[동향3] 공공역사 중심의 위기계층지원책 구축을 촉구하며-래알과 깨알 사이

김선미 | 노숙인인권공동실천단 책임간사, 성균관대 사회복지학과 박사수료

돋보기:‘서울역 야간노숙행위금지’

한국철도공사(코레일)의 서울역 노숙인 강제퇴거 조치 표명은 “이러한 조치는 민원과 테러의 위협에 따른 불가피한 것이며 용역 투입의 가능성도 있다”고 밝힌, 지난 7월 하순으로 거슬러 올라간다. 그리고 이러한 조치는 민원과 테러의 위협에 따른 불가피한 것이며 용역 투입의 가능성도 있다고 했다. 이에 대해 노숙인지원기관 및 관련 시민단체는 즉각적으로 “특정 대상을 지칭함으로써 발생하는 차별“에 대한 우려를 표명했고 대응활동을 시작했다. 그러자 다수의 언론이 주목했고, 국가인권위원회 역시 인권실태조사에 착수했다. 이러한 일련의 움직임 속에 코레일은 당초 8월부터 실시하기로 한 조치를 ‘서울역 8월 22일 이후 야간노숙행위 금지’로 변경했고 △ 23시 이후 노숙인 퇴거 안내, △ 01시 30분~04시 30분 서울역 출입문 쇄정(청소 위함), △ 04시~07시 역사 내 진입 노숙인 출입통제(취침도구 지참 노숙인 대상, 상담센터와 쉼터 이용 유도)로 내용을 구체화했다. 아울러 서울역은 서울시와 서울역 인근 노숙인지원기관과의 협의를 통해 본 계획이 수립되었으며, 해당 조치 이후 공문을 통해 관련 기관의 적극적인 협조를 요청했다고 밝혔다.

퇴거 시 안내는, 그렇다면 어떻게 이루어지고 있을까? 서울역 조치가 시행된 8월 22일, 서울역이 말하는 야간청소시간에 두어 명의 여성과 10대 청소년들과 얘길 나누게 되었다. 청소시간이니 나가달라는 방송이 나오자 등짐과 봇짐을 든 한 할머니가 재빨리 장애인화장실로 몸을 숨기듯 들어갔다. 화장실 문밖에서는 세 명의 역무원과 공익요원들이 “안에 있으십니까? 나가셔야 해요”하며 채근했다. 버티고 있던 할머니는 이십 여 분이 흐른 후 결국 화장실 문을 열고 나선다. 할머니와 얘길 나누었다. “2주 정도 되었어요. 인천에 사는데 폭우로 집에 물이 새요. 아들이 무섭게 해서 혼자 집에 있을 수도 없고…… 수도마저 끊겨서 나오게 되었고요. 집 부근은 늦은 시간에 어두워서 무서운데, 서울역은 그래도 늦은 시간까지 밝아서……. 경찰 같은 이도 있고 직원도 있는 게 안심이 되어서 여기 있어요. 잠시 앉아서 눈도 붙이고요, 화장실도 쓸 수 있고요. 나는 여기 나가면 바깥에 있는 게 무서워요. 나가라면 할 수는 없겠지만……. 어제도 밤새 바깥 계단에 앉아서 밤을 새웠어요”라고 하셨다. 서울역 인근에 위치한 거리노숙인 이용시설인 상담보호센터도, 무료급식소도 몰라 1,000원의 떡볶이로 세끼를 때웠다는 노숙초짜인 75세 할머니는 역 직원들로부터 아무런 서비스 정보를 얻지 못한 채 역문 밖으로만 나갈 것을 안내(?) 받았던 것이다. 10대 중반으로 보이는 아동들에게도 같은 조치가 취해지기는 마찬가지였다. 퍼뜩 모 개그 프로그램에서 유행했던 말이 떠올랐다.
“나가 있어~!”

