판정체계는 의학적 손상을 기준으로 한 급수제로 그 한계와 문제점을 인식하고 정부는 새로운 판정체계 도입을 모색하고 있다. 그런데도 현 판정체계를 적용해 중증장애인만을 대상으로 연금제도를 시행하겠다는 것은 중증과 경증장애인간의 위화감 조성은 물론 중증장애인의 소득보장만을 강화하겠다는 것으로 비춰지기 때문에 경증장애인에 대한 지원책을 마련하고 있지 않은 상황에서 경증장애인이 느끼는 상대적 박탈감은 매우 클 것이다. 또 현재 장애인들의 노동환경을 볼 때도 취업 등의 소득활동이 용이하지 않은 상황이고, 중증과 경증장애인간의 빈곤율을 보더라도 10% 수준 밖에는 보이지 않고 있어 경증을 배제하는 것은 설득력이 부족하다. 정부가 장애인연금제도를 도입하려는 목적은 사각지대해소와 촘촘한 사회안정망 구축으로 사회취약계층의 통합을 이끄는데 있기 때문에 경증장애인 배제는 새로운 사각지대를 양산하는 오류를 범하는 것이다.

장애인이 현실을 반영하지 못하는 연금수준
장애인연금은 소득활동이 어려운 장애인의 소득상실을 보전해 최소한의 생활안정을 유지하는데 있다. 우리 보다 장애인연금을 먼저 도입하고 있는 주요 OECD국가들을 보면 장애인연금의 급여수준은 최저임금과 최저생계비, 혹은 국민연금의 장애연금 등을 고려한 급여수준을 결정하고 있다. 우리는 어떤가?
정부는 기초노령연금과의 형평성을 이유로 장애인연금의 기본급여를 국민연금가입자 전체 평균 소득월액의 5%(2010년 9만1천원 추정)의 낮은 연금액을 제시하고 있다. 장애인과 노인은 분명 다른 계층이고, 살아온 삶의 과정 또한 분명 다르다. 노인은 경제활동이 지난 이후의 소득보전이라면, 장애인은 왕성한 경제활동을 할 시기에 하지 못함으로 인한 소득보전에 해당하는 것으로 이들을 동일시해 연금액을 지급하겠다는 것은 논리적 타당성이 약하다.
장애인연금의 또 하나의 종류인 부가급여는 장애로 인해 소요되는 추가비용을 의미하는 것으로 교통비, 의료비, 교육비, 보호․간병 등의 비용이다. 부가급여는 장애인복지법의 장애수당을 폐지하고 장애인연금으로 자리를 옮겨 명칭만 변경한 것에 불과하다. 하지만 정부는 새로운 연금제도를 도입하는 것처럼 장애대중을 부가급여라는 명칭으로 혼란스럽게 하고 있다. 특히 법안에는 구체적인 연금액의 제시 없이 시행령으로 결정을 미루고 있어 장애대중의 궁금증은 클 수밖에 없다. 우려스러운 것은 장애인의 현실과 관계없이 기획재정부와 사전에 예산을 합의한 후 정부 법안이 만들어졌다는 것이 곳곳에서 나타나고 있다.
최근 일부 장애언론을 통해 공개된 국무회의 구두보고 자료나 박은수의원이 ‘2010년 보건복지가족부 소관 예산(안)’에 따르면 부가급여는 ▲기초생활수급권자 15만원 ▲차상위 12만원 ▲신규 10만원으로 편성하고 있어 장애계를 우려스럽게 하고 있다. 부가급여가 장애수당을 명칭 변경한 것이라는 한계를 벗어나 연금으로서의 성격을 다하기 위해서는 최소한 중증장애인의 평균추가비용인 20만8천 원 이상은 지급되어야 한다. 더욱이 장애유형별로 소요되는 개별 추가비용을 반영하지 못하더라도 최소한 연금이라는 명칭에 걸맞게 부가급여가 책정되어야 하는 것은 너무나 당연하다.

