I. 머리말
정부는 지난 8월 30일 노무현 대통령이 주재한 ‘비전 2030 보고회의’에서 ‘함께 가는 희망 한국: 비전 2030’이란 국가 미래전략에 관한 보고서를 발표했다. ‘선성장-후복지’라는 과거 국가주도의 발전전략하의 패러다임을 성장과 복지가 수평적ㆍ균형적 선순환하는 새로운 동반성장 패러다임으로 전환함으로써 성장잠재력 저하, 저출산ㆍ고령화, 양극화 등 우리사회가 직면한 구조적인 도전과 위기를 극복하겠다는 것이 보고서 발간의 취지라 할 수 있다.
보고서에 따르면, 경제성장과 복지의 동반성장을 위한 50개 과제를 제대로 추진할 경우 한국은 2010년대에 선진국에 진입하고 2020년대에 세계 일류국가로 도약해 2030년에는 ‘삶의 질’ 세계 10위에 오른다는 것이다. 즉 ‘비전 2030’ 보고서는 1인당 국민 소득이 2030년엔 지금(1만6000달러 내외)보다 3배 늘어나 4만9000달러가 되고, 국가 경쟁력(IMD스위스 국제경영개발원 기준)은 2005년 세계 29위에서 2030년에는 10위로, 삶의 질(IMD기준)은 41위에서 10위로 끌어올린다는 등의 목표를 담고 있다.
또한, 복지 분야 재정의 비중은 2005년 25.2%에서 2030년 약 40%까지 높아져 복지수준이 크게 개선될 것으로 보고 있다. 정부는 이 비전을 실현하는 데 2006∼2010년 4조 원, 2011∼2030년 1,096조 원 등 최소 1,100조 원이 필요하며 세금을 더 걷지 않고 국채발행으로만 충당하면 재원 규모가 이자를 합해 1,600조 원까지 늘어날 수 있다고 밝혔다.
그러나 이러한 정부의 발표에 대해 의구심과 함께 비판하는 목소리가 높다. 2030년까지 추가로 필요한 1,100조 원 이상의 재원을 마련할 구체적인 방안을 제시하지 못한 데다 성장 동력 확충에 필요한 과제도 미흡해 실현성이 낮다는 것이다. 즉 현재 민생의 어려움이 심각한 가운데 나온 ‘장밋빛 복지국가 구상’이라는 비판이 만만찮은 것이다. 그리고 문제의식과 비전의 취지에는 대체로 공감하지만 내년 대선을 앞두고 소모적 증세 논란으로 번질 가능성을 우려하는 견해와 함께, 당위에 가까운 청사진을 정권 말기에 발표함으로써 추진성에 대한 의구심도 제기되고 있다.
그럼에도 불구하고, 전체적으로 볼 때 비전 2030의 도정을 그린 로드맵은 정책에 대한 전문가들의 분석과 시뮬레이션, 국제비교를 통해 연도별, 단계별로 분석과 전망의 틀 속에서 짜여져 있음은 분명하다. ‘희망한국’으로 가는 길을 비교적 구체적으로 보여주고 있다. 성장 동력 확충, 인적자원 고도화, 사회복지 선진화, 사회적 자본 확충, 능동적 세계화 등 5가지 전략을 수립하여 제도혁신과 선제적 투자라는 2가지 수단을 매개로 한 세부적인 정책과제를 제시하고 있다. 즉 5가지 전략 부문별로 우선순위에 따라 정책목표를 정하고 그에 따른 200가지 실천과제를 내어 놓은 후, 이를 민간분야 전문가의 의견수렴과 정책 부서의 협의를 거쳐 그 중에서 중요하고 시급한 50개 핵심과제를 우선 추진하는 것으로 되어 있다.
그리고 이러한 50개 핵심과제 가운데, 5가지 전략별로 선정된 26가지 제도혁신 과제들은 가능한 빨리 혁신하고 개혁해야할 제도 과제로 선정하였다. 반면에 나머지 선제적 투자과제 24가지는 성장기반 확충 및 기본수요 충족 분야와 앞으로 수요가 증가할 분야에 예방적 차원에서 미리 투자해야 하는 과제들을 꼽았다.
