헌법재판소는 지난 2014년 국내 거소신고가 된 유권자만 투표할 수 있도록 하는 국민투표법 제14조 제1항이 재외국민의 투표권을 침해한다며 헌법불합치 결정을 내렸습니다. 그러나 헌법불합치 결정 이후 국회가 법 개정을 하지 않음에 따라 국민투표법 해당 조항은 효력을 상실했습니다.
개헌을 위해서는 국민투표를 해야 하기에 필수적으로 국민투표법 개정이 먼저 이루어져야 합니다. 그럼에도 정부와 국회는 개헌을 이야기하면서도 국민투표법에 대한 개정 논의는 전혀 하지 않고 있습니다.
이에 시민주도 헌법개정 전국 네트워크(약칭 ‘시민개헌넷’)는 개헌을 촉구하는 재외국민과 청소년 당사자들을 청구인으로 국민투표법을 개정하지 아니한 국회의 부작위에 대해 헌법소원심판을 청구하며 기자회견을 개최했습니다.
개요
- 제목 : 개헌 가로막는 헌법불합치 국민투표법 방치에 대한 헌법소원심판청구 기자회견
- 일시 : 2025. 11. 4.(화) 오전 9:30
- 장소 : 헌법재판소 앞
- 주최 : 시민주도 헌법개정 전국네트워크
- 순서
- 사회 : 이재근(시민개헌넷 공동운영위원장, 참여연대협동사무처장)
- 발언1. 윤복남(시민개헌넷 공동대표, 민변 회장)
- 발언2. 장서연(시민개헌넷 공동운영위원장, 민변 부회장)
- 당사자 발언1. 윤수영(청소년인권행동 아수나로 활동가, 청소년 청구인)
- 당사자 발언2. 이미현(시민개헌넷 공동사무처장, 시민 청구인)
▣ 보도자료 [원문보기/다운로드]
▣ 시민주도 헌법개정 전국네트워크(시민개헌넷) 텔레그램 소식채널
▣ 붙임자료1. 국민투표법 헌법소원 청구요지
사건 개요
헌법재판소는 2014. 7. 24. 국내에 주민등록이 있거나 거소가 있는 재외국민만 투표권을 행사할 수 있도록 한 국민투표법 제14조 제1항은, 재외선거인의 국민투표권을 침해하여 헌법에 합치되지 않는다고 결정을 하면서, 2015. 12. 31.까지 재외선거인의 국민투표권을 보장하는 방향으로 입법을 개선할 때까지 동조항을 잠정적용한다는 결정을 하였습니다(헌법재판소 2014. 7. 24. 선고 2009헌마256,2010헌마394(병합) 결정). 그러나 국회가 위 입법개선시한까지 입법개선을 하지 않아, 현재 동 조항의 효력이 상실이 되어 국민투표를 실시할 수 없는 위헌적인 상태입니다.
또한 2020년 공직선거법 상의 대통령 및 국회의원 선거권자의 연령이 ‘19세 이상’에서 ‘18세 이상’으로 하향이 되면서, 18세 이상의 국민은 대통령 및 국회의원 선거권자로서 국민투표권자에 포함이 되지만, 현행 국민투표법 제7조는 ‘19세 이상’의 국민에게 투표권을 인정하고 있는 바, 18세 이상 19세 미만의 국민의 국민투표권을 침해하고 있습니다.
이에 청구인들은 국민투표권 침해를 이유로 헌법소원을 청구하는 바입니다.
침해되는 기본권
가. 국민투표권의 의의 및 국민투표권자의 범위
국민투표권이란 국민이 국가의 특정 사안에 대해 직접 결정권을 행사하는 권리로서, 국민의 참정권의 한 내용을 이루는 헌법상 기본권입니다. 헌법은 외교․국방․통일 기타 국가안위에 관한 중요정책을 결정하는 경우(제72조)와 헌법개정안을 확정하는 경우(제130조 제2항)에 국민투표권을 인정하고 있습니다.