정부법안의 연금설계는 소득보장체계의 훼손과 장애인 소득 감소
정부가 추진하려는 장애인연금제도는 부가급여 지급으로 중증장애인에게 지급되던 장애수당이 지급되지 않는다. 여기서 우리가 눈 여겨 볼 것이 있다. 장애수당은 정부가 기초수급자와 차상위에 지급하는 수당 뿐 아니라 일부 지자체가 자체예산으로 매월 1만원에서 최대 5만원까지 별도로 지급 하고 있다. 울산시에 경우 중증장애인은 월 18만원(정부 장애수당13만월+자치단체 지급 장애수당5만원)의 장애수당을 받고 있다. 하지만 장애인연금제도의 시행으로 울산시의 기초생활 수급 중증장애인은 18만원이 아닌 15만원의 소득 감소로 나타날 수 있다.
장애수당은 장애인복지법에 근거해서 지급하고 있다. 따라서 장애인연금제도 시행으로 장애인복지법의 장애수당 지급 근거가 없어지기 때문에 지자체에서는 굳이 중증장애인에게 장애수당을 지급하지 않아도 문제가 될 것이 없다. 중증장애인에게 지급해야할 장애수당이 장애인연금의 부가급여로 변경되었기 때문이다. 장애인연금제도 시행으로 지자체의 부담이 커진 상황에서 지자체가 별도로 마련해 지급하고 있는 장애수당을 없앨 것은 너무나 자명하다. 결국 3만 원 이상을 지자체로 부터 별도의 장애수당으로 지급받아온 시도의 장애인은 장애인연금제도 시행으로 오히려 소득이 감소되는 것은 피할 수 없을 것 같다.
따라서 장애인 소득보장체계와의 정합성의 관점에서 현행 정부안과 같이 소득보전 기능과 추가비용보전 기능이 통합된 연금제도보다는 두 기능이 분리된 장애인 소득보장체계를 마련하는 것이 더 바람직하다. 즉 기초장애연금은 소득보전기능을 위한 기본급여를 중심으로 설계하고, 추가비용보전은 장애수당을 통해 제공하는 박은수의원이나 윤석용의원의 이원화된 소득보장체계의 제도가 연금제도의 취지에 부합하는 것이다.

국민기초생활수급 장애인 장애인연금 받을 수 있다? 없다?
장애인연금 시행에 있어 또 하나의 쟁점은 기초생활수급장애인이 과연 연금을 받을 수 있냐이다. 정부의 장애인연금은 기본급여와 부가급여로 나누어진다. 기본급여는 기초생활보장제도의 공적이전소득이 된다. 공적이전소득은 정기적으로 지급되는 각종 연금이나 수당, 급여  등으로 장애수당을 비롯해 장애아동부양수당, 기초노령연금, 각종 공적연금 등이 포함된다. 하지만 장애수당이나 장애아동부양수당은 가구특성 지출비용으로 지정되어 있어 소득평가액 산정 시 실제소득으로 인정되지 않아 기초생활수급자가 장애수당을 받더라도 생계급여의 감소가 없다.
현행 국민기초생활보장제도는 ‘타 급여우선원칙’에 따라 다른 법에 의한 보호가 기초생활보장제도보다 우선한다. 즉, 기초생활수급 중증장애인이 장애인연금의 기본급여 9만1천원을 지급받게 되면 기초생활보장제도의 생계급여는 중복으로 지급되지 않기 때문에 9만1천원이 생계급여에서 차감되어 지급된다. 하지만 정부는 기본급여와 기초생활보장제도의 관계에 대해 진실을 감춘 채 이중적인 입장을 취하고 있다.
정부는 지난 8월13일 <한계레>가 보도한 ‘생색내기 장애연금’기사에 대한 보도해명자료를 내고 “기본급여를 기초생활수급자의 소득으로 산정할지 여부를 규정하고 있지 않으며, 이와 관련된 내용은 향후 대통령령 등 하위 법령 제정 시에 결정될 계획으로 아직 정해진바 없다”고 밝혔다. 하지만 국무회의 구두보고에 따르면 기본급여를 소득으로 인정하고 있음이 확인됐다. 결국 정부 장애인연금법은 기초생활수급 장애인에게는 연금제도가 시행되어도 실질적인 소득증가에 큰 변화가 없다. 정부의 내부 자료대로 기초수급자가 부가급여로 15만원을 지급받게 되면 2만원의 소득 증가만 있게 된다. 하지만 정부는 기초노령연금제도 시행 때와 마찬가지로 연금을 줬다 빼앗으면서 기초생활수급자에게 장애인연금제도 시행으로 월 11만1천원의 소득이 더 늘어났다고 할 것이다.
따라서 기초생활수급 중증장애인이 연금제도 시행으로 소득이 증가하려면 장애인연금의 기본급여를 가구특성에 따른 지출비용으로 지정하거나, 실제 소득으로 인정될 경우는 최소한의 금액만을 소득으로 인정해 장애인연금제도의 취지인 소득보전 목적을 기초생활수급장애인도 보편적으로 누릴 수 있어야한다. 공투단의 의견을 수렴해 박은수의원이 발의한 장애인연금법(안)은 기초생활수급장애인의 소득보전을 위해 장애인연금액(최저임금의 1/4=25만원)의 70%를 지급하도록 하고 있다.