이제부터 ‘비전2030’ 보고서의 내용 가운데 사회부문에 대한 검토를 위하여 우선 비전의 목표를 살펴보며, 다음에는 5가지 성장 전략의 내용 가운데 사회부문의 내용을 중심으로 살펴보며, 마지막으로는 재원조달 문제 등에 관해 검토해 보고자 한다.
II. ‘비전2030’의 사회부문에 대한 검토
1) 비전의 목표
저출산·고령화의 급속한 진전과 세계화 등 대내외적인 환경 변화에 대응하기 위해 비전의 3가지 목표로 ① 혁신적이고 활력 있는 경제 ② 안전하고 기회가 보장되는 사회 ③ 안정되고 품격 있는 국가 등을 들고 있는데 전체적으로 볼 때, 상당히 추상적이다.
이 셋 가운데 사회부문은 일차적으로 ‘안전하고 기회가 보장되는 사회’와 관련된다. 이러한 사회란 다양한 기회가 공평하게 제공되어 국민 모두가 희망을 가지는 사회이며, 생존의 기본조건인 ‘안전’이 보장됨은 물론, 사회안전망 구축으로 구성원 모두가 ‘안심’하는 사회이고, 지속가능한 사회보장제도가 정착되고, 원활한 계층이동성이 보장되는 ‘더불어 잘 사는’ 사회라고 규정하고 있다. 그리고 ③ 안정되고 품격 있는 국가는 경제뿐만 아니라 정치, 사회, 문화 등 다양한 방면에서 세계적으로 인정받는 나라이며, 대화와 타협, 신뢰를 바탕으로 갈등과 대립이 합리적으로 해결되는 ‘안정’된 나라임을 규정하고 있다.
사회부문만 관련해서 보면 비전의 주 내용은 안전, 안심, 안정이라는 삼안(三安)으로 되어 있음을 알 수 있다. 즉 생존을 위협하는 사고(risks), 심리적인 불안(anxiety), 사회적인 갈등(conflict)을 해결하는데 목표를 두고 있는 것이다. 이러한 차원에서 볼 때 5가지 전략 가운데 인적자원 고도화 전략, 사회복지 선진화 전략, 사회적 자본 확충 전략 등 사회부문이 되는 세 가지 전략은 그래도 비전에 따른 목표와는 상당히 일치된다고 할 수 있다.
그러나 구체적인 정책 목표로 삼고 있는 선진국의 지향점 차원을 보면, 1인당 국민 소득 4만9000달러, ‘삶의 질’ 세계 10위, 국가 경쟁력 세계 10위 등 경제 지표나 국가 순위 등 전반적인 양적 목표를 추구하고 있어 국민 개개인의 삶의 질의 발전을 보여주는 안전, 안심, 안정이라는 삼안(三安)과 관련된 질적 목표를 적시하지 못하고 있는 문제가 있다.
2) 세 가지 전략
첫째, 인적자원 고도화 전략은 경쟁력 있는 인적자원을 육성하기 위해 적극적 고용전략 추진, 청년 인적자원의 효율적 활용 등 잠재 인적자원의 활용도 제고, 대학별 특성화, 대학평가제도 혁신 등 교육시스템의 효율화 등을 제시하고 있다. 그러나 이러한 교육 시스템의 효율화 방안은 교육 제도 개편과 고용 구조 개혁 등 공급자 중심의 교육정책 개혁에 역점을 두고 있어 수요자 편에서 다양한 선택과 재교육 기회 확대, 국제화를 염두에 둔 외국어 학습 확대 등 수요자 중심의 내용이 미흡함을 알 수 있다.
둘째, 사회복지 선진화 전략은 선진국 수준의 사회보장제도 구축 및 소외계층에 대한 사회적 보호 강화에 역점을 두고 있다. 즉 연금과 건강보험 개혁, 주민생활지원서비스 전달체계 개편 등 지속가능한 복지체계 구축과 복지제도의 효율성 제고, 그리고 보육 서비스 확대, 노인수발보험제도 도입, 주거복지 확충 등 국민기본생활 충족을 강조하고 있다. 그러나 이들 전략들은 순위 등의 외형적 목표만을 제시하고 있거나 현재 추진되고 있는 정책을 나열하는 수준에 그치고 있는 게 많다. 국민연금의 경우 장기적으로 수급률이 65%가 된다 하더라도 연금의 지급 방법에 따라 노후 소득에 미치는 영향은 매우 상이할 것에 대한 언급이 없다. 그리고 새로 도입을 검토하는 노인수발보험도 국민의 부담은 어느 정도이며, 공적 인프라를 어떻게 구축하느냐에 따라 서비스의 질과 지출 비용이 달라질 수 있음에도 불구하고 단순한 수치를 목표치로 제시하고 있어 실효성이 떨어지는 문제를 안고 있다.