당초 서울역은 1시 30분부터 2시 30분까지가 공식적인 청소시간이었다. 그 시간은 오롯이 청소시간으로 누구든 역사를 비워주었다. 그런데, 8월 서울역 조치 이후 ‘공사로 인해(4호선과 공항철도를 잇는) 4시 반 첫차가 다닐 때까지’로 청소시간까지 연장했고 다시 오전 7시까지 ‘노숙차림’을 한 사람은 출입을 통제당하도록 새로운 규정이 생겼다. 결국 해당 시간 이외에라도 안심하고 머물 수 있는 공간을 여성, 아동, 장애인 등, 그리고 거처가 없어 헤매는 노숙차림의 사람들까지 공간에서 축출당하는 셈이다. 지금이야 하절기이니 공간 내부에서 머무는 사람 수가 적겠지만, 생명까지 위협하는 혹한기, 동절기에는 너무도 소중한 공간이 없어진 것이다.

졸보기: 서울시대책 <거리노숙인 보호ㆍ자활ㆍ감소 특별대책>

한편 서울시는 7월말 서울역의 야간노숙행위조치의 공식화 이후 긴급하게 <거리노숙인 보호ㆍ자활ㆍ감소 특별대책>을 추진하겠다는 계획을 발표하였다. 내용인즉, ‘응급구호방 50호 및 임시주거비지원사업 100호 공급, 특별자활근로 200개 마련, 24시간 개방카페를 설치, 그리고 노숙인 사회복귀를 위한 응급보호상담반 360명을 투입하여 9월 15일까지 집중 상담활동을 하겠다’는 것이었다. 그러나 2011년 9월말 현재 24시간 개방카페는 공간 확보가 어려운 상황이며, 360명의 상담원 배치는 누적수치로서 서울시 내 시공무원 등이 4인 1조로 구성하여 9월 초순까지만 운영했고 실질적인 거리노숙인 전담 신규채용 상담원 수는 사실상 미미한 수준이다. 게다가 해당 대책은 이미 해마다 ‘동절기 노숙인대책’으로 실시해오던 것으로서 3개월여의 주거비 지원과 월급여 40만 원 정도의 특별자활근로는 모두 4~5개월간의 한시적 사업이다. 서울시는 계속적인 지원을 계획하고 있다고는 하나 아직까지 구체적인 계획이 발표되지 않고 있다. 이제, 상강(霜降)이 채 열흘 남은 시점, 한시적인 사업이 종료될 무렵이 걱정된다.

아무튼, 서울시가 서울역 인근과 지하도에서 야간에 잠자리를 마련하는 300여 명의 거리노숙인에 대한 대책으로 도입한 것이라니 거리노숙인들이 탈 거리노숙하는 데 효과가 있었는지 살펴볼 필요가 있다. 우선 수치상으로 해당 사업의 양과 시행시점이 8월 초순이었다는 점을 감안한다면, 적어도 8월말 경에는 거리노숙인 수가 상당수 감소해야 하지만 서울역의 야간노숙행위 금지조치 시행일 이전인 8월 22일 전까지 서울역과 인근에 머무는 거리노숙인 수는 평균 255명 정도이고 서울역 조치시행일인 8월 22일부터 말일까지의 거리노숙인 수는 평균 246명인 것으로 파악되었다. 그리고 인근 무료급식 제공처에 의하면 급식이용자 수도 그다지 변동이 없다고 한다. 간단히 수치 상으로만 보더라도 사실상 많은 노숙인이 서울시의 사업으로 인해 감소했다고는 말할 수 없는 것이다.

그렇다면 해당 지역에 머무는 거리노숙인들이 쪽방이나 고시원 등의 월세지원과 자활사업을 거부했단 것일까? 서울시의 해당 사업을 수행했던 민간위탁기관에 따르면 단 며칠 만에 해당 사업의 신청은 모두 완료되었다고 한다. 그럼, 남아있는 사람들은 모두 쉼터에는 갈 수 있는데 가지 않는 것일까? 그 역시 아닌 듯하다. 노숙인쉼터를 위탁 운영하는 민간협의체의 말을 빌리자면, 서울시가 말하는 것처럼 정원이 미달하는 곳이 많지 않다고 한다. 외환위기 직후 설치된 노숙인쉼터는 1인당 시설설비에 대한 규정 없이 주먹구구식으로 정원이 과도하게 잡혀진 탓에, 제도화 이후 규정된 시설설치운영규칙에 맞추어 보자면 사실상의 공실은 거의 없다는 것이다. 뿐만 아니라 정부가공식발표하는 노숙인 수를 보자면 외환위기 직후 6천 5백에서 현재 4천 8백 명 선으로 2천 명이 감소한 것으로 보고되고 있지만, 노숙인 쉼터 수는 같은 시기 160여 개에서 70개 이하로 절반 이상 감소한 것에서도 공실의 여지가 적을 것이라는 점이 미루어 짐작된다.

