박근혜 정부 저출산 대책, 왜 실패했나?

김남희 | 참여연대 복지조세팀장, 변호사

박근혜 정부 출산율 대책 왜 실패 했나?

한국은 2001년부터 1.3명 미만의 합계출산율로 초저출산 현상을 유지하고 있다. 박근혜 정부 출범 이후인 2013년 이후 출산율과 출생아수는 늘어나지 않고 있으며, 작년인 2016년은 8월까지 출생아 수가 2015년 같은 기간보다 17,000명이나 적어 출산율이 역대 최저로 예상되고 있다. 최초의 여성 대통령인 박근혜의 취임 직후 보육, 복지 정책에 대한 기대감으로 분유, 유아복 회사 주식 등이 이른바 ‘박근혜 저출산 테마주’라고 불리며 급등하였던 해프닝이 있었던 것을 돌이켜보면 이런 기대감과는 동떨어진 결과가 나타난 것이다.

<표 1> 박근혜 정부 출범 전후 출산율 추이¹⁾ (단위 : 명)

박근혜 정부의 저출산 대책은 왜 실패하였는가? 진단의 문제인가? 아니면 대책의 문제인가? 이 글에서는 보육, 노동, 일자리, 여성정책 등 박근혜 정부의 저출산 대책의 잘못된 진단과 어긋난 정책 추진을 짚어보고자 한다. 우선 박근혜 정부가 지난 2015년 말 발표한 제3차‘저출산 고령사회 기본계획’을 보면, 정부가 인식하는 저출산의 원인에 대한 실마리를 찾을 수 있다.

저출산 극복을 위하여 미시적이고 현상적인 접근이 아니라 종합적이고 구조적인 접근을 해야 한다는 말은 일견 그럴듯하게 들린다. 그러나 저출산 문제 해결을 위한 충분한 재정투자도 해보지 않은 상황에서 ‘제도, 비용지원’에서 ‘실천, 사회인식 변화 중심’으로 접근하겠다는 것은, 아이를 낳고 키울 수 있는 환경을 조성하기보다 국민의 의식을 계몽하여 아이를 더 낳게 하겠다는 구시대적 발상은 아니었는지 의심스럽다. 또한 부모들이 아이를 안심하고 키울 수 있는 보육 환경의 조성은 저출산과 직결된 매우 중요한 과제인데도, 이러한 보육 환경을 조성하지도 않고 일자리, 주거 등 만혼, 비혼 대책으로 ‘전환’하겠다는 발상도 우려스럽다. 실제로 박근혜 정부에서는 기존의 보육정책이 후퇴하였으며, 막상 중요하다고 강조했던 청년 일자리나 주거 문제에 대해서도 진전된 정책을 내놓지 못했다.

‘국가책임보육’이 아니라 위기일발 보육정책 추진

박근혜 대통령의 대통령 후보 당시 공약집에서는 믿고 맡길 수 있는 국공립 어린이집 확대, 0~5세 보육 및 유아교육 국가완전책임제 실현으로 안심하고 맡길 수 있는 영유아 교육, 보육 기반을 조성하겠다고 약속하였으며, 특히 ‘3~5세 누리과정 지원비용 증액’도 약속에 포함되어 있었다.³⁾ 그러나 매년 예산 편성 시기만 되면 누리과정 예산을 증액하지 않고 지방교육청으로 전가하여 수차례 누리과정 파행 위기가 반복되었으며, 2016년 유아교육지원 특별회계를 도입하는 한시적인 미봉책으로 일부 국고지원을 하였으나 여전히 불씨는 남아있는 상태다.

어린이집 대부분이 민간에 맡겨져 시장논리에 의해 운영되고 있어 보육의 질 저하, 보육교사 처우 및 노동환경의 문제가 발생하고 있으며, 믿고 맡길 수 있는 국공립 어린이집의 확대는 부모들의 염원이며 박근혜 대통령의 공약이기도 했다. 그러나 국공립 어린이집은 박근혜 대통령 출범 이후 시설수 대비 2012년 5.1%에서 2015년 6.4%로 크게 늘지 않았다. 정부는 매년 국공립 어린이집을 150개소씩 확충하겠다고 밝혔으나, 관련 예산을 2016년, 2017년 예산에서 연달아 삭감하여, 실현의지가 있었는지 의문이다.

