남재욱ㅣ한국교원대학교 사회복지학과 교수
들어가며1
유난히 높은 자영업자 비율은 한국의 노동시장이 서구 국가들과 구분되는 주요한 특징 중 하나다. 한국의 자영업자는 그 비율이 높을 뿐만 아니라 영세하며, 3/4이 고용원 없이 혼자 일한다. 사회보장제도의 목적이 그 사회의 ‘보호를 필요로 하는 계층’을 보호하는 것에 있다는 관점에서 보면, 한국에서는 서구와 달리 자영업자에 대한 사회보장제도가 더 발달했을 법도 하다. 그러나 현실은 그와 반대에 가깝다. 사회보험 중심의 한국 사회보장 체계에서 자영업자들은 오랫동안 소외되어 왔다. 노동자를 위한 사회보험으로 여겨져 온 고용·산재보험에서 배제되어 왔을 뿐만 아니라 국민연금에서는 납부예외 상태에 방치되어 왔고, 국민건강보험에서는 불합리한 보험료 결정구조로 인해 불리한 위치에 놓여 왔다.
자영업자의 사회보장에 대한 한국 사회보험의 이와 같은 역사적 부작위는 근래에 들어서 또 다른 문제로 이어지고 있다. 2000년대 이후 흔히 특수형태근로종사자(이하, ‘특고’), 플랫폼 노동자, 프리랜서 등으로 불리는 고용관계 밖 노동이 지속적으로 증가하면서 이들에 대한 사회적 보호가 문제가 된 것이다. 특고·플랫폼 노동·프리랜서는 많은 경우 다른 사람 혹은 다른 사람의 사업을 위해 직접 일한다는 점에서, 임금근로자와 마찬가지로 사업주에 대한 종속성 혹은 의존성을 갖지만, 그 계약에 있어서는 자영업의 형태를 가지고 있다. 그 결과 이들은 한국 사회보장 체계에서 소외된 자영업자의 문제에 더하여 실업이나 산업재해와 같은 사회적 위험에 노출되어 있지만 보호를 위한 제도는 부재한 상황에 처해 있는 것이다.2
전 국민 고용·산재보험 시도와 그 한계
그간 우리나라에서 특고, 플랫폼 노동, 프리랜서의 이와 같은 상황에 대응하고자 하는 노력이 없었던 것은 아니다. 가장 두드러진 시도는 ‘전국민 고용보험’과 ‘전국민 산재보험’으로 2021년부터 고용보험과 산재보험에 ‘노무제공자’를 규정하고 사회보험 적용을 추진한 것이다.3 특히 전국민 고용보험 도입 과정에서 고용보험을 ‘고용관계’가 아닌 ‘소득’을 기준으로 전환하며, 실시간 소득파악 체계를 구축한 것은 일용직이나 영세사업장 종사자 등 기존의 사회보험 사각지대 해소에 있어서도 중요한 인프라가 되었다.
그러나 그 의미에도 불구하고 그 한계는 뚜렷하다. 고용·산재보험이 적용되는 노무제공자는 일부 직종으로 제한된다. 그 결과 ‘전국민’이라는 수식어가 무색하게도 2024년 6월 기준 고용보험에는 약 80만 명, 산재보험에는 약 145만 명의 노무제공자가 가입하는 데 그쳤다.4 현재 다양한 직종에서 프리랜서 형태의 계약(3.3% 계약)이 증가하고 있다는 것을 고려하면 이와 같은 직종별 가입의 한계는 매우 뚜렷하다. 국세청 인적용역사업소득세(3.3%) 납부자 규모는 지난 10여 년간 두 배로 증가하여 870만에 이르고 있어 전국민 고용·산재보험이 가야 할 길이 점점 더 멀어지고 있음을 보여준다.5
여기에 더하여 고용보험의 경우는 과연 노무제공자에게 실질적인 보호를 제공하고 있는지도 의문이다. 2023년 7월에서 2024년 6월까지 약 1년간 노무제공자의 피보험자격 상실률은 전체 피보험자 수 대비 40.9%로 상용근로자의 28.3%에 비해 크게 높았지만, 피보험자격 상실자의 구직급여 수급률은 노무제공자가 0.9%, 상용근로자 18.3%로 현저한 차이를 보였다.6 2021년 전국민 고용보험을 도입하던 당시에 노무제공자의 구직급여 수급률이 크게 높을 것을 우려해 피보험 단위기간을 더 길게 하는 등 수급조건을 까다롭게 했는데, 오히려 수급률이 크게 낮아 보호가 유명무실한 상황이 초래된 것이다. 좀 더 근본적으로는 고용보험이 여전히 ‘실업’을 중심으로 하고 있어 노동시장 위험이 일자리의 완전한 상실보다는 소득의 급격한 감소나 단절로 나타나는 특고·플랫폼 노동자·프리랜서의 상황과 정합성이 낮다는 문제가 자리하고 있다.
