[2026 정기국회 현안과제] 기본적 노후소득보장을 위한 기초연금 개혁

1. 현황과 문제점

지난 1월 20일, 국무회의에서 이재명 대통령은 기초연금의 소득 하위 70% 일률적인 기준으로 인해 일정 소득이 있어도 하위 70% 조건만 충족하면 정액 지급받는 점을 지적하며 기초연금의 ‘하후상박(下厚上薄)’형 개편 의사를 밝혔음. 또한 SNS를 통해 “노인 빈곤 해소를 위해 기초연금 제도의 개편이 시급하다. 월수입이 수백만 원인 노인과 수입이 전무한 노인의 기초연금액이 동일한 것은 불합리하다”고 언급하며, ‘하후상박’식 개편 방향을 재차 확인하였음. 이후 6월, 보건복지부 장관은 기초연금의 하후상박 개편을 연내 추진하겠다는 방침을 공식화하였으며, 이에 따른 정부 개편안이 9월초 발표될 예정임. 그러나 국무회의 생중계 과정에서 대통령이 개편 방향을 ‘하후상박’으로 명시함에 따라, 충분한 사회적 합의 없이 정책의 세부 방향이 사실상 확정되었다는 우려가 제기되고 있음.

기초연금은 2007년 제2차 연금개혁 당시 국민연금 소득대체율을 60%에서 40%로 대폭 삭감함에 따라 축소된 노후 소득보장 기능을 보완하기 위해 도입되었음. 즉, 국민연금의 보완재적 성격이 기초연금의 본질적 목적인 것임. 따라서 기초연금 개편에 앞서 국민연금의 수급권이 충분히 회복되었는지, 사각지대가 해소되었는지에 대한 심도 있는 분석이 선행되어야 함. 그럼에도 불구하고 정부와 일부 언론은 기초연금의 제도적 맥락을 간과한 채 이를 단순히 공공부조 성격의 빈곤 대책으로만 접근하고 있음.

한국은 2024년 기준 65세~69세 고용률이 52.2%로 일본의 53.3%와 더불어 OECD 최고 수준임. 노인빈곤율도 37.7%로 OECD 최고 수준임. 노인고용률이 OECD 최고수준인데 노인빈곤율도 OECD 최고수준으로 높다는 것은 노인 고용의 많은 부분이 고령층 저임금노동에 기반하고 있다는 것을 보여주며, 이는 공적연금의 미성숙도 중요한 요인이라 할 수 있음.

‘하후상박’은 제도 설계를 위한 수단일 뿐 그 자체가 목적이 될 수 없음. 현재 정부는 기초연금 수급 대상인 소득 하위 70% 내에서 상대적 상위계층의 급여를 감액하여 하위계층을 지원하겠다는 입장이나, 이는 근본적인 빈곤층 보호 보다는 재정 지출 절감에 초점을 맞춘 것으로 보임. 개혁의 방향은 단순한 지출 억제가 아니라, 초고령 사회에 대비한 실질적이고 안정적인 노후 소득보장 체계 구축에 두어야 함.

한편, 2014년 기초연금법은 기초연금에 대해 국민연금 연계감액을 도입하였고 직역연금에 대해서는 기초연금에서 원천적으로 배제하는 결정을 함. 즉, 어떤 수급자가 2층 소득비례연금에서 어떤 상태에 있는가에 따라 기초층위연금의 역할이 달라지게 한 것임. 그리하여 국민연금 수급자에 대해서는 그가 장기간의 성실가입자라면 기초층위연금의 급여가 삭감되게 하였고, 직역연금 수급자에 대해서는 그가 직역연금에 가입하고서 연금을 받게 되었다는 사실만으로 기초층위연금을 삭제해버림. 직역연금에 대한 기초층위의 삭제는 심지어 그 배우자에게까지 적용됨. 

2. 정책 및 규명 과제

1) 기초연금의 개편을 위한 공론화 과정 필요

• 기초연금 개편의 필요성과 목표, 목표달성을 위한 대안, 노후보장수준 등에 대한 사회적 논의와 숙의가 생략되었음. 현 개편안은 기초연금의 본래 성격과 기능을 바꾸는 것이므로 그에 상응하는 사회적 논의와 숙의, 기초연금 당사자들과의 소통이 필요함. 
• 윤석열 정부도 지난 3차 연금개혁을 진행하는 과정에서 연금개혁 공론화라는 숙의과정을 진행하였음.  

2) ‘가난한 고령화’에 대한 실질적 대책 마련 필요 

• 기준중위소득의 100%로 대상자 선정기준을 정한다면 이는 현행 기초연금 대상자 선정기준보다 소폭 상향되는 것이어서 수급자 감소가 당장 발생하지 않을 수 있음. 그러나 차기 정부에 이르러서 기준중위소득 100%라는 선정 기준은 기초연금 수급자를 축소시킬 것으로 전망되고 있음.
• 따라서 기초연금 개편안은 반드시 장기전망결과와 함께 발표하여 사회적 논의가 가능해야 하며, 기초연금을 깎아도 되는 수급자층이 정말 기초연금이 필요 없는 사람들인지에 대해서도 검토해야 함. 더 나아가서 기초연금 대상을 모든 노인으로 확대하는 한편 저소득 노인에게 추가적인 보충연금을 지급하는 방안이나 현행 기초연금은 유지하되 저소득층 노인에게 부조식 보충연금을 도입하는 방안 등이 논의되어야 함. 

3) 기초연금의 국민연금 연계감액 폐지와 직역연금 대상자 기초연금 원천배제 폐지

• 현행 국민연금 연계 감액 제도와 직역연금 대상자의 기초연금 원천 배제는 수급자 간의 불필요한 갈등을 유발할 뿐만 아니라, 기초노령연금 도입 당시 설정된 기초층위연금과 소득비례연금(2층 연금) 간의 유기적 관계를 왜곡하는 결과를 초래하고 있음.
• 기초연금의 국민연금 연계감액을 폐지하고 직역연금 원천배제를 교정하는 것은 국민연금 수급권 축소 및 사각지대 보완 기능을 훼손하는 것이 아니라 우리 사회에서 운영되어야 하는 기초층위 노후소득보장제도의 기능을 정상화하는 것이라고 보아야 함.

3. 소관 상임위 / 관련 부처 : 국회 보건복지위원회 / 보건복지부  

4. 참여연대 담당 부서 : 사회복지위원회 (02-723-5056)