또한 보육 현장을 개선하기 위해서는 현장에서 아이들을 돌보는 보육교사들의 신분안정과 처우개선이 반드시 필요하다. 그러나 박근혜 정부는 2015년에는 어린이집 아동학대 사건이 발생하자 노동감시와 인권침해의 우려가 있는 어린이집 내 CCTV 의무 설치를 입법화하는 미봉책을 제시하였고, 가뜩이나 열악한 보육환경을 더욱 악화시켰다. 또한 보건복지부는 2016년부터 영유아보육법에 정해진 교사대 아동 비율을 형해화하는 ‘반별 정원 탄력편성’이라는 내용을 보육사업안내에 포함시켜, 사실상 각 지자체에서 교사대 아동비율을 늘릴 수 있게 하는 초과보육 정책마저 추진하였으며, 이는 보육현장에 심각한 문제를 낳고 있다.

또한 정부는 2016년 하반기부터 기존에 0~2세를 대상으로 하던 전면적 무상보육을 부모의 취업여부 등을 고려하여 종일반과 반일반으로 양분하는 맞춤형 보육정책을 추진하였다. 그러나 육아휴직 의무화, 국공립어린이집 확충, 노동시간 단축 등 일가정양립이 가능한 환경을 조성하기에 앞서 보육서비스를 이분화하는 것은 오히려 여성의 경력단절은 더욱 영속화하고 사회적 갈등을 조장하여 진정한 맞춤형 보육이라고 할 수 없다는 비판을 받았다.

결국 박근혜 정부는 믿고 맡길 수 있는 보육 환경을 조성하고 보육의 공공성을 강화하지 못했으며, 누리과정 예산 미배정, 국공립 어린이집 확충 예산 삭감, CCTV 의무화, 초과보육, 맞춤형 보육 정책 등 기존의 보육정책에 대한 신뢰도를 하락시키는 정책을 펼쳤으며, 결과적으로 보육정책을 더욱 후퇴시켰다고 평가할 수 있을 것이다.

안정된 일자리와 주거보장이 아닌 노동개악과 부동산 경기부양책

박근혜 정부는 일자리, 주거 등 청년 문제 해결을 통하여 만혼, 비혼 현상을 개선하는 것을 저출산 대책의 주요한 내용이라고 내세웠다. 불안한 현실과 낮은 취업률, 높은 주거비용으로 청년층이 결혼과 출산을 포기한다는 현실에 대한 분석은 설득력이 있다. 그러나 박근혜 정부가 과연 청년들의 일자리와 주거 문제를 해결하기 위한 대책을 내놓았는가?

진단은 일견 타당할 수 있어도, 내놓는 정책은 그렇지 못했다. 박근혜 정부가 내놓은 일자리 대책이란, 바로 박근혜 게이트에서 재벌총수들의 뇌물을 받고 약속하였던 노동개악 정책이며, 임금피크제와 쉬운 해고가 주가 되는 내용이었다. 즉, 고용의 안정성과 노동조건을 악화시키는 대책을 내놓으면서 이를 청년을 위한 일자리 정책이라고 포장하였던 것이다.

박근혜 정부는 쉬운 해고의 도입과 함께 고용보험의 개선을 약속하였으나, 실제 노동개혁 5대 법안으로 새누리당 김무성 의원이 발의한 고용보험법 개정안은 실업급여를 받기 위한 보험가입기간을 180일에서 270일로 연장하여 실업급여 수급요건을 더욱 까다롭게 하는 내용이 포함되어 있다. 이는 불안정한 고용시장에 있는 청년층에게는 오히려 보장성이 악화되는 결과가 나올 수 있는 것이다. 정부는 이러한 노동개악을 청년층을 위한 대책이라고 내세웠다.

더욱 황당한 것은, 의료민영화의 근거법이 되는 서비스산업발전기본법, 국제의료사업지원법, 관광진흥법, 의료법 등을 ‘서비스산업의 중장기 발전기반을 구축하고 의료, 관광, 콘텐츠, SW 등 유망서비스 산업 육성을 통해 청년층이 선호하는 양질의 일자리 창출’하는 방안이라고 저출산고령사회 기본계획에서 홍보하고 있다는 점이다. 의료민영화와 시장화가 좋은 청년 일자리를 낳을 리가 없고, 이로 인하여 발생하는 국민들의 과다한 의료비 부담은 양극화를 더욱 악화시킬 뿐이다. 정부는 청년을 위한 대책이라고 포장하면서, 재벌, 대기업, 병원들의 청탁에 따른 의료민영화법을 추진하였던 것이다.

