MB정부의 주택부동산정책 평가
조명래
| 단국대학교 도시계획ㆍ부동산학부 교수
| 단국대학교 도시계획ㆍ부동산학부 교수
들어가는 말
서울시장 시절 이명박 대통령은 당시 노무현정부가 펴는 주택부동산정책이 군청 보다 못하다고 비판했다. 후보시절 그는 집권하면 노무현정부가 도입했던 각종 부동산규제를 모두 풀겠다고 공약했다. 대표적으로 내걸었던 게 종부세 철폐, 재건축 규제 완화, 미분양 해소를 위한 거래활성화 등이었다. 인수위가 내놓은 것도 이 정도였다. 2008년 출범하면서 초기 이명박정부(이하 MB정부)의 주택부동산정책은 거래활성화와 가격안정화를 두 가지 화두로 했다. 전자는 당시 이미 불어 닥친 부동산 시장 침체를 되살리기 위한 것이었다면, 후자는 집값이 급격히 떨어지는 것을 막기 위한 것이었다.
이후 MB정부는 2008년 6월 11일 ‘지방미분양주택대책’을 시작으로 하여 2011년 6차례 대책을 시리즈로 발표하기까지 수많은 주택부동산대책과 방안들을 쏟아냈다. 그러나 전반적으로 보면 종부세 완화, 재건축 규제 완화, 미분양 해소를 위한 건설업 지원하는 것 이외엔 한국사회의 주택부동산 문제를 미래지향적으로 해결하려는 생산적 대책은 없었다. 초기에는 노무현정부와의 차별성을 기하기 위해, 다음에는 보수정권의 본색에 맞는 각종 규제 완화에 역점을 두는 게 고작이었다.
이 두 가지 중에서 부동산 규제 철폐, 즉 종부세 및 양도세중과 완화나 재건축 규제완화는 노무현 정권과의 차별화를 기하면서도, 동시에 정권의 지지기반이 되는 유주택 중산층의 ‘환심’을 사기는 데 맞추어져 있었다. 정책으로서 합리성의 논거가 불분명한 채, 노무현 정부의 정책들이 싫어서 그냥 바꾸는 그 자체가 목적이 되었다. 정책으로 치면 오히려 거꾸로 갔던 것이다. 다음으로 역점을 두고 폈던 정책은 ‘죽은 부동산 시장을 되살리는 것’이었다. 거래활성화를 위한 부동산 세제완화, 건설업 유동성 지원, 미분양 해소 지원 등이 그러했다. 말이 그렇지 거래활성화의 속내는 공급과 수요를 촉발하기 위해 건설업자와 유주택 중산층한테 유리한 규제완화나 지원책들을 몰아주는 것이었다. 정권 초중반부터 ‘전세란’이 뜨거운 감자로 떠올랐지만 쏟아낸 대책들은 대부분 이러한 기조 위에서 나왔던 것이어 전세란 해소에 별 도움이 안 되었다.
MB정부의 주택부동산대책들은 모두 흔들어 채로 걸러 보면 어느 것도 돈 없고 집 없는 서민들을 따스하게 배려하는 입장을 담고 않고 있다. 부동산시장을 되살려고 했고, 가격하락을 막으려 했으며, 있는 자들이 집을 더 사도록 돕는, 그러한 정책으로 시종일관했다. 이를 좀 더 나누어 살펴보자.
