월간복지동향 2024 2024-11-01 15426

[기획3] 2025년도 보건복지 예산안 분석 : 보육 분야

최 영ㅣ중앙대학교 사회복지학과 교수

전체적인 평가

2025년 보육예산은 전년 대비 2.38% 감소한 10조6,087억 원으로, 교육부 총예산 104.9조 원 대비 10.1%, 보건복지부 총예산 125.7조 원 대비 8.4%, 사회복지 예산 107.2조 원 대비 9.9%에 해당한다. 초저출산 시대 영유아 인구의 감소에도 불구하고, 2024년의 경우 윤석열 정부의 국정과제인 부모급여 100만 원 공약 이행으로 인해 관련 예산이 크게 증가한 측면이 있었다. 2025년 예산의 경우 보육 관련 업무가 교육부로 이관되면서 보건복지부 예산인 부모급여의 일부가 영유아보육료 이관으로 인한 조정과정에서 각 사업 예산의 증감이 있었다.

2025년 예산의 경우 2024년 대비 일부 사업 예산의 증액이 있었음에도, 어린이집 확충 예산이 약 35.8% 감소한 268억 원 유아교육비 보육료 지원예산이 약 3.4% 감소한 3조 1,020억 원, 그리고 가정양육사업 지원사업이 약 28.5% 감소한 773억 원 등으로 편성됨에 따라 전체 예산의 감소가 발생하였다. 유아교육비 보육료 지원예산이나 가정양육사업 지원사업 예산의 경우 아동수 감소와 0~1세 대상 부모급여 확대 등에 따른 자연감소분으로 보인다. 하지만, 국공립 어린이집 확충을 위한 예산은 매년 지속적으로 삭감되고 있어 윤석열 정부의 보육서비스 공공성 확대에 대한 정책의지가 있는지 의구심이 든다. 보육 관련 사업의 교육부로의 이관은 모든 아동에게 양질의 보육·교육 서비스를 제공함으로써 아동의 건강한 발달과 기본권을 보장하기 위함에 있고, 이를 위해서는 민간 개인 위주의 시장화된 서비스 중심의 공급체계를 공공어린이집, 공공유치원 등 공공 위주로 개편하는 공공성 강화가 기본 전제가 되어야 함에도, 공공어린이집 확충을 위한 예산을 대폭 삭감함으로써 유보통합이 시장화를 통한 불평등한 교육과 돌봄 기회를 재생산하는 기제로 작동할 수 있다는 우려가 제기된다.

한편, 그동안 보건복지부 보육 관련 사업은 대부분 국고보조사업의 형태로 진행돼 왔고, 이로 인해 지방정부의 매칭액 증가로 인한 재정적 부담이 심화되어져 왔다. 보육 관련 사업의 교육부 이관으로 인해 모든 아동에게 균등한 교육·돌봄 여건이 마련된 상황에서 이를 실현하기 위해서는 지방정부보다는 중앙정부 특히 교육예산을 통한 안정적 재원의 확보가 필요하다.

세부사업 평가

2025년 교육부 및 보건복지부의 보육지원강화 예산의 규모별 세부사업은 순서대로 영유아보육료 지원(3조 2,400억 원), 유아교육비 보육료 지원(3조 1,020억 원), 부모급여(영아수당)지원 (2조 1,353억 원), 보육교직원 인건비 및 운영지원(1조 9,619억 원), 가정양육수당 지원사업(773억 원), 어린이집 확충(267억 원) 등으로 구성된다. 전년도 본예산과 비교하여 2.38% 감소했으며 구조도 변화했다.