헌법재판소는 국민투표는 대의기관인 국회와 대통령의 의사결정에 대한 국민의 승인절차에 해당하므로 “대의기관의 선출주체가 곧 대의기관의 의사결정에 대한 승인주체가 되는 것은 당연한 논리적 귀결이므로, 국민투표권자의 범위는 대통령선거권자ㆍ국회의원선거권자와 일치되어야 한다”고 판시하였습니다.
따라서, 공직선거법 제15조 제1항은 18세 이상의 국민에게 대통령 및 국회의원의 선거권을 인정하고 있는 바, 재외국민을 포함한 18세 이상의 모든 국민은 대의기관을 선출한 권리가 있는 국민으로서 대의기관의 의사결정에 대해 승인할 권리가 있고, 국민투표권자에 포함됩니다.
나. 재외국민을 포함한 모든 국민의 국민투표권 침해
헌법재판소는 이미 재외선거인이 대한민국 국민임에도 불구하고 주민등록이나 국내거소신고가 되어 있지 않다는 이유로 국민투표권을 행사할 수 없도록 한 국민투표법 제14조 제1항은 재외선거인의 국민투표권을 침해한다고 하였고 2015. 12. 31.까지 개선입법이 이루어지지 않으면 해당 조항은 2016. 1. 1.부터 그 효력을 상실한다고 결정하였습니다. 그런데 그로부터 10년이 지난 지금까지 개선입법을 하지 않은 이 사건 입법부작위는 도저히 합리적인 기간 내의 입법지체라고 볼 수 없으며, 국회가 헌법상 입법의무의 이행을 지체함으로써 청구인들의 국민투표권을 침해하고 있습니다.
다. 18세 이상 19세 미만 청구인들의 국민투표권 침해
이상에서 본 바와 같이, 국민투표권자의 범위는 대통령선거권자ㆍ국회의원선거권자와 일치되어야 함에도 불구하고, 국민투표법 제7조 중 19세 이상 부분은 18세 이상 19세 미만인 청구인들을 배제하여 국민투표권을 침해하고 있습니다.
위헌 상태 해소의 시급성
현재 국민투표법 상 투표인명부 작성 조항(제14조 제1항)의 효력 상실 및 국민투표권자의 연령 범위 불일치(제7조)로 인하여, 헌법 제72조의 중요정책에 관한 국민투표나 헌법 제130조의 헌법 개정을 위한 국민투표를 실시할 수 없는 위헌적 상황입니다.
2025년 새로 출범한 이재명 정부는 국정과제 1호로 ‘국민주권 실현과 대통령 책임 강화를 위한 개헌추진’을 정했습니다. 시민사회단체들도 2026년 헌법 개정을 목표로 ‘시민주도 헌법 개정 전국네트워크’를 발족하여 시민주도 개헌 운동에 본격적으로 돌입하였습니다. 내년 지방선거와 동시에 국민투표를 실시하자는 논의가 이루어지고 있는 상태에서, 국민투표법 내 헌법불합치 조항이 개정이 되지 않아 심각한 장애물이 되고 있고, 국민들의 국민투표권을 심대하게 침해하고 있으므로, 이에 대한 위헌확인을 조속히 결정하여 주시기 바랍니다.
▣ 붙임자료2. 발언문 윤복남 시민개헌넷 공동대표
안녕하세요. 시민주도 헌법개정 전국 네트워크 공동대표를 맡고 있는 민주사회를 위한 변호사모임 회장 윤복남입니다.
이재명 정부에서 국정과제 1호 과제로 개헌을 약속하고, 국회에서도 개헌을 추진하겠다고 공언한 바 있습니다. 87년 이후 단 한차례도 개정되지 않은 헌법을 개정하는 것은 우리 사회의 근본적 변화, 즉 내란 이후 새로운 대한민국을 만들기 위한 초석입니다.
하지만 현재까지 미진한 국회에서의 논의경과를 보면 과연 개헌의 의지가 있는지 의문입니다.
가장 큰 문제는 개헌안이 마련되어도 현실적으로 개헌을 위한 국민투표를 할 수 없다는 것입니다.