셋째, 사회적 자본 확충 전략은 사회 전반의 투명성 및 신뢰성 제고를 위해 구성원간 신뢰확보와 투명한 조정체제 구축을 통해 사회적 갈등을 합리적으로 해결하며, 공공기관 지배구조 개선, 국방개혁, 전자정부 구현, 정부 인력의 서비스위주 재배치 등 공공 제도에 대한 신뢰를 확보하고, 지역공동체 등 자발적 복지체제 구축을 통해 공공 복지체계를 보완하는데 중점을 두고 있다. 그러나 당장 노동 분야의 비정규직 문제를 비롯한 노사관계 문제, 환경문제, 한미 FTA문제, 부동산문제 등을 해결하지 못하고 있음은 벌써 이 보고서의 신뢰성을 떨어뜨리고 있음이 분명하다. 그 뿐만 아니라 국가안보에 중요한 국방개혁을 위해 국방예산 증액을 추진한다는 것은 복지재정 확충을 통한 사회복지 발전과는 국가정책의 가치 차원이나 집행 면에서 상당히 이율배반적이며 모순적이기 때문에 국가정책의 진정성에서뿐만 아니라 실효성에서도 인정을 받기 힘들다.
3) 재원조달
재원조달과 관련하여 보고서는 향후 2030년까지 이 계획을 추진하기 위해 GDP의 2% 수준인 약 1,100조의 재원이 필요할 것으로 전망했다. 재원마련을 위한 방안으로 2010년까지는 증세 등 별도의 조치 없이 세출구조의 조정, 비과세 감면의 축소 그리고 제도의 혁신을 통한 절감효과를 통해 재원확보가 가능하며, 그 이후로는 국민적 부담에 관한 합의가 필요하다고 밝혔다. 그러나 2010년까지 세출구조조정, 비과세감면을 통해 재원을 마련하겠다는 구체적 방안과 계획이 없어 실효성에 강한 의문을 갖지 않을 수 없다.
III. 대안
‘2030보고서’가 갖고 있는 장기적 포석을 염두에 두면서 단계적으로 시행해야 하는 일들이 많이 있다. 사실 단기적인 초석을 토대로 해야만 장기 방안이 실효를 거둘 수 있을 것이기 때문에 이런 점을 고려하여 사회복비 부문에서의 몇 가지 대안을 제시하고자 한다.
첫째, 복지권 개념을 추상적 권리에서 구체적 권리로 가는 법적 장치 보완을 해야 한다. 안전, 안심, 안정의 삼안에 대한 실효성을 가지려면 헌법상의 사회적 권리에 대한 재해석이 필요하다. 즉 추상적 권리에서 구체적 권리로 인정해 가는 법적 장치가 필요하다. 나아가서 사회통합을 위한 국가실천계획의 법제화가 이루어지도록 해야 한다. 현재 복지권 문제와 관련해서 파편화되어 있는 각종 법안을 통합 또는 연계할 수 있는 종합적인 규정을 만들어야 한다. 이는 우선 사회보장기본법에 대한 개정을 통해 빈곤층 지원을 위한 종합적인 대책과 이를 위한 추진체계의 구축이 필요하다는 것을 의미하며, 현재 각 부처로 분산되어 있는 복지 지원사업을 통합 또는 연계하는 것이 복지대책의 내실화를 위해 반드시 필요하다.
둘째, 전반적인 사회보장제도의 재편이 필요하다. 전반적 소득보장제도의 재편을 염두에 둔 기초생활보장제도 정착을 위한 년차적 계획을 세워야 한다. 그리고 사회보험의 개혁과 관련하여 사회보험이 정규직 근로자 및 고소득 자영자 위주로 재편되는 문제를 부각하며, 사회보험에서 실질적으로 배제되어 있는 비정규 근로자, 영세 자영자, 불완전 취업층 문제를 집중적으로 다루어야 한다.