보육지원강화 사업 중 어린이집 확충 그리고 기능보강사업은 균형발전특별회계에서 지출된다. 이는 국고보조사업 재정개편의 방안으로 특별회계의 안정적 운용이 이루어지지 않는 상태에서 지방이양을 통한 부담 떠넘기기라는 위험성을 지니고 있으며, 유보통합으로 인해 교육부 중심으로 보육서비스가 재편되고 있는 상황에서 모든 아동에게 동등한 교육·돌봄 기회를 제공하기 위해서는 기존 지방정부보다는 중앙정부의 재정적 책임성을 강화하기 위한 논의가 필요하다.

한편, 보육실태조사는 관련 법령에 따라 3년마다 실시되어 실태조사가 진행된 2024년 예산에만 반영되었다.

부모급여(영아수당)

2025년 부모급여 지원 예산은 2조 1,353억 원으로 전년 대비 26.1% 감소하였다. 감소액은 7,534억 원이다. 전년에 비해 부모급여 예산액의 감소는 0~1세 보육사무의 교육부 이관에 따라 부모급여 예산에 포함되었던 영유아보육료(0~1세) 예산이 교육부로 이관(5,555억 원)되고, 출생아동의 감소에 따라 감액된 것으로 보인다. 생후 12개월까지 아이를 키우는 부모에게 월 100만 원 지급이라는 당초 공약은 윤석열 정부 국정과제(46번)¹에서 2024년부터 실시하는 것으로 구체화되었고, 국정과제 이행계획에 따라 기존 영아수당(50만 원)에서 0세 아동가구에 100만 원 그리고 1세 아동가구에 50만 원이라는 지원단가 상향이 이루어졌다.

이와 관련하여 두 가지 정책적 평가가 필요하다. 첫째, 이 사업의 목적은 주 양육자의 직접 돌봄이 중요한 영아 시기에 돌봄을 두텁게 지원하는 것이고, 이에 법령도 아동수당법에 따라 2세 미만 아동에게 매월 50만 원 이상 대통령령으로 정하는 금액을 아동수당 10만 원 이외에 추가 지급하는 것으로 마련되었다(제4조 제5항). 그러나 실질적 효과는 여성의 돌봄 선택권 확대에 따른 가정양육 확대로 유추할 수 있다. 즉 현금성 급여 제공을 통해 보육시설 이용보다는 가정양육에 보다 인센티브를 제공하게 됨으로써 영아기에는 가정양육을 장려하는 방식으로 정책적 전환이 이루어진 것으로 볼 수 있다. 하지만 이러한 현금급여의 확대는 여성의 노동시장참여를 저해하고 자녀양육에 있어 계층화를 유발할 수 있다는 점에서 부모휴가와 같은 기존 정책과의 정합성과 취약계층 아동의 발달권을 확보할 수 있는 대책이 필요하다.

둘째, 부모급여의 국고지원 비율은 67.47%로 영유아보육료 지원 평균 보조율인 70.2%와 유사한 수준이나, 지원 예산의 규모가 매우 크기 때문에 지방자치단체의 재정력을 크게 위협하고 있다. 전국적 보편적 현금급여의 경우 전액 국고사업으로의 전환을 포함한 재정분권 논의가 시급히 이루어질 필요가 있다.

영유아 보육료 지원

영유아 보육료 지원은 전년보다 21.2% 증가한 3조 2,400억 원이다. 전년 대비 5,669억 원이 증가하였다. 이는 보건복지부 부모급여 예산에 포함되었던 0~1세 보육예산이 교육부로 이관된 것과 더불어 국고보조율이 기존 69.4%에서 70.2%로 상향조정된 것에 기인하는 바가 크다.

영유아 보육료 지원 내역사업 중 0~2세 보육료는 2조 8,927억 원으로 절대적 비중을 차지하고 있으며, 지난해 대비 약 4,924억 원 증액되었다. 이는 0, 1세 부모급여 중 영유아 보육료의 이관과 국고보조율이 69.4%에서 70.2%로 인상된 것에 기인한다. 지원단가는 전년과 동일하며 출생아 수 감소에 따른 아동수 감소로 대상 아동수가 1.6% 감소하였다.

