민간에만 의존하는 서울시 돌봄 공공성 강화 계획, 실효성 없다!
이용자의 존엄과 돌봄노동자의 권리를 보장하는 서울시사회서비스원 재설립하라!
서울시사회서비스원은 서울시 사회서비스 체계를 대안적으로 재구성하기 위한 시도였다.
한국 돌봄서비스 전달체계는 개인사업자가 설립 및 운영하는 민간 사회복지시설이 50%에 달한다는 특징을 보인다. 이러한 특징은 돌봄서비스의 질과 돌봄노동자의 처우가 모두 열악한 원인으로 지목받아왔다. 영세한 기관의 서비스 제공 역량이 제한되고, 돌봄 기관이 정부에게 지급받는 수가 총액 안에서 이윤을 남기려 노동자 처우 및 서비스 질 개선에 투자하지 않으려 하기 때문이다.
서울시사회서비스원은 이처럼 민간 의존도가 높은 사회서비스 전달 체계의 공공성을 강화한다는 문제의식을 가지고 설립되었다. 서울시 사회서비스원(당시 ‘서울시 사회서비스재단’)의 설립 방향을 검토한『서울시 사회서비스재단 설립 타당성 검토 연구』에서는 서울시 사회서비스원을 “사회서비스 기관의 표준 운영 모델을 개발 및 보급하고, 서울시 사회서비스 공급 전반을 기획·조정·평가하고 대안을 제시할 수 있는 종합적 관리 체계를 구축하기 위한 시도”로 제안한다. 이에 따르면 서울시 사회서비스원의 표준 운영 모델 개발 작업에는 ▲ 사회서비스 대상자를 위한 표준 프로그램 개발, ▲ 사회서비스 종사자의 직무 및 서비스 분석을 통한 표준 서비스 개발, ▲ 사회서비스 종사자들의 역량 강화를 위한 표준 교육 프로그램 개발 등이 포함된다.
서울시사회서비스원에서는 사회서비스 기관의 표준 모델을 개발하기 위해 돌봄노동자의 처우를 개선해 고용을 안정화하고, 이를 기반으로 사례 관리를 실시했다. 서울시 사회서비스원에서는 종사자의 임금 체계를 월급제로 고정하여 시급제로는 확보하기 어려운 돌봄 외에도 종사자들이 근무할 수 있는 시간을 확보했다. 그리고 이러한 돌봄 외 시간에 종사자들과 함께 종사자들이 돌보는 대상자의 사례를 파악 및 취합하고, 이용자의 특성에 맞는 돌봄 서비스 제공 방안을 개발하는 사례 관리 및 회의를 진행했다. 강서종합재가센터에서 지역 내 치매 관련 기관들과 업무 협약을 맺어, 돌봄 서비스 종사자에게 치매 이용자 지원에 필요한 교육을 연계하고 통합사례회의에서 돌봄 종사자들과 함께 치매 이용자를 지원할 방안을 공유한 것이 대표적인 사례이다.
서사원 ‘공공성 실패’ 근거는 공공성을 폄훼하기 위한 의도적 왜곡이다.
서울시는 서울시사회서비스원(이하 서사원) 해산의 근거로 ‘공공성 담보 실패’를 제시하며, ▲ 적극개입 비율 18.9%, ▲ 2022년 장기요양 1~3등급 서비스 실적이 민간 대비 저조하다는 점, ▲ 야간·주말 돌봄 실적이 미흡하다는 점 등 을 들고 있다. 그러나 이러한 평가는 서사원이 수행해 온 공공돌봄의 실제 기능과 역할을 몰이해한 채, 일부 지표만을 선택적으로 차용한 의도적 왜곡에 가깝다. 이는 공공돌봄의 본질을 단일 수치로 환원한 평가 프레임의 오류이자, 정책 종결을 정당화하기 위해 지표를 자의적으로 해석한 결과다.
1) 장기요양 서비스 비중은 서사원의 광범위한 돌봄 영역을 배제하고 분모의 차이를 무시한 통계 왜곡이다.
서사원은 장기 요양 서비스 외에도 제도권 내, 외 민간의 돌봄 공백을 적극적으로 발굴하여 돌봄을 제공해 공공성을 담보해왔다. 서사원은 ▲ 장기요양을 기본으로(방문요양·간호·목욕), ▲ 장애인활동지원, ▲ 제도권 내 3대 틈새돌봄(중증치매, 와상, 정신질환) 대상자 및 중증장애인 서비스 ▲ 적극개입사례(민간곤란) 지원 ▲ 제도권 외 긴급돌봄(돌봄SOS, 돌봄SOS+, 가족돌봄청년 지원, 긴급돌봄지원사업) 지원 다각화 ▲ 가족돌봄청년 지원 등 민간이 구조적으로 기피하거나 서비스제공이 어려운 돌봄사각지대 사례를 포괄적으로 책임지는 공공 인프라로 기획·운영되어 서비스를 제공해왔다.