결국 서울시의 대책은 정보전달의 사각지대를 포괄하지 못했다는 점, 공급량이 절대부족하다는 점, 노숙인쉼터 등 노숙인시설이 거처로서의 흡입력이 약하다는 점 등으로 인해 서울역 및 서울역인근 거리노숙인들이 탈거리노숙하는 데 있어서 효과적이지 못한 것으로 보인다.

상황이 이러함에도 불구하고 한국철도공사 허준영 사장은 국정감사에서 “노숙자를 강제로 쫓아낸 게 아니라, 역사에서 주무시지 못하도록 한 조치”이며, “이번 조치는 우리사회에 노숙자 인권과 재활에 대한 근본적인 대책마련을 촉구하는 ‘이슈메이킹’의 효과를 가졌다고 본다”고 말하고, 덧붙여 “일부 단체들은 철도공사를 비난하는데, 그들은 서울역에서 노숙하도록 하는 것이 노숙자를 보호하는 것으로 착각하고 있는 것 같은데, 어찌 보면 우리사회가 서울역에 노숙자를 내팽개친 것”이라고 강조했다.

래알과 깨알

8월 서울역의 조치로 시끄러울 무렵, 노숙인업무를 담당하는 한국철도공사 역운영처에서는 면담과정에서 이렇게 말했다. “서울역, 코레일도 그동안 할 만큼 했습니다. 아웃리치도 하고요.” 아웃리치(out reach: 현장접근)는 현장에서 직접서비스를 제공하거나 적절한 서비스 제공처로 연계하는 것을 말한다. 노숙인과 같이 낙인이나 차별의 우려가 큰 대상자들에 대한 서비스 제공에 있어서 아웃리치는 선택이 아니다. 특히 공공역사로 흡수된 초기노숙인, 시설에서 배제될 수 있는 여성, 노인, 장애인, 알코올홀릭 등의 경우에는 깨알 같은 정보와 서비스를 제공하는 아웃리치가 필수요소이다. 아웃리치? 그 말뜻을 알고나 했을까?

서울역 공대위(서울역 노숙인 강제퇴거 철회 및 공공역사 노숙인 지원대책 마련을 위한 공동대책위원회)가 8월 한 달간의 서울역 앞 농성장을 마무리하는 단계에서 서울역장과 부역장과의 짧은 면담이 있었다. 당시 그들은 공대위 측에게 이렇게 읍소했다. “요즘 애들 말로 래알……. 그거 있지 않습니까? 서울역사 내부에 노숙자들의 모습이 바로 ‘래알’입니다. 구걸하지요, 냄새나지요, 술을 마시고 소란을 부리질 않나……. 우리도 힘들어 죽겠습니다. 그러니 노숙인 문제 어떻게 좀 해야 하지 않겠습니까?”