주거에 대한 대책도 마찬가지이다. 주택 임대료는 지속적으로 상승하고 있으며 청년 1인 가구의 가계 소득 대비 주거비 부담은 매우 높은 수준이다. 그러나 박근혜 정부는 공공임대주택 확대나 전월세 임대료 상승률 규제 정책 같은 주거비 부담을 낮추기 위한 근본적인 대책은 전혀 시도하지 않고 중산층도 임대료를 부담하기 어려운 기업형 민간임대주택인 ‘뉴스테이’를 주거대책이라고 추진하였다. 또한 2014년 LTV, DTI 규제를 대폭 완화하였고, 2014년 12월에는 국회를 걸쳐 민간택지의 분양가 상한제를 사실상 폐지하는 등 분양가 규제, 투지억제대책, 대출억제수단을 풀어놓은 결과 2015년, 2016년에 걸쳐 서울과 수도권, 전국 주요 대도시의 부동산 가격 폭등이 발생하였다.⁵⁾ 박근혜 정부가 일관되게 ‘빚내서 집사라’는 기조로 부동산 경기 활성화 대책을 추진하였고, 결과적으로 주거불안을 더욱 심화시켜, 청년층의 주거현실도 악화시켰다고 평가할 수 있다.

출산지도? 낙태규제? 여성을 출산 도구화하는 시대착오적 대책

행정자치부가 지난해 말 지자체의 출산 정책 장려 차원이라며 지자체별 가임기 여성의 수를 지역별로 써 넣은 ‘출산지도’를 홈페이지에 올렸다가 반발에 부딪히자 게재를 취소하고 사과하는 기자 설명회를 열었다. 그러나 이러한 출산지도에 격분한 여성들이 정부종합청사 앞에서 대규모 시위를 벌이는 일까지 있었다. 이 자리에서 여성들은 “암소 통계 내냐? 어따 대고 낳으라 마라냐!”고 외치며 오히려 ‘섹스중단’을 선언하기도 했다.⁶⁾

또한 작년에는 보건복지부가 불법 임신중절수술의 경우 산부인과 의사의 자격정지 기간을 1개월에서 12개월로 늘리겠다는 방안을 내놓았다가, 산부인과 의사와 여성들의 거센 항의 시위가 일어난 일도 있다. 사실상 사문화되었던 낙태죄를 끄집어내어 규제를 강화하면, 여성들이 원치 않는 아이라도 낳고 키울 것이라고 생각한 정책일까? 이는 국가적 필요에 의하여 출산을 억제하는 산아제한 정책을 펼치며 법적으로는 불법이었던 낙태를 사실상 묵인하고 장려했던 수십년 전의 정부 태도와 크게 다르지 않다. 정부가 필요하지 않으면 아이를 낙태하고, 정부가 필요하면 원하지 않는 아이라도 낳으라는 건가. 출산을 국가를 위한 도구 정도로 취급하는 나라에서 아이를 낳고 싶은 마음이 들 리가 없다. 출산지도와 낙태 규제 강화는 출산에 대한 구시대적이고 가부장적인 시각을 그대로 드러낸 것으로, 여성을 출산의 도구로 취급하는 정부의 뒤떨어진 의식수준을 그대로 보여주는 사례다.