서사원이 담당해 온 민간 기피 돌봄은 공통적으로 ▲ 긴급성과 예측 불가능성이 높아 민간 인력 매칭 구조로는 대응이 어렵고, ▲ 단시간·단회기·다인 서비스 등 수익성이 낮아 민간기관이 회피하며, ▲ 장기요양·활동지원 제도 요건을 충족하지 못한 시민들의 돌봄 공백을 포함하는 영역이다. 이러한 특성으로 인해 서사원의 전체 돌봄 사업 분모는 민간 장기요양기관보다 훨씬 넓다.
따라서 장기요양 1~3등급 비중이 민간보다 낮게 나타난 것은 공공성이 부족해서가 아니라, 서사원이 민간과의 차별성을 요구받으며 장기요양 외 공공돌봄을 대규모로 수행하도록 역할이 재정립된 결과다. 전체 분모가 훨씬 큰 상황에서 일부 영역의 비중만을 떼어 비교하는 것은 통계적으로도, 정책적으로도 타당하지 않다.
더욱이 서사원 종합재가센터의 장기요양 실적은 해마다 증가해 왔으며, 동시에 코로나 긴급돌봄을 포함한 제도권 밖 돌봄을 누적 33,410시간 제공했다. 이는 장기요양을 소홀히 한 결과가 아니라, 장기요양과 제도 외 공공돌봄을 함께 책임져 온 공공성이 실제로 작동한 결과로 해석되어야 한다.
2) 적극개입은 민간에서 구조적으로 지속 불가능한 돌봄이며 그 존재 자체가 공공성이다. ‘실적 저조’란 평가는 맞지 않는다.
서울시는 적극개입 비율이 18.9%에 불과하다는 점을 들어 서사원이 공공성을 담보하지 못했다고 주장한다. 그러나 적극개입은 애초에 민간기관에는 존재하지 않는 공공돌봄기관 고유의 서비스 영역이다. 적극개입이란 민간기관이 반복적으로 중도 이탈하거나 서비스 제공을 거부한 사례, 다인·고난도·갈등·위기 상황이 결합된 사례를 공공이 마지막으로 책임지는 돌봄을 의미한다.
즉, 적극개입은 민간과 동일한 조건에서 경쟁하는 서비스가 아니라, 민간 돌봄의 한계가 드러난 지점에서 공공이 개입한 결과물이다. 이러한 돌봄을 수행했다는 사실 자체가 민간과의 차별성이며, 곧 공공성이다. 그럼에도 서울시 적극개입의 존재와 의미를 삭제한 채 비율이라는 수치만으로 ‘실적 저조’라는 평가를 내렸다. 이는 적극개입에 대한 개념적 이해조차 결여된 평가이며, 어떤 기준과 근거로 ‘저조하다’고 판단했는지조차 제시하지 못한 주장이다.
적극개입은 단순 비중이 아니라 절대 규모와 사례의 난이도, 증가 추세를 함께 정성적으로 평가해야 할 지표다. 실제로 서사원의 적극개입 사례는 전년 대비 지속적으로 증가해 왔으며, 이는 공공이 감당해야 할 고난도·복합 돌봄을 점차 확대해 왔다는 것을 보여준다.
3) 야간·주말 돌봄 실적은 해산 사유가 아니라 개선 과제다
야간·주말 돌봄 실적이 부족했다는 지적 역시 공공성 담보 실패의 근거가 될 수 없다. 공공돌봄의 핵심은 단순히 서비스 제공 시간을 늘리는 데 있는 것이 아니라, 긴급성·복합성·안정성·지속성이 요구되는 돌봄을 책임지는 구조를 갖추는 데 있다. 서사원은 월급제 정규 인력을 기반으로 긴급 투입과 다인 서비스가 가능한 체계를 운영해 왔으며, 이는 민간 시장에서는 구조적으로 구현하기 어려운 공공적 기능이다. 이에 따라 서사원은 돌봄SOS, 적극개입 등 민간 돌봄의 공백 속 절박한 요구를 발굴하고 이에 대응해 왔다. 야간·주말 돌봄은 이러한 공공돌봄 전체 중 일부에 불과하다.
