[심층분석5] 취약계층 주거복지정책의 현황과 과제

남철관
나눔과미래 주거사업국장

1. 들어가며

– 이명박정부 주거복지정책의 현주소

참여정부는 2002년에 주택보급율이 100%를 돌파하면서 정부 주택정책의 기본방향을 ‘공급확대’에서 부동산 가격의 안정을 기반으로 한 ‘서민 주거복지의 강화’로 전환했다. 이런 정책기조는 이명박정부에서도 명시적으로는 유지되고 있다. 하지만 경제위기의 심화 속에 서민들에게 이런 정책의 흐름이 체감되지 않고 있는 것은 정부 스스로도 밝히고 있듯이 주택시장 정상화를 통해 건설업계를 지원함으로써 주거복지를 강화하겠다는 주객이 전도된 방향설정을 하고 있는 것에서 비롯된다. 건설업을 부양함으로써 주거복지를 증진시키겠다는 발상은 계속 늘어나고 있는 주거박탈 계층과 주거양극화의 흐름을 너무 안이하게 보고 있는 것이 아닌가하는 의구심을 갖게 한다. 주거복지의 강화 조차도 건설경기 활성화의 도구로 활용하겠다는 것은 상당히 우려스러운 대목이다.

< 국토부 2009년 주요업무계획 / 주거교통복지 강화의 로드맵 >

SOC 투자확대와 조기집행 → 주택시장 정상화 → 위기산업 지원과 경쟁력 강화 → 주거·교통복지 강화 → 저소득층 생활여건 개선 → 지역경제 활성화 → 공공기관 선진화

2. 주거취약계층은 누구인가?

언젠가부터 주거약자 또는 주거취약계층이란 용어가 사용되기 시작했지만 대상 범주에 대한 사회적 합의가 이루어 진 것 같지는 않다. 일정 소득기준을 전제로 한 저소득층이나 주택의 소유여부에 대한 명확한 구분이 선행되어 있는 무주택자 또는 무주택 가구란 개념에 비해 상당히 추상적인 용어이기 때문일 것이다. 하지만 경제적 소득이나 주택 소유 여부만 가지고는 명쾌하게 유형화하기 어려운 다양한 주거유형이 실제로 존재하고 있고, 우리 사회의 정서상 아직 ‘홈리스’로 정의내리기는 곤란한 집단이 상존하기 때문에 주거취약계층 또는 주거약자란 표현이 사용되지 않나 보여진다.

현장에서 만나는 주거약자는 무주택, 저소득, 점유의 불안정성, 주거환경의 열악성 등의 특징을 공유하고 있다. 특히 어떤 공간에 거주하고 있는지와 거주의 연속성이 유지되고 있는지의 여부가 이들을 이해하는 핵심적인 키워드이다. 그만큼 주택이 아니거나 인간으로서 최소한도의 존엄성을 유지하기 어려운 주택에 거주하는 사람이 많고, 이들 중 상당수는 저소득이나 고용불안정의 심화속에서 임대료 연체 등으로 인한 퇴거 위기, 각종 개발사업으로 인해 본인의 의사와는 무관한 이주 등 다양한 이유로 거주의 안정성 자체를 위협받고 있기 때문이다.

대충 열거해 보자면 노숙인, 쪽방민, 비닐하우스 주민, 고시원과 여관(여인숙) 장기 거주자, 움막․축사․창고․컨테이너 거주자 등 ‘비주택 거주자’와 건축법상 규정된 협의의 주택에 거주하지만 주거불안정 상황에 놓여있는 가구 등이 포함될 수 있다. 여기에 최근에는 거주공간이 주택, 비주택인가의 여부를 떠나서 최소한의 기간 동안 꾸준히 점유할 수 있는가와 관련된 주거의 기본적인 조건 조차 충족시키지 못하는 찜질방, PC방, 패스트푸드점 등을 떠도는 사람들도 정책대상에 포함시켜야 할 정도로 꾸준히 증가하고 있다. 정확한 규모추계가 이루어지지 않았고, 앞으로도 쉽지는 않겠지만 최소한 현장에서 감지되는 한에 있어서는 새로운 유형의 도시 유랑민이 다양한 형태로 늘어나고 있는 것이다.