2014년 7월 24일 헌법재판소로부터 헌법불합치 선고를 받아 2015년 12월 31일까지 개정되었어야 할 국민투표법이 헌재 선고로부터 11년이 넘어가는 지금까지도 개정되지 않고 있기 때문입니다.
약 240만명의 재외국민들이 사실상 국민투표를 못하게 되는 상황입니다. 뿐만 아닙니다. 선거연령이 19세로부터 18세로 하향이 되었지만 국민투표법 제7조는 여전히 선거연령을 19세 이상으로 규정하고 있습니다. 19세 미만의 청소년 유권자들이 국민투표를 할 수 없는 상황인 것입니다.
현행 헌법 제130조 제2항은 헌법개정을 국민투표에 붙이도록 규정하고 있습니다. 헌법재판소의 결정문에 나오듯 국민투표권은 대한민국 국민 누구에게나 보장되는 헌법상의 권리입니다.
법개정 기한인 2015년 12월 31일부터 국회의 무책임한 방치로 인해 대한민국 국민은 개헌을 비롯한 주요 정책에 대해 국민투표를 아예 할 수도 없는 기본권 침해상황에 놓여있는 것입니다.
더 이상 미룰 수 없습니다. 시민주도 헌법개정 전국네트워크는 위헌인 국민투표법을 방치하는 국회가 헌법을 위반하고 있다는 점을 확인받기 위해 헌법소원심판을 청구합니다.
새로운 헌법을 열망하는 청소년들과 재외국민들, 그리고 일반 시민들이 위헌을 방치하는 국회에 문제제기를 하기 위해 이 사건에 참여했습니다.
국민투표법의 개정 없이 ‘개헌’은 실현될 수 없습니다. 국회는 더이상 이러한 위헌상황을 방치하지 말고 조속히 국민투표법을 개정하여, 실질적으로 개헌을 추진하겠다는 의지를 명확히 밝혀야 할 것입니다.
감사합니다.
▣ 붙임자료3. 발언문 윤수영 청소년인권행동 아수나로 활동가
안녕하세요, 청소년인권행동 아수나로에서 활동하는 윤수영입니다. 이번 국민투표법 개정 지연으로 인한 입법부작위 헌법소원에 청소년 청구인으로 함께하게 되었습니다.
청소년들의 정치적 권리는 여태 보장받지 못한 세월의 역사였습니다. 그러다가 지난 2021년, 극적으로 국회는 18세 참정권 법안을 통과시켰습니다.
아직도 청소년 선거운동 금지, 정당가입 제한, 또 이번 사건의 대상이 되는 국민투표권 연령 제한 등을 비롯한 한계가 적지 않습니다.
그 중에서도 특히 국민투표법의 연령 규정이 만 19세로 설정된 것은 무엇보다 문제입니다. 여타 선거권, 피선거권 연령이 주로 만 18세, 정당가입은 만 16세로 규정되어 있는 것과 달리 유독 국민투표법은 만 19세에서 변함이 없습니다. 심지어 헌법재판소가 국민투표법 헌법불합치 결정을 내렸음에도 불구하고, 국회는 후속입법에 속도를 내지 않고 있습니다.
저는 내년 지방선거에서 선거권과 피선거권을 가지는 만 18세가 됩니다. 그러나 현행 국민투표법대로 개헌을 위한 국민투표가 지방선거와 함께 이루어진다면, 저는 지방선거에는 선거권을 행사할 수 있지만 국민투표에는 참여할 수 없게 됩니다. 법리적 정합성과 일관성도 결여된 이러한 법규정을 하루빨리 고쳐야 합니다.
12•3 내란 이후 1년이 곧 다가오고 있습니다.민주주의와 인권을 외치며 윤석열 퇴진을 요구하는 시국선언을 했던 5만여명의 청소년들, 그리고 윤석열 탄핵광장에서 퇴진 더해 사회대전환을 당당히 소리높였던 청소년 시민들의 목소리를 헌법재판소와 국회는 기억해야 합니다. 작금의 민주주의는 청소년 시민들이 함께 만든 것입니다. 청소년 참정권 없이 민주주의는 없습니다. 헌법재판소는 이번 헌법소원을 인용하여 청소년들의 기본적인 참정권이 보장받을 수 있도록 해주십시오.