그럼에도 서울시는 야간·주말 돌봄 실적을 해산의 근거로 제시하면서, 왜 해당지표의 미비가 곧바로 ‘공공성 실패’로 이어지는지에 대해서는 아무런 설명도 하지 않았다. 더욱이 서사원은 설립된 지 5년이 채 되지 않은 기관으로, 인력·예산·교대체계가 안정화되기도 전에 해산이 결정되었다. 야간·주말 돌봄 확대가 필요했다면, 정상적인 행정의 대응은 인력 보강과 제도 개선이었지 기관해산이 아니었다.
노조는 24시간 야간·주말 돌봄 확대에 반대한 적이 없다. 오히려 돌봄노동자의 권리와 처우를 보장하면서 돌봄의 안정성과 질을 확보할 방안을 지속적으로 요구해 왔다. 그럼에도 서울시는 이러한 구조적·행정적 책임을 외면한 채, 야간·주말 운영의 어려움을 ‘강성 노조’ 탓으로만 돌리며 문제의 원인을 노동자에게 전가했다. 이는 정책 실패와 행정 부재를 가리기 위한 전형적인 책임 회피이며, 공공돌봄을 해산으로 몰아가기 위한 명분 쌓기에 불과하다.
결국 서사원 해산은 공공돌봄을 개선할 책임을 방기한 서울시 행정의 선택이었다. 공공돌봄의 과제를 노동자 탓으로 돌리는 순간, 공공의 책임은 사라지고 시민의 공적 돌봄권만 후퇴하게 된다.
4) ‘고비용·저효율’ 프레임은 공공돌봄 노동을 삭제한 왜곡이다
서울시는 서울시사회서비스원 공공성 실패의 근거로 ‘고비용·저효율’을 주장해왔다. 그러나 이 평가는 공공돌봄의 성격과 돌봄노동의 실체를 의도적으로 배제한 왜곡된 프레임에 불과하다. 서울시가 말하는 ‘비용’은 공공돌봄을 가능하게 하는 필수 노동을 비용으로만 취급한 결과이며, ‘효율’은 민간 시급제 돌봄의 단편적 산출량 기준을 그대로 적용한 것이다.
서사원의 돌봄노동자는 최저임금보다 조금 나은 생활임금을 받는 월급제 직접고용 노동자로, 이는 긴급돌봄·단시간·단회기 ·다인 서비스 등 민간이 감당하지 못하는 돌봄 공백에 즉각 대응하기 위한 공공 인프라였다. 월급제는 단순한 처우 문제가 아니라 상시 대기 인력을 유지하기 위한 구조였으며, 이를 ‘비효율’로 규정하는 것은 공공돌봄의 전제를 부정하는 것이다.
서울시는 또한 직접서비스시간 외 이동시간, 교육·훈련, 상담,회의, 사례관리, 서비스 준비·기록, 노동자 건강관리 시간 등을 ‘비생산적 비용’처럼 취급했다. 그러나 이 시간들은 돌봄의 안전성과 연속성, 질을 유지하기 위한 핵심노동시간이며, 민간 시급제 돌봄에서는 아예 존재하지 않거나 무급으로 전가되는 영역이다. 이를 제외한 채 비용만 비교하는 것은 공공돌봄 노동을 통계에서 삭제한 평가다.
서사원의 비용이 민간보다 높게 보였다면, 그것은 공공돌봄이 실패해서가 아니라 민간이 기피할수밖에 없는 복합적인 어려움이 있는 돌봄·제도권 밖 돌봄을 실제로 수행했기 때문이다. ‘고비용·저효율’은 공공돌봄의 문제를 설명하는 언어가 아니라, 공공돌봄을 해체하기 위해 만들어진 정치적 프레임이다. 공공돌봄은 비용 절감의 대상이 아니라 사회가 책임져야 할 필수 인프라다.
5) 무엇보다 ‘공공성 실패’를 입증하는 정책 평가 자료가 제시되지 않았다
서울시는 서울시의회의 주장을 그대로 반복하며 ‘공공성 담보 실패’를 이유로 서사원 해산을 정당화했지만, 공청회 과정에서조차 정책 종결을 뒷받침할 종합적 평가 보고서를 제시하지 못했다. 시민과 전문가들이 해산의 근거가 된 평가 자료와 판단 기록의 공개를 요구했음에도, 서울시는 “어떤 평가 자료를 말하는지 모르겠다”는 답변을 반복했다. 이는 중대한 공공정책 종결 결정이 객관적 평가 없이 이루어졌음을 스스로 인정한 것에 가깝다.