「일하는 사람 기본법」이 보편적 사회보장에 제시하는 가능성
「일하는 사람 기본법」은 특수고용, 플랫폼 노동, 프리랜서 등 고용계약 바깥에서 일하는 노동자들의 권리를 보장하기 위해 추진되고 있는 법이다. 현재 여야의 여러 의원들이 법안들을 발의한 상황이며, 고용노동부는 이 법을 노동절까지 입법한다는 방침을 밝힌 바 있다. 「일하는 사람 기본법」은 기본법이기에 구체적이고 실질적인 보호 방안을 제시하는 것은 아니지만 기본법으로서 이 법의 적용대상이 되는 “일하는 사람”, 즉 “고용상의 지위나 계약의 형식에 관계없이 일터에서 다른 사람을 위하여 자신이 직접 일하고 이를 통해 보수를 받는 사람”7의 일터에서의 권리와 그에 대응하는 사업주 및 국가의 책임을 규정한다.
그렇다면 보편적 사회보장의 관점에서 「일하는 사람 기본법」은 어떤 의미를 가질까? 사실 우리나라의 사회보장제도는 「국민연금법」, 「국민건강보험법」, 「고용보험법」, 「산업재해보상보험법」, 「노인장기요양보험법」 등 각각의 제도를 규율하는 개별법으로 구성되어 있기에 꼭 「일하는 사람 기본법」이 아니더라도 각각의 법률이 적용범위를 확대함으로써 보호 범위를 확대할 수 있다. 반드시 「일하는 사람 기본법」이 아니라도 특수고용, 플랫폼 노동, 프리랜서에 대한 사회적 보호가 가능하다고 볼 수도 있다. 그러나 전술한 전국민 고용·산재보험이 직면한 한계는 그것이 말처럼 쉬운 일이 아니라는 것을 시사한다.
이런 상황에서 「일하는 사람 기본법」은 특고·플랫폼 노동자·프리랜서의 사회적 권리보장 확대에 상당한 역할을 수행할 수 있다. 우선, 어떤 집단의 사회적 권리를 보장하기 위해서는 먼저 그 대상을 규정해야 한다. 현재 고용보험과 산재보험은 ‘노무제공자’로 그 대상을 정의하고 있는데 노무제공자는 ‘근로자가 아니면서’를 전제하고, ‘직종의 제한’을 규정하며, 사업주와의 특정한 계약방식을 조건으로 하여 그 범위를 제한한다. 이와 달리 「일하는 사람 기본법」의 ‘일하는 사람’의 정의는 직종에 무관하게 모든 노무제공자와 진성 프리랜서 및 자영업자의 일부까지도 포함할 수 있다. 따라서 사회적 권리 주체를 포괄적으로 규정한다는 측면에서 노무제공자 정의에 비해 효과적일 것이며, 향후의 노동시장 변화에도 탄력적으로 대응할 수 있다.
