사회서비스정책 변화와 과제

이인재 l 한신대 재활학과 교수

1. 사회서비스정책 추진 배경

새로운 사회적 위험 등 환경변화, 저출산·고령화 등 인구구조의 변화, 핵가족화 등 가족구조의 변화, 여성의 경제활동 참여증가 등으로 사회서비스에 대한 수요가 증가하고 있다. 가족, 특히 여성에 주로 의존하던 비공식 돌봄은 한계에 도달하여 돌봄의 공공화 내지 사회화는 불가피한 현실이 되고 있다. 사회경제 전반의 경쟁 가속에 따른 양극화의 심화․확산으로 취약계층이 증가하였다. 그 결과로 사회서비스 수요는 가속화되고 있다. 반면, 사회서비스가 가장 필요한 저소득계층, 아동·노인·장애인 등 취약계층은 시장에서의 서비스 구매력은 부족한 현실이다. 따라서 구매력 보전 등 공공의 지원을 통해 취약계층의 삶의 질 향상, 경제활동 참여 촉진 및 빈곤층 전락 예방이 정책적 과제로 등장하였다.

취약계층 보호 외에 사회투자(인적자본 형성)를 통한 예방적 복지가 필요하다. 지식기반경제로의 전환, 사회경제의 양극화, 근로 빈곤층(working poor)으로 대표되는 신빈곤층의 확산으로 인적 자본에 대한 투자가 무엇보다 중요하다. 인적 자산과 사회기반에 대한 사회적 투자로 빈곤의 세습 방지 및 사회이동을 촉진하고 있다. 사회복지서비스업의 취업유발효과(27.6)는 서비스업 평균(20.5)은 물론 제조업 평균(12.1)을 상회하여 자체 고용창출효과가 큰 부문이다. 특히 여성 등 저소득층 고용취약계층에게 적합한 일자리를 제공함으로써 서민생활 안정 및 경제활동 참여 기회를 확대할 수 있다. OECD국가의 평균 사회서비스 취업비중(‘03)이 21.7%이나, 우리나라는 12.6%로 현저히 낮은 수준이다. 특히 보건 및 사회복지는 일자리 창출 잠재력이 매우 큰 분야로서, 전체 취업자에서 차지하는 고용비중도 2.4%에 불과하여 향후 일자리 수요는 지속적으로 증가할 것으로 전망할 수 있다(OECD 평균 9.4%). 여성, 저소득층 고용취약계층에게 적합한 일자리를 제공함으로써 서민생활 안정 및 경제활동 참여 기회를 확대해야 한다.

사회보장기본법 개정(2012. 1)에 따라 사회서비스 범주가 확대되었다. 인간다운 생활보장과 국민의 삶의 질 향상을 지원하는 제도를 포괄하는 개념으로 종래 사회복지서비스를 사회서비스로 대체하였다. 복지, 보건의료, 교육, 고용, 주거, 문화, 환경 분야에서 새로운 복지수요인 돌봄, 정보의 제공, 역량 개발, 사회참여 지원을 사회서비스에 포함시켰다.

2. 사회서비스 정책 특성

사회서비스 정책 특성은 크게 3가지로 정리할 수 있다. 첫째, 서비스 대상의 확대 및 수요자에 대한 재정지원이다. 먼저, 사회서비스정책은 기초생활보장수급자 중심에서 벗어나 서민중산층까지 서비스 대상을 확대하였다. 또한, 기존 정책은 공급기관에 대한 재정지원을 통해 공급기관에서 수혜자 선정 및 서비스를 제공하였으나, 사회서비스 정책은 수요자에 대한 직접적 재정지원을 통해 서비스를 구매하도록 변경하였다. 둘째, 서비스 이용에 대한 본인부담 설정 및 사회투자 서비스를 제공한다. 기초생활수급자 이외에 차상위 이상 계층에 대해 서비스 이용시 비용의 일부를 부담하도록 하여 능동적 구매자로서의 역할 강화 및 도덕적 해이를 방지하도록 하였다. 취약계층의 보호 이외에 아동의 인지 발달, 건강서비스, 장애인 활동지원 등 인적자본 형성 및 사회참여 촉진을 통한 사회투자적 서비스를 확충하였다. 셋째, 지역중심의 서비스 제공 및 시장형성형 일자리를 창출하였다. 사회서비스정책에서는 중앙에서 서비스 대상, 기준 등 세부사항을 정하여 지역에서 집행하는 방식 외에 지역사회가 자체 실정에 맞는 서비스를 개발․집행하는 지역주도 정책으로 변화하였다. 기존 인건비 지원을 통한 공공근로형 일자리는 일회성이고,  체감도가 낮으며 성과와 무관한 예산집행 등 비효율성을 야기하였다. 사회서비스정책에서는 수요자 지원을 통한 시장화 전략으로 지속가능한 좋은 일자리가 시장에서 창출되도록 지원하고 있다.