내용평가
미분양 처리와 건설업 구하기
2008년 출범 후 내놓은 첫 대책은 지방미분양해소책이었다. 이후에도 MB정부는 3년간 지속적으로 지방 미분양 해소를 위한 파격적 지원 조치들을 내놓았다. 가령, 시세의 70-75% 수준에서 지방미분양주택을 3조원까지 ‘환매조건부 매입’하거나, 지방미분양 주택 구매 시 LTV 완화 및 양도세·취등록세 감면 등은 모두 지방미분양 해소를 위한 것들이었다. 덕분에 미분양주택은 2008년 초 12만 가구에서 2011년 9월 6만8천으로 급감했다. 미분양 처리는 거래활성화(부수적으로 공급 및 가격유지 등)를 명분으로 하지만, 실제 공급자인 건설업을 구하기 위한 것이었다. 그러나 건설업 구하기 백미는 건설업체에 대한 파격적인 유동성 지원 확대다. 건설사 유동화 채권 발생 허용, 건설사 보유 토지 3조원까지 정부 매입, 배드뱅크를 통한 건설업체의 부실채권 매입 등이 비근한 예들이다. 미분양처리와 유동성 지원확대로 인해 건설업 구조조정이 결국 지지부진하게 되었다. 그 결과 과잉 건설업(GDP의 18% 수준)은 계속 유지되고 건설업의 도덕적 해이는 방치되었다. 이 모든 것이 가능했던 것은 국토부가 건설세력(건설마피아)의 대부 역할을 하고 있기 때문이다.
공급기반 확충과 건설경기 부양으로 집값 하락 차단
MB정부 주택부동산정책의 또 다른 중요한 축은 부동산에서 거래위축이 공급위축으로 이어지는 고리를 차단하기 위해 공급기반(기조)을 지속적으로 확충하는 것이었다. 2018년까지 500만호 건설, 년간 50만호 공급 철칙화, 인천 검단 신도시, 오산세교 신도시 건설의 추진, 150만호 보금자리주택 공급을 위한 그린벨트 100㎢ 해제, 도심공급기반 확대(도시형생활주택 건설 지원 확대) 등이 이런 유의 정책들이다. 국토부를 포함한 공급세력들은 오만가지 자료를 동원해 기회 있을 때마다 ‘공급위축과 그로 인한 주택부족 및 가격폭등’을 경고하거나 이를 가지고 국민을 심지어 겁박까지 했다. 그러나 공급위축은 수요위축에서 비롯된 것이다. 이는 그간의 과잉공급이 초래한 시장의 자기조정이었지만, 건설(공급)세력들은 정부의 개입(규제)을 지속적으로 요구했다. 이의 효과인지 아니면 시장의 자기회복 때문인지 모르지만, 공급세력들의 ‘공급위축 호들갑’과는 달리, 2011년의 주택공급은 2007년 수준을 회복했다. 인허가 기준으로 볼 때, 2008년 371,285호에서 2011년 549,594로 약 1.5배 증가했는데, 특이한 것은 아파트는 줄고 비아파트 공급이 급증했는 점이다(아래 표 참조). 이는, 아파트 선호도 약화와 함께 아파트 중심 공급정책의 한계를 보여준다. 공급확대는 이 정권이 그토록 바랬던 ‘거래 재활성화’와 함께 건설경기의 회복을 일정하게 동반했다. 가령 2011년 아파트의 실거래량은 59만여 건으로 전년 대비 23.7% 증가했고, 주택 인·허가는 55만여 가구로 주택종합계획 상의 목표량 40만 가구를 상회했으며, 건설실적도 전년도 대비 24% 증가했다. 문제는, MB정부가 심혈을 기울인 ‘거래활성화와 공급활성화’가 내려할 집값을 떠받쳐 주는 것이 되었다는 사실이다. MB정부 4년간 전국 집값은 13.9%(수도권 4.9%)나 올랐다. 가격의 하향 안정화가 지금으로선 최선의 주거복지정책이지만 그 실현이 결국 물거품 되었다.