장애인은 가족 책임, 국가의 책무는 포기
정부는 연금액을 기초노령연금과의 형평성을 이유로 같은 금액을 책정하고, 대상자 선정은 형평성에 맞지 않는 1촌 직계혈족의 소득과 재산, 생활수준을 고려한 강화된 기준을 적용하고 있다. 과연 선정기준을 본인과 배우자의 재산과 소득만을 한정하지 않고 있는 장애인연금제도는 기초생활보장제도와 무엇이 다른가?
악의 적인 1촌 직계혈족 기준의 적용은 개인 소득이 전혀 없는 장애인을 연금대상에서 제외시킬 뿐 아니라, 12만원의 장애수당을 받아오던 차상위 중증장애인은 장애인연금제도의 도입으로 장애수당을 받지 못한다. 현행 차상위 장애인의 장애수당은 부양의무자의 조사 없이 장애인가구의 소득과 재산만으로 장애수당의 수급여부를 결정하고 있다. 하지만 정부 장애인연금법안의 1촌 직계혈족 기준의 적용은 차상위 중증장애인의 소득감소를 가져오게 한다. 결국 기초노령연금과 비교할 때, 다른 선정기준은 분명 차별이며, 불공평이다.
정부는 장애인의 소득보장을 강화하기 위해 새롭게 도입하겠다는 장애인연금제도에서 조차 국가의 책무를 가족의 책임으로 전가시켜 장애인에게 사용되는 비용과 사회활동을 최소키겠다는 것이다.

장애인연금제도는 시행되지만, 예산은 없다.
지난 8월 20일 민주당 박은수의원이 공개한 ‘2010년도 장애인관련 예산(안)’을 보면 정부는 내년 7월 예정인 장애인연금제도의 예산으로 3,239억원을 편성하고 있다. 하지만 장애인관련 예산 증액은 겨우 1,500억원에 그치고 있다. 장애계가 우려했던 ‘아랫돌을 빼서 윗돌 괴기’식의 장애인관련 예산을 편성하고 있다. 정부가 추진하고 있는 장애인연금법이 결국 생색내기용 껌값법으로 전락하는 이유이다.
내년 시행 예정인 기초장애연금제도로 중증장애인을 위해 그동안 지원되던 예산이 2010년에 상당부분 절감된다. ▲차량LPG지원제도 폐지 1,105억원 ▲중증장애인 장애수당 1,158억원  ▲장애인연금 기본급여 지급으로 기초생활보장제도에 지원되던 생계급여 775억원. 이로 인해 정부는 중증장애인의 생존권을 위해 지원했던 3,038억원의 비용 절감을 가져온다. 그렇다면 정부는 내년도 예산(안)에 기초장애연금제도 시행에 따라 절감된 비용 3,038억원을 포함한 기초장애연금의 예산을 편성하는 것이 당연하지만 전혀 고려하지 않고 있다. 오히려 적반하장 격으로 3,239억원의 막대한 예산을 내년 하반기에 편성하고 있다고 생색을 내고 있다. 실제 장애인연금제도 시행으로 정부가 새롭게 투여하는 예산은 절감된 비용이 반영되지 않았기에 실제는 201억원에 불과한 것으로 보아야한다. 4대강 정비 등 대형 SOC사업에는 수십조를 사용하고, 하찮은 장애인의 생존권을 위해서는 단돈 십 원도 아깝다는 것인가?

최근 제3의 법안인 한나라 윤석용의원의 중증장애인연금법(안)이 공개되면서 장애인연금제도의 도입 논쟁이 더욱 본격화되고 있다. 더 이상 떨어질 곳이 없는 장애대중의 현실을 볼 때 국회와 정부는 장애인에게 생명과 같은 장애인연금법이 실효성 있게 제도화 되고 정착될 수 있도록 논의하고 현실을 반영한 검토를 해야 할 것이다. 또 다시 구차한 예산을 이유로 장애인의 현실을 외면하지 않기를 당부한다.

장애인연금법제정공동투쟁단, 정부 중증장애인기초장애연금법(안) 무엇이 문제인가? 토론회 자료집. 2009
장애인연금법제정공동투쟁단, 장애인연금, 대상과 수준 어떻게 할 것인가? 토론회 자료집. 2009

월간 <복지동향> 2009년 09월호(제131호)