이들 중에서 현재 공식적인 주거복지정책의 수혜를 받는 대상은 노숙인과 쪽방, 비닐하우스 거주민으로 한정되어 있다. 물론 고시원 등 기타 비주택 거주자중에서 기초생활수급권자 등 영구임대아파트 등 일정한 유형의 공공임대주택 입주자격을 갖추고 있어 실제 이주하는 사례는 있지만 실거주 형태를 기준으로 한 주거취약계층이란 범주와는 무관한 입주라는 점이 고려되어야 한다. 즉, 국가의 공공임대주택 정책이 최저주거기준의 미달이나 비인간적인 거주환경 등의 현실적인 거주의 열악성이 아닌 소득과 재산과 같은 경제적인 측면의 자격요건과 재개발 등 철거로 인한 이주수요의 흡수에 치우쳐 있기 때문에 다양한 이유로 공공부조의 수혜대상이 아닌 틈새계층에게는 거의 입주기회가 부여되지 않는 것이다.

<표1> 주거복지정책의 수혜를 받고 있는 대상

<표2> 주거복지정책의 수혜를 받지 못하고 있는 대상

주거복지정책으로부터 소외된 <표2>의 집단 가운데 주택에 거주하고 있는 가구를 제외한 나머지 부분, 즉 비주택 거주자와 비정형 거주자에 관심을 집중할 필요가 있다. ‘주택’에 살고 있지 못하기 때문에 모든 사회보장제도의 등록에 필요한 주민등록 전입이 어렵거나 불가능하고, 대체로 매우 열악한 환경임에도 불구하고 높은 주거비를 부담하고 있기 때문이다. 다만 아래 <표3>과 같이 5년마다 실시되는 인구주택총조사에서 주택이외의 거처란 항목으로 숙박업소 거주자 등의 집계가 이루어지고는 있지만 전국 숙박업소 규모와 추정되는 장기거주자수를 감안한다면 조사의 불충분성으로 인해 과소추계되어 있다고 볼 수 있다. 이와같이 비주택과 부정형 거주자에 대한 기본적인 연구나 국가적인 통계의 부족 또는 부재로 인해 정확한 현실 진단 자체가 어렵지만 역설적으로 이런 상황이 대책의 시급성을 드러내고 있는 것이다.

<표 3> 주택 이외의 거처 : 항목별 분포현황 (단위 : 호)

* 주 : 1990년,1995년, 2000년의 경우 ‘기타’에 판잣집․비닐하우스․움막 포함 (통계청) / 통계청 분류상 주택이외의 거처에 포함된 오피스텔은 성격상 집계에서 제외하고 추계함

3. 정부 정책의 실태와 과제

1) 단신계층용 임대주택

▢ 입주대상 : 노숙인, 쪽방거주 단신자, 보건복지가족부가 시행하는 당해년도 「국민기초생활보장사업안내」에 의한 “주거가 일정하지 않은 취약계층”

▢ 입주기간 : 2년단위 재계약을 통해 최장 10년까지 거주 가능

▢ 주택유형 : 60㎡ 이하의 매입임대주택 (다가구,다세대,단독주택)

▢ 공급/입주물량 : 378호 (공급종료) / 314세대(가족포함 448명)

▢ 임대료 : 시중임대료의 30%수준 (보증금 100～400만원 / 월임대료 3～10만원 수준)

▢ 운영형태 : 노숙인 보호시설 등 민간복지단체가 운영기관으로 지정되어 입주자 선정 및 관리, 지역자원연계 등 복지서비스 제공

기존의 임대아파트 중심의 주거복지정책에서 기존주택 매입임대주택 정책이 생활권내 소규모 주택이라는 새로운 흐름을 만들었듯이 단신계층용 매입임대주택은 주택정책 바깥에 존재했던 주거취약계층을 위한 거의 최초의 공공임대주택 공급사업이라는 점에서 큰 의의를 가지고 있다. 다만 10년으로 제한된 입주기간내에 지역사회 재정착이라는 목표가 얼마가 이루어질지의 여부가 중요한 사회적 평가 지표가 될 텐데 어느 정도의 성과가 도출될지는 조금 더 지켜 보아야 할 상황이다. 다만 시범사업인 300호 입주 완료 후 후속 공급대책의 부재로 인해 최초 입주자에게만 입주기회가 부여되고 그 이후에는 일부 공가 입주만 선별적으로 가능한 일회성 정책으로 끝나는 것이 아니냐는 우려가 제기되고 있는 현실은 지적되어야 한다. 후술하겠지만 입주대상 측면에서 차별성이 크지 않은 쪽방비닐하우스 임대주택 정책과의 통합을 통해 노숙인에게 지속적인 주거자립의 기회가 부여될 필요가 있다. 주거의 상실에서 비롯된 노숙에 대한 기본적인 대책은 거리에서 이루어지는 응급 서비스와 자활을 위한 최소한의 시설보호와 직접 연결된 염가주택의 공급과 필요한 사회적 자원의 연계라는 점에서 이론의 여지가 거의 없기 때문이다.