아울러 사회복지서비스의 잔여성을 극복하는 방향으로 추진해야 한다. 현재 사회복지서비스는 취약계층에게 제공되는 국가의 시혜 또는 잔여적 서비스로 인식되는 경향이 있으며, 서비스의 질에 대한 시민들의 인식 또한 부정적인 측면이 많다. 따라서 중장기적으로 삶의 질을 개선하고 사회서비스 부문의 일자리 창출을 통해 양극화과정에서 노동시장으로부터 배제된 집단을 지원하는 정책을 강화해 나간다.
그리고 중앙정부의 경우 범국가적 보건복지관련 행정부처 체계를 재편해 나가야 하며, 지역차원에서는 고용ㆍ복지 통합인프라 구축을 전개해 나가야 한다. 현재 고용ㆍ복지서비스는 여전히 공급자 중심으로 이루어지고 있으므로 지역의 수요자와 보다 밀접한 관련성을 갖기 위해서는 지방자치단체 차원에서 고용ㆍ복지통합 인프라를 구축할 필요가 있다. 이를 위해서는 관련 근거규정에 대한 대대적인 수정이 필요한데, 특히 고용 인프라의 지방이양과 관련해서 국가에 의한 재정 부담이 전제되어야 한다.
셋째, 의료보장제도의 효과성과 의료 인프라(행정체계)의 수준을 재검토한 후 건강보험 국고지원 확대와 고액진료비 자부담의 완화를 시행해 나간다.
넷째, 근로빈곤자의 신빈곤 문제 해결의 근간이 되는 노동 부문에서 적극적 노동시장정책을 유도해 나간다. 교육훈련, 취업연계, 고용유지 등과 관련된 적극적 노동시장정책의 지원범위를 비정규직, 임시, 일용직을 포함한 전국민으로의 확대를 전개해 나간다. 그리고 한국 사회의 노동력 재생산 구조에 근거하여 기본적으로 시장임금(market wage)의 크기를 줄이고 사회임금(social wage)의 크기를 늘려 나가야 한다. 왜냐하면 우리나라는 노동력재생산에서 시장임금 부문이 차지하는 비중이 너무 크고 상대적으로 사회임금의 크기는 너무 작음으로 인해 소득분배의 불균형과 빈곤의 재생산 가능성이 높은 시스템이기 때문이다. 따라서 정책의 핵심 영역은 국가의 조세지원제도의 강화, 사회보장제도의 확대, 법정 기업복지의 강화에 있음을 알 수 있다.
다섯째, 빈곤탈출의 가장 중요한 기제인 교육 부문에서는 출발의 평등을 달성하기 위한 보육 및 유치원 교육의 사회화를 기반으로 하는 교육복지가 필요하며 전반적인 공교육의 효과를 재검토해 나간다.
여섯째, 주거복지와 관련하여 특히 부동산정책을 토지 공개념과 주거복지 최저선 개념을 도입하여 일관성 있고 신뢰성 있는 정책을 전개해 가는 제도적 장치를 마련한다.
일곱째, 점차 우리나라에서도 나타나고 있는 빈곤문화를 억제하기 위해서는 기존문화정책의 효과를 재검토하며, 문화복지 추진과 함께 문화 인프라(행정체계)를 재검해 나간다.
여덟째, 복지재정 재편성 작업이 필요하다. 기존 복지예산의 계층별 분배 효과 검토 등 국민의 삶과 직결된 미시적 분석을 통해 복지 프로그램의 중복 및 사각지대를 파악하여해 사회복지 예산의 전면적 재검토를 한다. 특히 복지재정의 총량적 국제비교에 의한 내용을 좀더 세분화하여 복지재정의 구체적 내용 차원에서 즉, 사회보험과 공공부조, 그리고 사회복지서비스의 각각 세부적 사업내용에 대한 복지재정 비율을 선진국, 특히 OECD의 재정비율과 비교하여 중장기 예산안을 제시하여야 한다. 그리고 복지대체 예산안 편성과 관련해서는 정부 예산안 편성 과정에서부터 개입하도록 하는 장치를 마련해야 한다.
아홉째, 조세체계를 재편해야 한다. 조세지원의 계층별 분배 효과 분석결과를 토대로 객관적이며, 실증적 근거에 의한 재정추계를 제시해야 하며, 간접세 위주의 조세구조를 직접세 위주로 전환하는 문제와 각종 조세감면제도의 내용에 대해 재검토해야 한다.