재건축의 파격적인 규제완화와 추진의 한계
MB는 후보시절부터 강남 재건축 규제 완화를 주장했다. 그래서인지 정권 출범 후 나온 두 번째 대책(2008년 8.21대책)은 재건축에 대한 파격적인 규제완화 조치였다. 이후에도 추가조치들이 지속적으로 나왔다. 대표적인 것으로, 재건축 인허가 절차의 간소화, 안전진단회수의 축소, 조합지위양도의 허용, 2층 일반주어지역 층수 완화, 용적률 170-230% -> 300%로 대폭 완화, 임대주택 의무공급의 삭제, 개발이익환수 유예 등을 꼽을 수 있다. 그러나 파격적인 규제완화에도 불구하고 (강남) 재건축의 추진 실적은 지지부진하다. 이는 부동산(재건축)시장이 전반적으로 죽어 있는 것과 무관하지 않지만, 사업성을 최우선으로 기존 재건축 방식(예, 중대형, 고가 주택 중심의 재건축)의 한계를 보여주고 있다.
주택 보유자를 위한 부동산 세제 및 거래 규제의 대폭 완화
MB정부의 간판 주택부동산정책은 종부세 무력화다. 과세기준을 9억원으로 높이고 세율을 대폭 인하하는 것을 통해 종부세는 무력화됐다. 그 결과 종부세 징수액은 최근 2년간 53% 감소했다(2008년 2조3천억원에서 2011년 1조8천3억원으로 감소). 종부세 완화와 함께 1가구 1주택자 양도소득세 과세기준도 6억에서 9억원 초과로 상향시켰고, 1 주택자 비과세 요건도 강화되었다. 또한 다주택자에 대한 양도세 중과 완화 및 적용을 유예시켰다. 거래활성화를 위한 DTI 적용도 한시적으로 유예한 적이 있었다. 수도권 과밀억제권역 내 전매제한 기간을 1-5년 -> 1-3년으로 단축했다. 2011년엔 강남3구의 투기과열 지구를 끝내 해제했다. 서울과 과천 등 버블세븐지역의 1 주택자 (9억원 이하) 양도세 비과세 요건 중 2년 거주요건을 폐지했다. 이 모두는 거래 활성화를 위해 MB정부가 취한 세제 완화 조치들이다. 이 조치들은 사회 계층적으로 주택보유자, 특히 다주택 보유자에 대한 세제의 특혜적 완화, 지역으로 수도권, 특히 강남/버블세븐 지역에 대한 거래규제 및 주택보유에 대한 세제규제의 대폭 완화로 집중되었다. 강남 주택부자로 대표되는 있는 자를 위한 부동산 세제완화는 ‘강남정권’으로 불리는 MB정권의 주택부동산정책 편향성을 가장 여실히 보여주고 있다. ‘강남불패신화’를 이 정권은 정책적으로 뒷받침해주고 있다.
보금자리주택의 공급 우선과 공공임대 공급의 위축
MB정부의 또 다른 대표주택(주거복지)정책은 보금자리주택이다. 2018년까지 총 150만의 보금자리주택이 공급할 계획이었다. 이 중 80만은 임대주택, 70만은 분양주택이고, 80만 임대주택 중 20만호는 5-10년 임대 후 분양전환 가능한 사실상 분양주택이다. 그나마, 민간부문의 요구에 의해 민영보금자리주택 공급비율을 25%로 상향조정해 줌으로써 보금자리주택은 주거복지형 주택과는 더욱 멀어졌다. 그나마 과잉공급으로 민간공급을 위축시키면서 전세란의 주요 원인을 제공했다. 수도권에서 공급되는 보금자리주택의 경우 그린벨트를 허물어 공급돼야 되기 때문에 그로 인한 그린벨트 훼손이나 도시 확산 등의 문제점을 수반한다. 그나마 공급목표량이 일시에 늘면서 과도한 지구지정과 함께 추진을 둘러싼 주민갈등이 대부분의 지역에서 분출했다. 즉, 2009년 8.27대책으로 2012년까지 수도권 그린벨트 내에서 공급되는 보금자리주택이 당초 12만에서 32만으로 확대되었다. 그러나 부동산 시장의 침체, LH의 과도한 부채, 주민들의 저항과 반대 등으로 인해, 현재 지정된 보금자리주택의 물량은 21개 지구의 19만9천 가구에 불과하다. ‘사실상 분양주택이 중심인 보금자리주택’ 공급에 정권이 목을 맴에 따라 정작 집중해야 할 공공임대주택(예, 국민임대)의 공급은 지속적으로 위축되었다. 건설실적 기준으로 본다면, 2007년 133.120호에서 2008년 107,590호, 2009년 77,028호, 2010년 14,443호로 공공임대주택의 공급량이 빠르게 줄어들었다. 공공임대주택의 공급위축은 최근 전세난 가중의 핵심 요인으로 간주되고 있다.