2) 쪽방 비닐하우스 거주가구 주거지원사업

▢ 입주대상 : 쪽방, 비닐하우스 거주자 (소득-전년도 도시근로자 가구당 월평균소득의 50% (‘08년 기준 195만원 이하) / 재산-5,000만원 이하(개별공시지가 기준) / 자동차-2,200만원 이하 (취득가액을 기준으로 매년10%씩 감가상각, 영업용ㆍ장애인용 자동차 제외)

▢ 입주기간 : 2년단위 재계약을 통해 최장 10년까지 거주 가능

▢ 주택유형 : 60㎡ 이하의 매입임대주택, 전세임대주택, 국민임대주택

▢ 공급/입주물량 : 5,173호 (2007년-2012년) 공급계획 / 717호 입주(2009년 9월 현재)

▢ 임대료 : 주택유형별로 상이하되 매입임대주택의 경우 시중임대료의 30%수준

▢ 운영형태 : 민간복지단체가 운영기관으로 주거지원(쪽방), 독립주거(비닐하우스)

쪽방과 비닐하우스에 거주민은 근래에 비주택 거주자 가운데 사회적인 관심을 가장 많이 받아왔고, 2007년도에 주거취약계층 가운데 가장 보편적인 공공임대주택 입주자격을 취득하게 되었다.

먼저 쪽방주민 문제를 살펴보면 동일 생활권내에서 주택이 공급되지 못하고 있는 점이 가장 큰 문제점으로 드러나고 있다. 쪽방은 대개 역사인근이나 구도심내에 일정호 이상의 집단적인 거주지를 형성하고 있는데 주민중 상당수가 고령이고 이미 현 거주지를 중심으로 사회적 관계와 일자리 연계망을 오랜 시간 동안 다져온 경우가 많아 타 지역으로의 이주를 꺼리는 주민이 다수이다. 반면에 쪽방이 밀집해 있는 구도심지역은 각종 개발사업으로 인해 다가구 등 기존 주택의 매입이 거의 진척되지 못해 쪽방 주민의 이주 희망 수요와는 배치되는 주택공급이 이루어질 수 밖에 없는 상황이어서 상당수의 주민이 이주를 실질적으로 거부하고 있는 실정이다. 따라서 정비사업 구역내 혹은 인근에 최근 입법을 통해 도입이 확정된 원룸형, 기숙사형 임대주택 등의 형태로 1-2인 가구가 입주 가능한 염가임대주택을 기존 쪽방거주가구수를 감안하여 일정 호수 공급하는 등의 대안이 필요하다. 물론 더 근본적인 대안은 도심재생사업을 통해 쪽방지역을 전면 철거개발이 아닌 기반시설 정비 후 주택 개량과 공공시설 확충 방식으로 접근하여 점진적으로 주거환경을 개선하면서 쪽방주민이 해당 지역에 지속적으로 거주할 수 있도록 하는 방안이라는 점은 지적되어야 한다.

비닐하우스주민과 임대주택 정책과의 상관관계도 쪽방주민의 양상과 유사한 측면이 많이 있다. 일자리와 자녀 학교 문제 등으로 현거주지 인근의 주택을 선호하는 경향이 있고, 개발사업의 추진과 무관하게 해당 구역에 계속 거주하기를 원하는 의견이 많은 점에서도 유사점을 보이고 있다. 상대적으로 양호한 근로능력과 소득구조로 인해 전세임대주택과 일부 국민임대주택을 선호하는 경향을 보이는 점에서는 차이가 있다. 다만 체비지 변상금과 이행강제금 문제가 해결의 전망을 보이지 않고 있어, 거주자 가운데서도 이 문제로부터 상대적으로 자유로운 경제적으로 안정된 가구나 일반 세입자 가구외에는 임대주택으로의 이주가 상당히 어렵다는 점이 지적될 수 있다.