한편, 0~2세 보육료 정부지원단가는 지난해 수준을 유지하고 있는데, 0세 반의 보육료 지원금은 54만 원(인건비 미지원시설 116.9만 원), 1세 반 47.5만 원(인건비 미지원시설 81.7만 원), 2세 반은 39.4만 원(인건비 미지원시설 62.6만 원)이다. 그러나 보육인원 감소는 지속되고 있다. 0~2세 보육료 지원 아동 인원은 2019년 78.5만 명, 2020년 69.1만 명, 2021년 67.4만 명, 2022년 59.7만 명, 2023년 53만 명, 2024년 52만 명에서 2025년 51.2만 명으로 지속적으로 감소하고 있다.

한편 영유아보육지원의 세부 내역사업 중 영아반 개설 인센티브는 전년과 동일하게 796억 원으로 편성되었다. 이는 영아반을 주로 개선하는 민간 가정 어린이집의 운영을 주로 지원하는 사업으로 0세 반 기준 정원 3명을 채우지 못할 경우 부족한 보육교사의 최저임금 확보를 위해 기관보육료를 추가로 지원함으로써 영아반을 지속적으로 개설하도록 유도하는 역할을 하고 있다. 이 밖에 장애아 보육료 735억 원, 연장보육료 806억 원 등 지난해에 비해 다소 증가하였으나 지원대상 및 지원단가는 그대로 유지한 채 국고 보조율이 인상된 데 따른 것이다.

보육교직원 인건비 및 운영지원

보육교직원 인건비 및 운영지원 예산은 1조 9,619억 원이 편성되었고 전년 대비 4.0% 증가해 매년 지속적인 증가세를 보이고 있으나, 이는 물가상승률을 감안한 자연증가분과 국고 보조율이 지난해 51.4%에서 52.8%로 증가한 데 따른 것으로 보인다. 세부적으로는 보육교직원 인건비 지원이 4.1%, 보육교직원 처우개선이 1.9%, 보조, 대체 교사지원이 5.0%, 어린이집 운영지원 1.9% 등의 증가가 이루어졌다.

정부 인건비 지원 어린이집은 국공립 5,844개소를 포함 전국에 총 8,350개소로 지난해보다 다소 증가하였으나, 지원 인원은 지난해에 비해 큰 변동은 없다. 보육교직원 인건비 지원단가는 전년 대비 3.0% 인상에 그쳤으며, 보육교직원 처우개선비 지원 인원 및 단가는 전년과 동일하다. 처우개선비의 단계적 인상 요구는 국정 방향임에도 불구하고 반영되지 않았다.

또한, 보조교사 지원 인원은 2.8만 명, 연장교사 지원 인원은 3.3만 명, 대체교사 지원 인원은 3,923명으로 전년과 동일하며, 이들의 인건비 지원단가만 3%로 인상되었다. 이는 보육교사 등의 근로여건 개선 및 보육 공백 해소를 위해 보조교사나 대체교사 인력 확충 및 처우개선 요구에도 불구하고 충분히 반영되지 않은 것이다. 그 외 어린이집 운영지원의 경우 지난해와 지원물량 및 단가가 동일하다.

가정양육수당

가정양육수당 예산은 전년 대비 28.5%가 감소한 773억 원으로 편성되었다. 2020년 8,429억 원에서 5년 만에 90.8% 이상 줄어든 것이다. 이는 출생아 수 감소 및 양육수당 지급률 감소에 따른 것이다. 가정양육수당은 어린이집이나 유치원을 이용하지 않고 가정에서 양육하는 취학 전 아동에게 현금을 지원하는 사업으로, 보육시설 미이용 아동 가족에 대한 형평성 차원에서 2009년 24개월 미만 아동가구를 대상으로 시작되었다. 현재는 지원대상이 점차 확대되어 86개월 미만 아동이며, 2022년 영아수당(부모급여) 도입에 따라 2세 이후부터 적용된다. 그러나 2세 이상은 보육시설 이용률이 높아 가정양육수당 사업의 지원 대상자가 연령별 아동의 10% 이내로 많지 않다. 가정양육은 보육서비스와 정책 목적이 상반(가정양육촉진 vs 여성의 사회참여)되므로 정책효과가 모호하며, 이에 지원단가도 제도 도입 이후 10만 원으로 동일한 상태를 유지하고 있다.