결국 서울시의 ‘공공성 담보 실패’ 주장은 공공돌봄을 장기요양 등급 비율과 같은 단일 수치로 환원하고, 서사원이 수행해 온 제도권 밖 돌봄과 적극개입의 현실을 의도적으로 배제한 논리다. 서사원 해산은 공공성 실패의 결과가 아니라, 공공돌봄 역할 재정립 과정에서 나타난 지표 변화를 근거로 공공 인프라 자체를 폐기한 정책적 오류였다. 공공돌봄 강화를 위해 필요한 것은 해산이 아니라 제도적 보완이었으며, 서울시는 그 책임을 회피한 채 공공돌봄의 부담을 다시 민간과 시민에게 전가했다.
서울시 돌봄 공공성 강화 계획의 허구성: 공적 책임 방기와 민간 의존의 심화
서울시사회서비스원(이하 서사원)은 민간 의존 50%에 달하는 한국 돌봄 체계의 결함을 넘기 위한 공적 대안이었다. 영세 민간기관은 수가 총액 안에서 이윤을 남기려 하고, 그 압력은 서비스 질과 노동조건을 함께 깎아왔다. 그래서 서사원은 공공이 직접 ‘표준 운영 모델’을 만들고, 서울의 사회서비스 공급을 기획·조정·평가하는 체계를 세우려 했다. 핵심 장치는 ‘월급제’였다. 안정된 고용으로 인력을 붙잡고, 돌봄 외 시간을 확보해 사례관리를 돌렸다. 종사자들이 이용자 상태를 공유하고 케어플랜을 조정하는 다학제 통합사례관리도 여기서 가능해졌다. 강서종합재가센터는 치매 관련 기관과 협약을 맺어 교육을 연계하고, 통합사례회의로 지원방안을 함께 만들었다. ‘직접 제공+사례관리’가 공공성의 실체라는 점을 증명한 사례다.
그러나 서사원 강제 해산 이후 서울시가 내놓은 ‘돌봄 공공성 강화 계획’은 공공이 직접 서비스 제공자로서 기능하던 모델을 폐기하고, 스스로를 민간시장의 보조적 관리자로 격하시킨 기만적인 ‘민간 지원 계획’에 불과하다. 서울시는 ‘서울시사회서비스지원센터’를 통해 민간기관에 노무·재무·회계 컨설팅을 제공하면 서비스 질이 높아질 것이라 주장하지만, 이는 구조적 원인을 외면한 탁상행정이다. 2023년 서울시 자체 조사에서 민간기관의 77.5%가 법정 임금조차 제대로 지급하지 않는 현실이 확인됐다. 법적 의무조차 지키지 않는 시장에 컨설팅을 지원한다고 해서, 그들이 자발적으로 처우를 개선하거나 수익이 나지 않는 고난도 돌봄을 떠맡을 리 만무하다. 공공성 강화가 아니라
혈세로 부실한 민간사업자의 수명만 연장해 주는 꼴이다.
또 서울시가 대안으로 내세운 ‘안심돌봄 120’은 고용구조의 변화 없이 상담원이 전화로 기관을 연결하는 ‘단순 중개’에 그친다. 돌봄은 단순한 연결이 아니라, 복합 욕구를 평가하고 케어 플랜을 설계·조정하는 사례관리의 영역이다. 공공의 직접 책임이 사라진 상황에서 민간기관은 여전히 수익성을 기준으로 이용자를 선별할 수 있고, 중증 환자나 정신질환 등 ‘기피 돌봄’은 결국 배제될 수밖에 없다. ‘연결’은 ‘해결’이 아니며, 시급제 불안정 노동으로는 통합돌봄을 실현할 수 없다.
결국 서울시의 계획은 ‘공공이 직접 책임지는 돌봄’을 ‘민간에게 잘 부탁해보는 돌봄’으로 전락시켰다. 각종 위원회와 센터는 직접 서비스는 하지 않으면서 행정 비용만 늘리는 관료주의적 옥상옥이 될 위험이 크다. 서울시는 컨설팅과 콜센터 뒤에 숨지 말고, 공공이 직접 고용하고 직접 제공하며 표준과 사례를 축적했던 서사원 모델의 재설립만이 무너진 돌봄 공공성을 다시 세우는 유일한 해법임을 인정해야 한다.
2026년 1월 23일
서울시사회서비스원 재설립 및 공공돌봄 확충을 위한 공동대책위원회
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