다음으로 사회보장 권리 보장의 좀 더 실질적 측면에서 「일하는 사람 기본법」은 보편적 사회보장의 권리를 주장할 수 있는 기반이 된다. 전국민 고용·산재보험이 절반의 성과에 그친 것이 보여주는 것처럼 일하는 사람의 사회보장권을 폭넓게 보장하는 것이 규범적 논의를 넘어 실행의 단계로 나아가기 쉽지 않다. 실제로 충분한 수준의 권리가 보장되기까지는 지난한 이행의 과정이 필요하다. 여기에는 소득 중심 체계로의 전환 등에서 발생하는 행정적 문제도 영향을 미치지만, 좀 더 근본적으로는 사회보장제도의 적용과 부담을 둘러싼 기업과 노동자 등 정치적 행위자들 간의 이해갈등이 자리하고 있다.
「일하는 사람 기본법」을 통해 노무제공자 등 일하는 사람의 보편적 사회보장 권리를 규정하고, 나아가 사업자의 사회보장과 관련된 의무를 규정하는 것은 이와 같은 이해 갈등 속에서 권리주장을 제시하는 법적 기반이 될 수 있다. 기본법의 특성상 법적 권리의 이행을 위한 구체적인 방안까지 담지는 못하더라도 권리에 대한 규정은 그 자체로 정부가 제도적·정책적으로 반응해야 할 필요성을 제시하며, 이는 실질적인 규정을 담는 개별법을 수정해야 하는 압력으로 작용한다. 요컨대 「일하는 사람 기본법」은 그 자체가 사회보장의 권리 실현을 위한 구체적인 내용을 담지 못하더라도 사회보장에 관한 권리를 규정하고 사업자의 책임을 명시함으로써 개별법의 개정을 요구하고 그 방향을 제시할 수 있다. 이를 위해서는 「일하는 사람 기본법」에 일하는 사람의 사회보장 권리와 그에 대응하는 사업주 및 국가의 책임이 분명하게 규정되어야 한다.
마지막으로 「일하는 사람 기본법」은 사회보장과 관련이 깊은 다른 권리들을 보장함으로써 개별 사회보장법 개정으로는 기대하기 어려운 효과를 가져올 수 있다. 「일하는 사람 기본법」은 법안마다 차이는 있지만 투명하고 공정한 계약, 적정한 보수, 안전과 건강, 직업능력의 개발, 휴식 등에 관한 권리를 규정하고 있다. 이 권리들은 그 자체로 일하는 사람에게 꼭 필요할 뿐만 아니라 사회보장제도의 작동에 미치는 영향도 크다. 투명하고 공정한 계약은 비공식 고용을 예방함으로써 사회보장제도의 실질적 사각지대를 감소시키고, 적정한 보수는 기존의 소득을 대체하는 방식으로 결정되는 사회보장급여 적절성의 기반이 된다. 안전과 건강, 휴식의 권리는 산업재해를 예방함으로써 산재보험과 상호보완적으로 작용할 수 있으며, 직업능력개발의 권리는 고용보험의 한 부분이다. 이처럼 「일하는 사람 기본법」은 일과 관련된 제반 권리들을 명기하기 때문에 사회보장제도가 실질적으로 작동할 수 있는 기반을 형성한다.
「일하는 사람 기본법」에 대한 몇 가지 우려
이 글의 목적은 사회보장 권리 관점에서 「일하는 사람 기본법」의 필요성에 대해 살펴보는 것에 있다. 따라서「일하는 사람 기본법」 자체에 대한 논의에서는 조금 벗어나 있지만 그럼에도 사회보장 관점에서 이 법률의 필요성을 주장한 만큼, 이 법 자체에 대한 몇 가지 비판에 대해서는 살펴볼 필요가 있다.
「일하는 사람 기본법」에 대한 가장 원론적인 비판은 이 법이 규정하고 있는 권리는 노동관계법에서 근로자 정의를 확장함으로써 대응해야 하는 것인데 이 법은 근로자의 권리를 할인하는 방식으로 부분적인 보호만을 제공한다는 것이다. 사실 현재 파악되는 특수고용이나 플랫폼 노동자의 상당수는 근로자와 다름없이 일하고 있기에 근로자 오분류를 바로 잡고, 여기에 더하여 변화하는 노동시장 상황에 맞게 근로자 개념을 확대한다면 「일하는 사람 기본법」 없이도 이들에 대한 사회적 보호를 상당 부분 달성할 수도 있다.