다주택자 주도의 민간임대 활성화와 세입자 주거불안 심화
전세란이 지속되면서 MB정부는 전세대책을 지속적으로 발표했다. 그 백미는 2011년 1.13대책(전월세시장 안정화)이다. 핵심내용은 공공부문의 소형·임대 13만 가구를 공급하는 것이었지만, 기존 대책의 재탕에 불과했기 때문에, 실제 민간 소형임대 공급 확대에 역점을 두었다. 민간부문을 통해 ‘임대주택의 공급’을 늘리겠다는 게 정책의도이었던 만큼, 대책의 실제 무게중심은 민간임대업 활성화로 옮겨 갔다. 말하자면 다주택보유자들이 임대업자로 등록한 후 전세, 월세를 많이 놓으면 전세란이 해소될 수 있다고 보았던 것이다. 2011년에 쏟아낸 주택부동산대책에서 핵심은 민간임대업 활성화를 위해 파격적인 규제완화와 세제완화를 제공해주는 것이었다. 가령, 수도권 임대주택사업자 세제지원 요건을 3가구 이상 1가구 이상 임대로 완화했고, 임대주택사업자 거주주택에 대한 양도세를 비과세하기로 했으며, 그 밖에 준공후 미분양 임대 시 취득세 감면, 주거용 오피스텔 세제혜택, 전월세 소득공세 대상 확대, 임대사업자에 대한 양도세 중과 완화와 종부세 비과세 등의 조치들이 취해졌다. 이 모두는 다주택 매입과 보유를 통한 민간임대를 활성화를 하는 게 목적이었다. 이는 말하자면, 주거복지의 책임이 공공에서 민간으로 넘긴 꼴이다. 문제는 다주택보유를 부추기는 것이다. 다주택보유를 쉽게 허용해주면, 장기적으로 이는 주택소유 집중을 강화시키고, 이는 나아가 주택가격 상승을 부추겨 무주택·세입자의 주택매입을 더욱 어렵게 하고, 이는 궁극적으로는 임대료 상승을 초래하게 된다. MB정부 출범 후 3년간 공급된 임대주택은 총 21만 여 가구로 참여정부(7만여 가구)보다 세배 이상 늘었지만, 전세값은 참여정부 3년간 3.88%의 3배인 13.93%로 늘었음(*아파트 전세가는 4년간 36.20% 증가했음). 공급된 임대주택은 대부분 민간임대이거나 분양형 임대주택이기 때문이다.
전세가격 상승을 부추기는 전세자금 대출규제 완화
전세문제 해결을 위해 MB정부가 강구한 세입자 대책은 전세자금 대출 규제 완화가 사실상 유일하다. 2011년 2.11대책으로 국민주택기금 서민근로자 전세자금 지원 확대(6천->8천만원, 금리 4.5%->4.0%), 국민주택기금 저소득가구 전세자금지원 전세보증금 확대(8천->1억 이하), 주택금융신용보증기금의 전세자금 대출보증 규모 확대(5조8천->7조원) 등이 세입자를 겨냥한 대책의 예들이다. 2011년 시중은행에서 나간 전세자금 대출은 전년에 비해 250% 급증했고, 이에 따른 서민들의 이자 부담은 2,500억 원이나 증가한 것으로 나타났다. 임대인의 전세가격 인상에 대한 임차인의 대항력과 협상력이 부재한 상태에서 전세 대출금 규제 완화는 전세가격 상승 요구를 서민 세입자들이 일방적으로 수용하도록 하는 것이 된다. 이로 인한 가계부채 증가와 주거 불안정 심화는 최근들어 렌트푸어(the rent poor)를 양산되고 있다.