시간제 보육 지원

시간제 보육 지원은 지난해보다 12.0% 증가한 280억 원이 편성되었다. 이 사업은 무상보육 및 교육 지원을 받지 않는, 즉 부모급여 또는 가정양육수당 이용자 가구의 6~36개월 영유아에 한하여 시간제로 보육서비스를 제공하는 사업이다. 지원단가(시간당 3천 원)나 지원물량(2,315개 반)은 동일하나, 지원 기간 및 운영비가 증가함에 따라 예산이 다소 증가하였다. 부모급여의 도입으로 인해 영아기 가정양육의 증가가 예상되고 있어 시간제 보육서비스는 지속적인 확대가 필요할 것으로 예상하며 이에 따른 적극적 예산 편성이 요구된다. 다만, 국고 보조율이 50%로 타 사업에 비해 지방정부의 부담이 가중될 위험이 있기에 교육예산으로의 통합이 필요하다.

어린이집 확충과 기능보강

어린이집 확충은 267억 원으로 전년에 이어 또다시 대폭 삭감(35.9%)되었다. 2020년 766억 원에서 약 65% 삭감된 것이다. 어린이집 확충예산은 국공립 어린이집을 신축, 매입, 장기임차, 공동주택 리모델링 등을 통해 확충하기 위한 예산으로 개인 민간 위주의 서비스 공급체계를 개선하고 서비스 공공성을 확보하는 데 매우 중요한 사업이다.

2025년 예산의 경우 일반신축 및 장애아 전문시설 신축 관련 추가 신규 예산은 책정되지 않았고 기존에 배정된 사업을 마무리하기 위한 예산만 편성되었다. 매입 관련 예산은 전년도 39억 원에서 전액 삭감되었고, 공동주택 리모델링 예산 또한 전년도 191억 원에서 131억 원으로, 장기임차 예산도 43억 원에서 8.8억 원으로 대폭 감소하였다.

이는 모든 아동에게 균등한 돌봄과 교육의 기회를 제공함으로써 아동의 건강한 발달을 도모하기 위해 추진 중인 유보통합은 공보육·교육 체계에 기반해야 하나, 이와는 반대로 공보육 예산을 지속적으로 축소함으로써 기존 개인, 민간 중심의 공급체계에 의존한 시장 중심의 유보통합을 추진하려 하는 것은 아닌지 매우 우려스럽다.

한편 어린이집 기능보강 예산(자율, 세종, 제주)은 전년도 76억 원에서 86억 원으로 12.4% 증가하였다. 자율계정의 경우 74억 원으로 전년도 개보수 대상 어린이집이 218개소에서 2024년 518개소로 지원대상을 크게 늘렸지만, 지원대상 선정방법 및 확대 근거자료는 충실히 제시되지 못했다.

어린이집 확충과 기능보강사업은 보건복지부 일반예산에서 지역균형발전특별회계로 이관되어 집행되고 있고, 이는 교육부로 이관된 이후에도 계속 유지되고 있다. 지난해 예산분석에서 지적한 바와 같이 보육인프라와 관련된 예산만 기획재정부가 별도로 관리하는 지역균형발전특별회계로 집행하는 것은 부적절하다. 이 회계는 지방분권으로 인한 재정 격차를 줄여 지역 간 균형발전을 도모하기 위해 지원되는 예산으로, 기존 보건복지부의 국고보조사업으로 운영되던 보육사업이 교육부로 이관됨에 따라 보육인프라 관련 예산도 교육예산에 통합하여 운영하는 것이 적절하다.