그러나 이 경우에도 몇 가지의 현실적 문제를 고려해야 한다. 첫째, 「근로기준법」상 근로자의 정의를 바꾸어 그 범위를 넓힌다고 하더라도 그것이 실효성을 갖기까지는 상당히 오랜 시간이 소요될 수밖에 없다. 그렇다면 그 시간 동안 특고·플랫폼 노동자·프리랜서를어떻게 보호할 것인지에 대한 방안이 필요하며, 「일하는 사람 기본법」은 그 유효한 대안이 될 수 있다. 둘째, 변화하는 노동시장 환경에 맞추어 근로자의 개념이 확대되더라도 여전히 노동시장에는 근로자로 인정받기 어려운 프리랜서, 자영업자가 남을 것이다. 그 정도는 근로자 범위가 어느 정도까지 확대될 것인지에 따라 달라지겠지만, 적어도 모든 소득활동자의 근로자성을 인정한다는 비전은 현실적이지 않다. 셋째, 근로자 오분류를 막고 근로자의 표지를 확대하는 것과 근로자가 아니라도 일하는 사람으로서 권리를 보장하는 일이 상호배타적일 이유는 없다. 즉 ‘근로자로서 보호해야 한다.’와 ‘일하는 사람의 기본권을 보장한다.’라는 접근은 병행 가능하다. 「일하는 사람 기본법」과 근로자추정제를 패키지로 입법해야 한다는 논의도 이런 맥락에서 제시된 것이다.
이에 대한 한 가지 가능한 반박은 ‘일하는 사람’을 규정하고, ‘일하는 사람’에 대해 근로자 보다 낮은 정도의 보호를 제공하는 것이 ‘근로자는 아닌 일하는 사람’을 증가시킬 것이라는 주장이다. 근로자와 자영업자 사이 ‘제3의 범주’를 두고 보호하고자 하는 노력이 근로자를 제3의 범주로 전락하게 만들 것이라는 우려다. 이는 분명히 주의가 필요한 문제이지만 현재의 일하는 사람 법안들은 특정한 요건에 맞는 대상자를 별도로 정의하기보다는 ‘모든 일하는 사람’을 폭넓게 규정하고, 다른 법률을 통해 이보다 높은 수준의 권리를 보장받는 경우(대표적으로 노동관계법을 적용받는 근로자)에 대해 해당 법률을 우선 적용한다. 제3의 범주를 규정하기보다는 일하는 사람의 권리를 중층화하는 접근이다. ‘일하는 사람’을 특정한 요건으로 규정한 것이 아니기에 사업주가 ‘일하는 사람’의 요건을 맞춘다는 말은 곧 ‘근로계약’을 회피한다는 말이 되는데, 이는 「일하는 사람 기본법」 유무와 관계없이 이미 나타나고 있는 현상이다. 이를 해소하는 것은 물론 중요하지만, 이 문제가 「일하는 사람 기본법」으로 인해 심화될 것이라고 예단할 근거는 부족하다. 그리고 그와 같이 예단할 수 없다면 「일하는 사람 기본법」은 고용관계 밖 노동자들의 상황을 개선할 수 있을 것이기에 추진할 가치가 있다.
오히려 「일하는 사람 기본법」은 근로자와 근로자가 아닌 일하는 사람 사이의 권리보호 격차를 감소시킴으로써 사업자가 근로자를 근로자가 아닌 것으로 오분류할 유인을 감소시킬 수 있다. 사업자들이 위법 위험을 감수하면서까지 근로자를 오분류하는 것은 거래관계에 있는 노동자가 법적으로 근로자인지 아닌지에 따라 사업자의 책임과 비용의 차이가 크기 때문이다. 만약 「일하는 사람 기본법」과 이 법을 기초로 한 관련 개별법들의 조정이 근로자와 근로자가 아닌 일하는 사람 사이의 격차를 충분히 감소시킨다면, 사업주의 책임과 비용의 격차를 줄임으로써 오분류 유인을 낮출 수 있다.