3) 긴급주거지원사업

□ 지원대상 : 긴급복지지원법 제9조제1항제1호의 지원을 받고 있거나 지원완료 후 3개월 이내인 자로서, 시장·군수·구청장이 주거지원이 필요하다고 인정하여 대한주택공사에 통보한 자 (소득기준은 최저생계비의 150% 이하 / 재산 합계액은 대도시 1억3,500만원, 중소도시 8,500만원, 농어촌 7,250만원 이하, 금융재산은 300만원 이하)

▢ 지원내용 : 매입임대, 미분양/부도매입임대, 전세임대, 국민임대 (2009년 2,000호 공급계획)

▢ 지원기간 : 자활기반 조성을 위하여 지원기간(임대기간)은 2년(1회연장 가능)

국토해양부의 긴급주거지원사업은 경제위기상황에서 위기가구 증가에 대응하여 서민계층 보호와 중산층 빈곤추락 방지를 위해 신빈곤층 등 취약계층(긴급지원대상자)에게 임대주택을 지원하는 내용으로 상당히 시의적절한 사업이다. 하지만 장기실직이나 질병 등으로 인한 임대료 연체로 긴급 퇴거위기에 놓인 가구는 이 사업의 수혜를 받을 수 없다. 지침상으로는 상당히 다양한 지원대상 유형이 언급되어 있지만 실무적으로는 까다로운 세부 자격기준으로 인해 요건에 맞는 지원대상자가 되기가 몹시 어려운 것이다. 지원유형중 전세임대는 특별한 주거박탈 위기상황에 처해 있는 가구입장에서 상당한 시간이 소요될 수 있는 주택물색과 임대차 계약 체결을 대상가구가 직접 해야 하는 부담이 있어 막상 대상자로 결정되어도 집이 없어 입주를 하지 못하는 상황이 벌어지고 있는 실정이다. 따라서 대상 요건의 조정, 일반 임대아파트의 공가 활용 등 제도의 의의를 충분히 살릴 수 있는 방향으로의 변화가 필요하다.

4. 결론

최근 몇 년 사이에 주거취약가구 가운데 노숙인, 쪽방 및 비닐하우스 주민이 정부의 임대주택 공급 정책의 대상으로 편입된 측면은 상당히 고무적이라고 할 수 있다. 하지만 그 이외의 대상, 특히 고시원, 여인숙, 컨테이너 등 열악한 환경의 비주택에 장기거주하고 있거나 찜질방, pc방 등 일정한 거처를 점유하지 못하고 유랑하는 형태의 비정형 거주 가구는 여전히 정책의 사각지대에 있다. 살펴본 바와 같이 고시원과 숙박업소는 본질적으로 쪽방민과 매우 유사한 사회경제적 배경을 가지고 장기 거주하는 도시빈곤층의 어쩌면 마지막 탈출구로 기능하고 있다. 하지만 여전히 주택정책의 대상에서는 배제되어 있고, 주택이 아니라는 이유로 개발사업시 보상대상에서 의도적으로 누락되곤 한다. 사회정책의 형평성 원칙에도 위배되고, 특히 고시원의 경우는 계속되는 인명희생을 감안할 때 대책이 시급하다. 일단 쪽방비닐하우스 거주자 주거지원사업 지침의 개정 등을 통해 이들을 공공임대주택 입주대상으로 포괄하는 방향이 합리적이고, 장기적으로는 공공임대주택 입주대상자 기준을 재정비하면서 비주택 장기 거주 빈곤층을 포괄하는 방향으로 정책이 개선될 필요가 있다. 정부가 새로 도입한 도시형생활주택 중에서 원룸형, 기숙사형주택도 애초의 정책취지에 부합하게 일정 물량은 독거노인과 비주택거주 취약가구에게 공급될 수 있도록 시행된다면 도심지내 1-2인 취약가구의 주거대안으로 자리를 잡을 수 있을 것이다.

주거취약계층을 위한 주거복지정책의 변화가 주택 공급의 확대, 자격기준의 개선을 토대로 구체적인 결실을 맺을 수 있도록 국토부와 지자체, 민간 주거복지주체의 분발을 기대해 본다.

월간 <복지동향> 2009년 10월호(제132호)