더불어 국회는 헌법재판소 결정을 마냥 기다려서는 안됩니다. 평등헌법을 비롯한 개헌 요구가 분출하는 지금, 내년 지선에 맞춰 개헌이 이루어질 수 있도록 헌재 결정 이전에라도 조속히 보완입법에 나서기를 바랍니다.
또한 만 18세라고 하는 최소한의 연령규정에 머무르지 않고, 청소년들에게 더 많은 정치적 권리를 보장할 수 있는 입법에 나서십시오. 감사합니다.
▣ 붙임자료4. 발언문 이미현 시민개헌넷 공동사무처장
안녕하세요? 저는 오늘 헌법소원의 시민청구인으로 참여하게 된 시민개헌넷 공동사무처장 이미현입니다.
12.3비상계엄과 탄핵의 과정 동안 국내 시민들은 물론 해외에 거주하고 있는 동포들도 한국의 민주주의를 위해 물심양면으로 지원과 응원을 아끼지 않았습니다. 특히 지난 5월에 있었던 대선에서는 이틀 이상 휴가를 내고 영사관이 있는 곳까지 장거리를 달려 투표를 하러 가던 분이라던지, 비행기표를 끊느라 수백만원의 비용을 들여서 한 표를 행사했다는 분들의 이야기가 언론에 보도되기도 했습니다. 비록 개인의 사정으로 해외에 거주하더라도 이분들 역시 한국의 국민이자 주권자라는 것은 명백한 사실입니다.
그러나 여전히 재외국민들은 국민투표법에 따른 국민투표를 할 수 없습니다. 이재명 정부의 제1의 국정과제가 헌법개정이지만, 헌법개정 찬반을 묻는 국민투표가 실시된다면 지금으로서는 재외국민들은 투표할 수 없습니다. 현행 국민투표법에 따르면 국내 거소신고가 된 유권자만 투표할 수 있도록 하고 있기 때문입니다. 거소신고는 재외동포(F-4 비자 소지자 등)가 30일 이상 국내에 체류하기 위해 관할 출입국관리사무소에 자신의 체류 장소를 신고하는 절차입니다.
과거 한국 국적의 일본 영주권자들, 한국 국적의 미국, 캐나다 영주권자들이 헌법재판소에 재외선거를 하지 않는 건 위헌이라고 하여 헌법소원을 제기했고 헌법불합치 결정이 내려짐에 따라 2009년부터 재외국민 선거제도가 이어져 오고 있습니다. 이제는 개정된 공직선거법에 따라 대통령선거, 국회의원선거에 재외국민선거가 이뤄지고 있습니다. 그러나 개헌 찬반을 묻는 국민투표가 실시된다면 주권자임에도 재외국민들은 투표를 할 수가 없는 상황인 것입니다.
지난 2014년 헌법재판소는 국민투표법 제14조 제1항이 재외국민의 투표권을 침해한다며 헌법불합치 결정을 내렸습니다. 그러나 헌법불합치 결정 이후 국회가 법 개정을 하지 않음에 따라 2016년 1월 1일부터 국민투표법 해당 조항은 효력을 상실했습니다. 그럼에도 국회는 자신들의 의무를 방기하고 권리 침해 상태를 외면하고 있습니다.
지난 2018년 개헌운동에도 개헌이 이뤄지지 않은 많은 이유가 있겠지만, 절차적 미비함이 그 중의 한 원인이라는 점은 부정할 수 없습니다. 불완전한 상태에 있는 개헌의 절차부터 바로잡아야 합니다. 지난 겨울 내란종식과 더불어 사회대개혁을 요구하던 시민의 한 사람으로서 그 개혁을 실현하기 위한 헌법 개정이 국민투표법의 문제로 인해 시작조차 할 수 없다는 것이 답답할 뿐입니다. 어서 빨리 국민투표법이 개정될 수 있도록 헌재가 조속히 판단을 내려주시길 호소드립니다.
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