나가며
실제로 「일하는 사람 기본법」이 보편적 사회보장권 실현에 기여하고, 이 법을 둘러싼 우려를 일소할 수 있을지는 실제로 법안에 일하는 사람의 권리가 얼마나 실효적으로 규정되는지에 따라 달라질 것이다. 이런 측면에서 이 법의 한계를 논의하고 보완의 필요성을 제시하는 논쟁은 매우 중요하다. 기본법의 특성상 어쩔 수 없는 부분도 있겠지만 법안이 지나치게 추상적이고 소극적인 수준에서 권리를 규정하는 데 그칠 경우, 이 법을 통해 기대할 수 있는 사회보장 권리의 확대나 권리 보호의 격차 축소 효과가 미미할 수도 있기 때문이다.
다만 기억해야 할 것은 이 법안이 일하는 사람의 권리보장을 위한 출발점이라는 것이다.「일하는 사람 기본법」이 실효성을 갖기 위해서는 패키지 법안으로 논의되는 근로자추정제와의 결합은 물론이고, 이 법이 기본법으로써 규정한 권리를 실현하기 위해 사회보험, 산업안전보건, 최저임금 등 많은 개별 법률의 개정이 뒤따라야 한다. 이렇게 보면 「일하는 사람 기본법」은 그 자체로는 보편적 사회권 보장을 위한 필요조건도 충분조건도 아니다.
그러나 「일하는 사람 기본법」은 일하는 사람의 보편적 권리를 선언함으로써 개별 법률의 개정을 촉진하고, 다른 법 제도와 결합하여 보편적 사회권 보장으로 나아가는 충분조건 형성에 기여한다. 지금의 입법 논의는 바로 이 충분조건 조합을 실현하기 위한 첫 단추라고 하겠다. 충분조건의 완성은 이후의 과제로 남겠지만, 좋은 출발점을 만들어내는 것은 다른 조건들의 성패에 중요한 영향을 미칠 것이다.
|미주|
- 이 글은 저자가 『일하는 사람 권리 보장 법률과 정책 논의 현주소』 국회토론회(2026. 03. 19.)에서 발표한 내용을 수정·보완 및 요약하여 작성하였다 ↩︎
- 사실 보편적 사회보장제도의 관점에서 보면 자영업자의 노동소득 및 산업재해 위험 역시 보호의 필요성이
있다. 다만 이는 이 글의 핵심 주제에서 벗어나는 측면이 있어 여기에서 더 논의하지 않는다. ↩︎ - 산재보험의 경우 이미 2008년부터 ‘특수형태근로종사자에 대한 특례’를 두어 일부 직종의 특고를 보호해
왔으며, 2021년 이를 ‘노무제공자에 대한 특례’로 변경하였다. ↩︎ - 김종진, 2026, 「일하는 사람 기본법」제정 논의 필요성과 사회적 보호 검토. 『일하는 사람 권리보장 법률과 정책논의 현주소』 국회토론회 자료집 ↩︎
- 물론 이 870만 명은 복수의 소득원을 가진 이들이 상당 부분 포함되었을 것이라는 점을 고려해야 한다. 그
러나 이를 고려하더라도 현재의 고용·산재보험 가입 노무제공자가 전체 특고·플랫폼 노동자·프리랜서에
비해 소수라는 것은 분명하다. ↩︎ - 이병희, 2025, 일하는 모든 사람을 위한 사회적 보호. 서울대 노동법연구회 춘계 공동 학술대회. ↩︎
- 이용우 의원안(의안번호 2205101) 기준. 현재 제출된 다른 법안들에는 “다른 사람의 사업을 위하여”라고
명기되어 있어 이 정의에 비해 범위가 좁다. 여기에서는 이용우 의원안의 더 넓은 정의의 타당성이 높다고
보아 이 정의를 인용하였다. ↩︎
월간<복지동향>2026년 4월호(제330호)
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