[2025대선] 정책방향2. 국가긴급권 제한 등 대통령 권한 남용 통제

21대 대선을 한 달여 앞두고 참여연대는 각 정당과 후보자들에게 정책방향과 의제 25가지를 제안하는 보고서
“내란을 넘어 더 단단한 민주주의로”를 발간했습니다.

내란 사태와 대통령 윤석열 파면으로 치러지는 조기 대선인만큼 정권 교체의 요구가 그 어느 때보다도 높습니다. 그러나 이는 단순히 대통령을 바꾸자는 요구가 아니라 지난 2년 반 동안 누적된 후퇴와 퇴행을 되돌리고 더 단단한 민주주의로 나아가야 한다는 시대적 요구입니다. 윤석열 정부 임기동안, 국가는 스스로 역할을 포기하고 기업과 개인에게 책임을 떠넘기며 사회경제적 복합위기가 심화되는 것을 수수방관했습니다. 민주적 규범과 남북 간 합의는 모두 무시되었고 서민들의 삶은 심각하게 피폐해졌습니다.

이번 대선이야말로 우리 앞에 산적한 거대한 복합위기를 해결하기 위해 각계의 고민과 토론이 이뤄지는 장이 되어야 합니다. 이번 참여연대 보고서가 뜨거운 정책 토론의 장에 자양분이 되기를 기대합니다.

📌2025 대선에 제안하는 참여연대 25개 의제 [원문보기/다운로드] 

I. 내란 종식과 민주주의 회복
✨정책방향1. 내란 종식을 위한 진상규명
✨정책방향2. 국가 긴급권의 제한 등 대통령 권한 남용 통제
✨정책방향3. 내란 가담 군 개혁
✨정책방향4. 형사사법체계 재구성과 검찰개혁
✨정책방향5. 경찰·감사원·국정원 등 권력기관 개혁
✨정책방향6. 민의를 반영하는 정치개혁
✨정책방향7. 시민참여 확대와 시민사회 활성화
✨정책방향8. 분권과 자치, 기본권 강화를 위한 개헌

정책방향2. 국가긴급권 제한 등 대통령 권한 남용 통제

현황과 문제점

• 일제의 계엄령 영향을 받은 제정계엄법은 1981년 전부 개정되었지만 그 틀은 유지됐으며, 사실상 계엄법제는 방치되어 있었음. 2016년 박근혜 대통령 탄핵 국면에서 계엄령을 선포하겠다는 문건을 작성한 것이 폭로되기도 했지만, 계엄법제에 대한 개정 논의가 유의미하게 진행되지는 않았음. 이는 한국 민주주의가 충분히 성숙했으며 계엄이 발생할 가능성이 없다고 생각되었기 때문임. 
• 그러나 내란수괴 윤석열이 12월 3일 밤 비상계엄을 전격 선포했고, 국회의 계엄해제 결의안 가결 이후에도 윤석열이 즉시 해제하지 않는 등 전 국민이 계엄 공포에 떠는 일이 발생함. 12.3 불법 계엄 선포와 내란은 절차적 민주주의와 선출된 대통령에게 기대하는 선의만으로는 민주주의를 지키기 어렵다는 점이 드러남. 이에 사문화되었다고 간주됐던 계엄법제를 재정비해 국가긴급권 행사의 요건을 강화할 필요가 있음.
• 한편 현행 헌법은 대통령에게 행정부 수반으로서의 지위뿐 아니라 ‘국가원수’, ‘헌법 수호자’ 지위를 부여하고 있음. 이는 유신헌법 때 만들어진 것으로 지금까지 제왕적 대통령제를 만드는 헌법적 정당성을 제공하는 근거로 악용되고 있음. 
• 여소야대 국면에서 출범한 윤석열 정부는 국회 입법이 어려워지자, 국회를 설득하기보다 정부 차원에서 시행령만 바꿔서 대응하는 시행령 통치를 일삼고 모법 취지에 반하는 위임입법의 제개정을 통치수단으로 활용했음. 또한 무분별하게 사면권을 행사해 사법권을 무너뜨리고 법치주의 정신을 훼손했음. 사면권은 대통령의 헌법상 고유 권한이나, 제왕적 권력 행사의 상징이기도 함. 
• 윤석열은 국회에서 인사청문경과보고서가 통과되지 않았음에도 장관급 인사 30명 임명을 강행함. 인사청문보고서 채택 없이는 해당 공직후보자의 임명을 어렵게 만들어 대통령의 인사권을 견제할 필요가 있음.   

정책추진 과제

1. 대통령의 긴급명령권 삭제와 계엄선포시 국회 동의하도록 개정(개헌 사항)

• 헌법 76조(대통령의 긴급명령권) 삭제, 77조(계엄선포권)은 국회 승인 후 계엄 발효되도록 개정   

2. 계엄의 범위와 한계 명확화(계엄법 개정)

• 구체적인 위험이 ‘이미 발생하였을 때’에만 계엄 선포 정당화, 평시는 원칙적 불가
• 계엄 시 현행 헌법, 법령 폐지나 변경 불가, 비상입법기구 등의 창설을 통한 입법권 행사 불가, 일시적인 비상조치의 상향 입법 불가, 현행 헌법기관 통폐합이나 새로운 기관 창설 등 국가조직의 임의적인 변경 불가, 현행 헌법기관의 활동 방해나 금지 불가 등 명문화
• 계엄사령관 권한의 구체적인 명시 
• 사법심사의 인정(사후통제)해 계엄 이후 평상화 단계에서의 사법부의 통제 가능성을 명문화 및 강화

3. 대통령 국가원수 지위 등 특권 제한

• 헌법상 대통령의 ʻ국가원수’, ʻ헌법 수호자’ 지위 규정 삭제(개헌 과제)
• 대통령 긴급권(긴급명령권, 계엄선포권)·거부권·사면권 요건의 강화

4. 위임입법(시행령 등) 통제를 위한 국회법 개정 및 별도의 법률 제정

• 위임입법이 모법의 위임 범위를 벗어나거나 위법할 경우 국회가 수정 요구하고 정부는 이를 따르도록 함. 
• 위임입법 통제를 위해 심사 범위, 대상, 절차를 규정하는 별도의 법률 제정

5. 대통령 사면권 남용을 막기 위한 사면법 개정

• 특별사면의 범위와 대상 한정. 사면심사위원 구성 다양화, 국회 동의 절차 신설 

6. 대통령 인사권을 견제하기 위한 인사청문회법 개정

• 인사청문경과보고서 재송부 요청 시 현행 ‘10일 이내’에서 ‘10일 이상 30일 이내’로 변경 

7. 독립기구에 대한 대통령 인사 권한 축소, 독립기관장에 대한 국회 견제 강화

• 독립기구에 대한 대통령 인사권 축소
• 독립기구 기관장과 상임위원 등 주요 직위자를 국회가 탄핵할 수 있도록 함.

📌문의: 행정감시센터 02-723-5302

내란을 막고 윤석열 파면을 이뤄낸 빛나는 우리!
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