유아교육비 및 보육료 지원사업

유아교육지원특별회계 상의 유아교육비 및 보육료 지원사업의 경우 2024년 3조 2,106억 원에서 2025년 3조 1,020억 원으로 1,086억 원(3.4%) 감소하였다. 세부적으로 유치원 방과후 과정비 5.5%, 어린이집 보육료 8.8%, 어린이집 처우개선비 등에서 감소가 이루어졌으며, 이는 대상 유아의 감소에 따른 것이다.

유아교육비 및 보육료 지원사업은 어린이집 및 유치원 다니는 만 3~5세 유아를 대상으로 한 누리과정 지원을 위한 사업으로, 교육세와 국고의 일부를 재원으로 하여 만든 유아교육지원특별회계를 통해 대상 아동에게 유아교육비(유아학비+방과후과정비) 및 보육료를 지원하고 있다. 유아교육지원특별회계는 2016년 제정된 유아교육지원특별회계법에 따른 한시적 제도로 현재 2025년까지 추가 연장되었으나, 안정적 사업 운영을 위해서는 재정의 안정성을 확보하기 위한 대책이 필요한 상황이다.

결론

초저출산 시대, 복지국가의 공공 보육 가치에 대한 재확인이 필요한 시점이다. 2025년 예산안은 그동안 관련 예산이 보건복지부에서 교육부로 이관되어 재편성되었다. 보육예산의 교육부로의 이관은 그동안 보건복지부와 교육부로 이원화되어 있던 영유아 교육·보육을 통합하여 일원화된 전달체계를 구성하기 위한 것으로, 이를 통해 모든 아동에게 균등한 교육·돌봄서비스를 제공함으로써 건강한 아동발달과 기본권을 확보하기 위한 유보통합의 초기 단계로 볼 수 있다.

하지만, 이를 위해서는 중앙정부와 지방정부의 재정적 책임을 명확히 하고, 특히 서비스 공급에 있어 공적 책임성을 확보하는 것이 필수적이다. 2025년 예산안은 이러한 점에서 낙제점에 가깝다. 유아교육비 보육료 지원사업의 경우 여전히 한시적인 유아교육지원특별회계에 의존하고 있어 재정적 지속가능성이 불투명하고, 영유아 보육료 지원사업, 시간제보육지원사업, 어린이집 교사 양성지원 사업, 보육교직원 인건비 및 운영지원 사업, 가정양육지원 사업 등 대부분의 보육 관련 사업들이 국고보조사업 형태로 여전히 지방정부의 과도한 재정적 책임성을 요구하고 있다. 또한, 국공립 어린이집 설치를 지원하기 위한 어린이집확충 예산의 경우 매년 지속적으로 삭감되고 있어 공보육·공교육에 기반한 균등한 교육·돌봄 기회의 제공이라는 정책적 목적은 달성이 쉽지 않아 보인다.

한편, 보육지원 예산 사업들은 건강한 아동발달 이외에 출산율 제고, 양육부담 완화, 여성고용률 증대, 성평등 가족 등 수많은 정책목표를 동시에 추구해야 한다. 보육 관련 사업의 교육부로의 이관이 이러한 다양한 정책목표와 조화되는 방향으로 진행되어야 하고, 이는 단순히 영유아를 대상으로 한 보육서비스가 교육부만의 정책이 아니라 여성, 가족, 고용, 소득보장 등 여러 사회정책들과 통합적, 상보적 정책이 되어야 함을 의미한다.

모든 아동이 균등한 교육·돌봄서비스를 받기 위해서는 믿고 맡길 수 있는 보육의 인프라와 질 높은 보육서비스 환경이 필요하며, 이는 공공성 확보를 위한 정부의 행정적, 재정적 책임에 기반할 때만 가능할 수 있다.