공공역사에서의 노숙문제가 래알이라……. 그럼, 같은 시쳇말로 이제는 좀 “깨알”같이 공공역사를 기점으로 해 “함께” 만들어보자고 제안하고자 한다. 철도역사 내에서 빚어진 노숙인 사망, 사고는 비단 어제오늘 일이 아니다. 2004년 철도공안의 폭력에 의한 노숙인사망사건, 2005년 서울역 직원과 공익근무 요원들이 생명이 위독한 노숙인을 짐을 싣는 손수레에 실어 우왕좌왕하다 빚어진 사망사건, 2005년 아펙(APEC) 정상회담 시 테러를 우려한 물품보관함 무단운영 중지로 인한 노숙인 물품 대량분실사건, 2006년 영등포역 방화셔터 오작동으로 인한 노숙인 사망 사건, 2011년 서울역 지하철 지하도 내 노숙인을 방치하여 동사에 이르게 한 사건 등이 그것인데, 그때마다 노숙인 지원기관과 시민단체들은 공공역사를 중심으로 한 노숙인을 비롯한 사회위기계층에 대한 지원책을 함께 만들자고 제안서를 만들고, 거리노숙인 실태조사 및 토론회 개최 등 다양한 대응활동을 해 왔다. 그러나 철도공사 측은 지금까지도 “우리는 후원금 등으로 사회적 책임을 다하고 있으니 ‘역 바깥’은 지자체가 알아서”라고만 한다.

실직, 가정폭력, 가족해체, 방임, 월세체납 등 다양한 사유로 거처를 잃게 된 사람들은 신변의 안전 등의 이유로 공공장소를 찾을 수 밖에 없다. 따라서 공공장소는 어느 국가나 도시에서도 사회적 취약계층의 유입처가 되어 왔다. 서구사회에서는 ‘단속과 규제’로는 노숙문제를 해결할 수 없음을 인식한 후 공공역사가 중심이 되어 민관협동 대책을 마련하는 방식을 취해 왔다.

1980년대 미국에서 연방정부와 주정부의 적극적인 홈리스대책이 없던 상태에서, 노숙인들이 공공장소로부터 퇴거당하는 사례가 있었다. 그 후 뉴욕시의 경우 구걸을 하면서 공공장소에 있는 것을 범죄로 규정하는 법을 만들었고, 팬 역(Penn Station)에서는 범죄를 행할 것으로 보이지 않더라도 노숙인 차림으로 역사를 다니면 퇴거조치를 했고, 암트랙(Amtrack, 미국철도여객공사)은 정책적으로 구걸하는 사람에 대한 퇴거조치를 취했다. 그러나 이는 모두 소송과정에서 표현의 자유, 이동의 자유를 침해한다는 이유로 연방법원 등에서 무효 판결을 받았다. 또한 ‘구걸하는 사람이 말하지 않더라도 컵이나 손을 내밀로 있는 것 자체가 지원과 보조가 필요하다는 메시지를 보낸 것과 같다’는 설명도 덧붙여졌다. 이후 1999년 뉴욕시에서는 암트랙 측의 지원으로 터널 내부에 상담소 등을 설치해 상근직원 3명과 자원활동가들이 결합하여 암트랙 터널에서 생활하는 수천의 거리노숙인들에게 아웃리치를 수행하게 되었다.

프랑스의 경우에도 실업자와 노숙인이 급증한 1990년대, 국철의 역사에서 배회하는 사람들에 대한 대책을 강구했는데, “공공서비스 부문이 우리사회 문제의 방파제가 될 것”을 모토로 삼고 “거리노숙인을 비롯한 빈곤계층이 역 중심의 생활에서 탈피할 수 있도록 지원할 것”을 목표로 하여 국철과 프랑스 민간재단이 공동출자하여 국철연대기금을 조성, 민간과의 긴밀한 협조를 통해 지원조직 구성, 역사 및 역 주변 지역에 주야간으로 활동하는 거리 아웃리치팀 운영, 약물의존자 및 매매춘, 가출청소년에 대한 특별보호팀 구성, 역 주변 또는 국철의 숙소를 활용한 긴급숙박시설과 주간상담소 설치 및 민간과 함께 역 구내 및역 인근에 상담소를 설치하여 필요한 복지정보를 제공하고, 샤워, 의류, 식사, 주중 의사에 의한 건강검진을 수행하는 등의 기능을 수행하도록 하였으며, 탈거리노숙을 촉진하는 고용지원사업도 편성하였다.