문제점과 대안
문제점
MB정부의 주택부동산정책은 다음과 같은 문제점을 드러내고 있다. 먼저, ‘거래 활성화와 가격 떠받치기’로 인해 가격 하향 안정화 기반이 구축되지 못하게 되었다. 그로 인해 주거복지 패러다임의 전환이 사실상 봉쇄되었다. 이는 주거복지 실현의 기회를 상실하게 되었다는 뜻이기도 하다. 둘째, 건설업자와 다주택자 편향적인 정책의 지속이다. 투기적 토건경제의 구조조정 및 소유자 중심 주택정책 전환의 기회 상실을 하게 된다. 셋째, 기만적이고 시혜적 주거복지(예, 분양중심 보금자리주택, 민간임대를 통한 전세란 극복)와 반세입자 정책(예, 임대인중심 전월세대책, 전월세상한제 등의 반대)이다. 넷째, 국토부가 토건 카르텔에 포섭됨으로서 스스로 공공역할을 사실상 방기하고 있다. 국토부는 국가기관인가 민간건설업자의 대리기구인가?
대안
첫째 세제의 정상화다. 종부세의 복원, 다주택자에 대한 중과세 복원, 취등록세 감면의 최소화 등이 실시돼야 한다.
둘째, 수요자 중심 공급제도 구축이다. 구조조정에 의한 건설업의 슬림화, 부실건설업체의 퇴출, PF규제의 강화, 분양가 상한제 및 원가공개의 강화, 후분양제 도입 등이 강구돼야 한다.
셋째, 가격 하향 안정화를 위한 다면적 정책 추진이다. 소득대비 주택가격 지수를 기준으로 하여 주택의 적정가격 공시, 투기거래 및 가격상승 우려지역에 대한 ‘(가칭)가격관리지역지정’, 저가거래에 대한 인센티브 제공 등이 정책화되어야 한다.
넷째, 부동산 관련 가계부채 정리다. 주택담보대출은 금융정책으로 접근, DTI/LTV 강화, 총가계부채 감축(예, 향후 5년간 현재수준의 30% 축소), 저소득 가계부채(하위 20%의 소득대비 부채가 9배, 상위20%는 1.95배)의 해소책이 강구돼야 한다.
다섯째, 임대주택의 획기적 공급이다. 민간임대주택지정제도 도입, 민간임대주택의 등록 의무화, 임대소득의 정상과세, 보금자리주택정책의 재설계, 공공임대주택의 다양화(환매조건부, 토지임대부, 지분형, 전세임대 등), 주거복지재정의 획기적인 확충 등이 추진돼야 한다.
여섯째, 임대차관계의 안정화다. 임차인의 권리(대응력, 협상력)의 강화(관계법의 재개정), 임대차등록제, 공정임대료제·임대료 상한제·계약갱신청구제·임대료분쟁조정제의 제도화(법제화) 등이 강구되야 한다.
일곱째, 복지형 도시정비의 실시다. 재건축 방식의 개선(소형중심, 자부담 최소와 재입주 우선, 공동체 유지, 참여형 방식 제도화 등), 싹쓸이 철거식 대규모 정비에서 보존형 소단위 정비로 전환, 주택정비에서 커뮤니티재생방식으로 전환 등이 이뤄져야 하낟.
아홉째, 국토부의 구조조정이다. 주택건설업무와 주거복지의 분리, 공급주의 정책기조의 탈리, 주거복지행정 중심으로 전환, 건설업계와의 유착 단절, 장기적으로 국토부와 환경부를 통합해 지속가능부로 신설돼야 한다.
열째, LH를 ‘(가칭)주거복지공사’(단기) 혹은‘(가칭)주택(복지)청’(중장기)으로 바꾸어야 한다.
월간 <복지동향> 2012년 4월호(제162호)
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