저출산 현상을 얘기할 때 절대 간과해서는 안되는 부분이 바로 성평등이다. OECD 국가 중 우리나라보다 먼저 초저출산을 겪었던 여러 나라 중에서 출산율을 회복한 사례를 보면, 바로 북유럽, 프랑스와 같이 성평등 수준이 높은 나라들이다. OECD 주요 국가들의 통계를 분석한 결과, 성별 임금 격차가 커지면 출산율이 떨어지며, 여성고용률이 증가하고 일ㆍ가정 양립이 가능해져 사회진출이 증가하면 출산율이 올라가는 것으로 나타났다. 일반적으로 여성이 일을 더 많이 하게 되면 출산율이 떨어지게 될 것이라고 예상하기 쉬운데, 실제로는 오히려 그 반대의 결과가 나타나는 것이다. 즉, 경제발전으로 삶의 질이 향상된 이후에는, 출산에 우호적인 환경이 조성될수록 성평등한 사회가 조성되어 일과 가족을 양립하는데 어려움이 줄어들고 이는 다시 출산율에 긍정적인 영향을 미친다는 것이다.⁷⁾ 또 우리나라의 통계를 분석한 결과 여성 임금의 절대적 수준은 출산에 유의미한 영향을 끼치지 않았으나, 한 가정 내에서 남성 임금 대비 여성 임금의 상대적 크기가 클수록 출산확률이 증가하고, 남편의 육아ㆍ가사 분담률이 증가하면 둘째 아이 출산확률이 증가한다는 결과가 나타났다.⁸⁾ 즉 가정 내에서 남녀 임금 격차가 심하지 않고, 남편이 육아와 가사를 적극적으로 분담하는 것이 출산에 긍정적인 영향을 미친다는 것이다.

여성의 교육수준이나 사회참여에 대한 욕구가 결코 남성보다 낮지 않은 현실에서는 임금 수준이 낮다고 해서 일을 포기하고 아이를 더 낳는 것이 아니고, 오히려 안정적인 일자리를 가지고 가정에서도 평등하게 일과 가사를 분담하는 경우에 아이를 낳고 키우는 경우가 더 늘어난다고 해석할 수 있겠다. 사회적 성평등과 일과 육아의 평등한 부담이 기반이 되어야 여성도 출산을 포기하지 않을 수 있는 사회가 되는 것이다.

그런데 지금 정부 정책은 어떠한가? 성평등과 일가정 양립을 위한 적극적인 정책을 펼치지 않고, 출산지도로 가임기 여성수를 공개하고, 낙태 처벌을 강화하는 것을 보면, 환경을 개선하기보다 출산을 여성의 의무로 인식하고 여성을 아이 낳기 위한 수단으로 보고 있는 것은 아닌가? 이러한 정책 설계로는 저출산 문제를 해결하기는커녕 여성들의 출산파업만 촉진시킬 것으로 보인다.

중식이의 노래를 들어라

마지막으로 공유하고 싶은 것은, 2015년 인기를 끌었던 가수 중식이 밴드의 ‘아이를 낳고 싶다니’라는 노래의 가사이다. 미래를 꿈꿀 수 없어 아이 갖는 것도 사치인 우리 사회 청년의 현실이 적나라하게 드러나 있다. 심각한 양극화, 열악한 노동환경, 일가정양립 불가능, 교육비 부담, 노후불안과 같은 상황에서 미래를 꿈꾸고 아이를 낳고 싶은 사람이 있겠는가? 박근혜 정부는 이러한 구조적인 문제를 개선하지 않고 보육정책 후퇴, 노동개악, 부동산 시장 활성화, 낙태규제 등 어긋난 사회정책 추진으로 사태를 더욱 악화시켰고, 출산율 제고에 결과적으로 실패했다. 다음 정부는 이러한 전철을 밟지 않기를 바란다.

1) 통계청, 인구동향조사

2) 대한민국 정부, 제3차 저출산고령사회 기본계획 p.37

3) 박근혜 공약집(제18대 대통령선거 새누리당 정책공약) p.272

4) 대한민국 정부, 제3차 저출산고령사회 기본계획 p.57

5) 이강훈, 부동산 투기 억제, 11.3 대책으로 충분한가?, [국회토론회 자료집]투기과열과 부동산 가격폭등, 박근혜 정부는 이대로 방치할 것인가?(2016. 11. 10) p.28

6) 중앙일보 2017. 1. 8.자 “출산지도 비판… 낙태 합법화 요구하는 여성단체”

7) 장미혜 등, 초저출산초고령화 사회 : 여성의 사회집단별 위험과 대응전략, p.6 (한국여성정책연구원, 한국보건사회연구원 연구보고서 2014-22-1-10)

8) 박종서 등, 여성노동-출산 및 양육행태와 정책과제, p.7 (한국보건사회연구원 연구보고서 2015-21-04)

월간 <복지동향> 2017년 2월호(제220호)