공공역사, 특히 서울역과 같은 곳은 다양한 사유로 집을 잃게 된 위기계층의 사람들이 빈곤한 상태에서 모여드는 곳이다. ‘왜 서울역 인근에 잠자리를 마련하게 되었는가’란 질문에 2005년 서울역 노숙인사망 사건 이후 수행된 거리노숙인 인권실태조사의 결과에서도 ‘마땅히 가 있을 곳이 없어서’란 응답이 많았고, 금번 시행된 국가인권위의 실태조사에서도 질문에 ‘다른 곳은 잘 몰라서’라는 응답이 다수였다. 결국, 집도 절도 비빌 언덕도 없는 상황에서 막연히 안전을(?) 위해 찾는 곳은 공공역사라는 얘기다. 상황이 이러한데, 코레일과 서울역이 아무것도 하지 않은 채 그저 ‘나가라고만’ 하는 것은 능사가 아니다.

어떻게 해야 할까? 우선 서울역사를 중심으로 하는 거리노숙인 아웃리치팀(out reach, 현장지원, 현장접근) 편성과 효과적 운영이 구축되어야 한다. 아웃리치가 효과를 거두기 위해서는 적정시간대의 활동이 필요한데, 주간에 상주하는 사람들을 담당하는 팀, 야간에 잠자리를 하러 오는 다수의 거리노숙인들을 만나는 심야시간대의 사람들을 담당하는 팀 운영이 필요하며, 팀 편성은 여성, 알코올홀릭, 정신질환에 대한 접근성이 높은 전문인력이 포함되도록 하는 한편, 공안과 공익요원, 역무원에게서 이뤄진 기존의 ‘단순하게 바깥으로 나가게 하는 조치’에서 한걸음 더 나아가 노숙상태에 처한 사회취약계층에게 이용 가능한 복지정보를 제공할 수 있게 하는 교육 또한 필요하다.

다음으로 사회적 위기계층을 비롯한 여행객에 대한 서비스제공처로서 공간 확보와 기능편성이 필요하다. 이곳을 통해 정보 제공(경찰, 도시교통서비스 등의 정보 등), 단순원조(주소ㆍ전화찾기ㆍ역의 동반활동, 상담 등)에서 특별원조(현재 상황을 검토한 후 욕구―일자리, 숙박장소, 주거 등 기타복지제도 등―에 부응할 수 있는 서비스 및 해당 서비스제공처에 대한 연락과 동행 및 조정)까지 수행하도록 하는 것이다. 물론 이런 정보를 아웃리치팀이 반드시 숙지하고
있어야 한다. 여기에 상담인력이 필요한데, 철도특사경과 역무원 등 철도공사에서 고용한 인력의 파견근무도 가능하며, 민간기관 및 단체의 사회복지사를 고용 또는 파견해 상담실을 운영하는 것도 한 가지 방법일 것이다.

그리고 거리노숙인의 탈거리노숙 도모를 위해서 무엇보다 중요한 것은, 거리노숙인을 유인할 수 있는 충분한, 그리고 다양한 자원의 구축이 필요하다. 이는 상담보호센터와 같은 거리노숙인의 이용시설, 임시주거비 지원을 통한 독립된 거처, 거처로서의 기능을 확보한 다양한 노숙인 시설 등이 기본이 될 것이다. 2012년 6월 <노숙인 등 복지 및 자립지원에 관한 법률>의 시행을 앞두고 지원체계 개편에 박차가 가해지길 바란다.

공기업의 운영은 국민 전체의 공익으로 귀결된 것을 목적으로 한다. 물론 기업체라는 측면에서 수익성을 추구하는 면도 있지만, 적어도 공기업은 이윤만 추구하는 민간기업과는 달라야 한다는 점에서 금번 노숙인 강제퇴거 조치는 사회적 책무를 이행하는 공공역사의 공공성이라는 점에서 유감스럽기 그지없다. 한 사회의 성숙도는 가장 취약한 사람들에 대한 대우를 보면 알 수 있다. 한국철도공사, 공기업으로서 무엇이 옳은 대책인지, 래알의 상황에서 어떻게 깨알같은 지원책을 구축할지 성숙한 판단을 하기 바란다.

월간 <복지동향> 2011년 10월호(제156호)