마지막으로 사회복지 재정의 지방이양화와 관련하여 지역 부문이 대단히 중요해지고 있다. 따라서 주민참여와 행정의 민주적 통제 메카니즘을 강화하는 방향으로 나가는 장치 마련이 필요하다. 즉 지방행정 자체의 개혁이 필요하며, 지역의 모든 시민사회단체의 공동의제화의 일환으로 복지권 문제를 지역사회 전체의 과제로 전면화하는 장치가 필요하다. 특히 주민참여예산조례의 제정을 의무화한다. 즉 시민예산위원회를 구성하여 집행부의 예산편성안에 대한 의견 제시, 주민의견 수렴, 우선순위 조정 등 예산편성과정에 참여하도록 하며, 예산낭비요소 차단과 예산 확충을 통한 빈곤예산 일정비율 확보가 가능하도록 한다.
그리고 시민정책토론청구제를 도입하여 시행정책에 대해 일정 수 이상의 주민이 토론을 청구할 경우 토론회 개최가 의무적으로 이루어지게 하며, 각종 위원회제도를 개선하여 유명무실한 위원회를 활성화하도록 하되, 위원회 회의록 작성 및 공개 의무화, 위원회의 시민사회단체 참여 원천적 보장(조례제정시), 특정인의 위원회 중복 참가 배제 등이 시행되도록 한다. 나아가서 주민참여 활성화를 위한 상위법 재개정과 관련하여 주민투표법 개정, 주민소송법 개정, 주민소환제 제정 등이 요구된다.
또한 자치단체장에게 집중화된 권력구조 분산이 필요한데, 지방행정의 집행 축은 국이나 과 단위로 이루어질 수 있도록 인사, 예산, 조직권을 대폭 위임하도록 한다.
IV. 맺음말
‘비전 2030’ 보고서는 액션플랜이 앞으로 경제 사회적 여건 변화와 각 부문별 추진성과 등을 감안해 지속적으로 수정 보완할 것을 언급하고 있다. 그러나 발전 목표를 투명성, 효율성, 창의성, 삶의 질을 중시하는 21세기 패러다임 변화에 맞추어 보다 구체적이고 실효성 있는 것으로 설정해야 한다. 또한 추진 전략도 21세기 시대 변화에 대응할 수 있도록 대국민 서비스 중심의 정부, 수요자 중심의 정책 방안을 반영시켜야 한다. 그 바탕에는 주택, 보건, 교육, 복지서비스의 경우 본질상 탈상품적 성격을 갖는 공공재이기에 시장이 아닌 공공성 차원에서 다루어져야 한다는 전제에서 출발해야 한다.
이렇게 볼 때, 진정한 액션플랜은 이러한 주택, 보건, 교육, 복지서비스를 시장과 민간에 주로 떠맡김으로써 과잉 민영화되어 있는 우리 현실을 공공성 차원에서 중앙정부와 지방정부가 함께 책임 분담하는 방향으로 복지개혁이 이루어지고, 또한 우리 민족뿐만 아니라 해외이주노동자와 국제결혼이주여성까지 포용하면서 지속가능한 사회발전을 지향해 나가는 것이 되어야 한다.
미래의 비전은 당면한 정책 현안을 어떻게 잘 처리해 나가느냐에 달려 있다. 2010년 이후 장기적인 재원의 국민적 합의를 통한 분담은 조세 형평성과 투명성의 확대, 과세인프라의 확충을 포함한 조세ㆍ재정개혁 문제에 관한 논의를 지금부터 시작할 때 실현가능하다.
비전 2030의 실현은 사회적 합의로부터 출발하며, 사회적 합의는 당면한 정책 현안들을 개혁적으로 잘 처리해 나갈 때에 첫걸음을 옮길 수 있다. 지금 당장 당면한 정책 현안들을 어떻게 사회적 합의를 잘 도출하여 집행해 나가는가 하는 점이 희망한국의 관건인 것이다. 그렇다고 지금 불만과 비판만 쏟아내기엔 우리사회가 직면한 구조적인 도전과 위기를 극복하여야 할 시간이 너무 부족한 것은 분명하다.
월간 <복지동향> 2006년 12월호(제98호)
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