3. 사회서비스 정책과 일자리 창출

정부는 사회서비스 정책을 통해 사회서비스 일자리 창출을 기대하고 있다(이재원, 2011). 앞서 살펴본바대로 사회서비스 산업의 취업유발계수는 27.6명으로 제조업(12.1명)과 전산업(16.9명)보다 월등히 높다(보건복지가족부, 2009). 유사 소득 수준에서 OECD 주요 국가들의 고용구조를 비교할 때 사회서비스 분야에서 새로운 일자리를 창출할 잠재력은 상당히 높은 것으로 나타났다(전병유 외, 2006). 사회서비스는 주로 정부 재정에 의존하는 일자리 특성이 있다. 2003년도 기준으로 OECD국가의 GDP 대비 사회서비스지출은 평균 24.5% 수준이지만 우리나라는 OECD 평균의 약 1/3 수준인 8.1%에 불과하였다(조현승, 2008). 사회 경제 구조의 변화 추세가 당분간 지속될 가능성이 높다는 점을 고려하면 시장실패와 사회실패의 문제를 동시에 안고 있는 사회서비스 분야에서 정부의 정책개입과 재정지출이 확대될 것으로 예상할 수 있다.

김혜원(2009)에서는 사회서비스 일자리 사업을 보다 적극적으로 평가하였다. 사회서비스업은 다른 산업에 비해 비경제활동으로부터 유입이 많아 다른 노동시장을 교란시키지 않는다고 보았다. 강혜규(2009)도 보건 및 사회복지사업의 신규 취업자가 2008년 기준으로 10만명으로 전반적인 고용부진 상황에서 고용창출을 주도하였다고 평가하였다. 다만, 고용의 질적 측면의 문제점이 지적되었다. 이영범·남승연(2009)에서는 보건복지부의 지역사회서비스투자사업을 사례로 사회서비스 고용 구조의 쟁점으로서 저임금, 비정규성, 물량중심, 인력확보와 교육훈련 부족, 여성 중심의 가치 편향 우려 등을 제시하였다. 최영순 외(2006)도 사회서비스 일자리의 고용의 질에 대한 우려가 제기되었다. 김혜원(2009)은 참여자는 취약계층 뿐 아니라 중산층도 적지 않으며, 유사 노동시장의 임금수준에 비해 사회서비스 일자리 사업의 임금 수준이 낮은 것만은 아니지만, 월소득 수준은 가구주로서 생계를 책임질 정도는 되지 못한다고 평가할 수 있다. 원종욱 외(2009)에서는 2006년도 산업별 월평균 비교를 통해 사회복지는 111만원으로 사회서비스업 194만원보다 상당히 낮은 것으로 개인서비스업의 임금수준과 비슷한 최하위로 확인되었다. 이재원 외(2008)에서는 설문을 통해 보건복지부 사회서비스 전자바우처 사업에 참여한 제공인력들의 월급여를 조사했는데, 평균 99만원 정도로 나타났다. 정부 재정사업에서 사회서비스 일자리 급여가 80만원 정도인 점을 감안하면 시장방식을 도입한 전자바우처사업에서는 비교적 급여가 높았다. 또한 개인의 시장 역량에 따라 급여 수준에서 차이가 있기 때문에 적극적인 노동동기 부여의 의미도 인정된다. 다만 당시 조사에서 제공인력들의 희망 급여는 136만원으로 현실에서 확보된 급여와는 37만원 정도의 격차가 있었다(이재원, 2011 재인용).

  고부가가치의 사회서비스 프로그램이 개발되어도 실제 현장에서 산업으로 활성화되기 위해서는 관련 인력들을 양산하고 체계적으로 공급·관리될 수 있는 방안들이 모색되어야 한다. 사회서비스 상품들은 한정된 시간의 교육훈련 이수를 통해 시장에 참여할 수 있는 분야가 있는 다른 한편으로 석박사급의 전문 교육프로그램을 이수하고 관련 분야 자격증을 취득해야 가능한 분야도 적지 않다. 고부가가치 상품일수록 후자의 비중이 높다. 따라서 전문적인 사회서비스 인력들이 체계적으로 공급될 수 있는 검증된 교육훈련체계가 구축되어야 한다. 또 하나, 종합적인 돌봄 프로그램들이 개발되지 않았기 때문에 서비스 제공인력 기준 역시 개별적으로 운영되어 체계화되어 있지 않다. 따라서 돌봄서비스별로 공통적으로 필요한 교육훈련 프로그램과 개별 특성별 프로그램을 분리하여 전체 교육프로그램들을 통합·운영할 필요가 있다.

4. 사회서비스 정책과 지방정부 역할

사회서비스사업의 효율적인 집행을 위해서는 지방정부의 적극적인 역할이 필요하다. 그러나 지방정부가 효과적인 관리시스템을 갖추고 있기 못할 뿐 만 아니라 담당인력도 부족하여 효과적인 관리가 이루어지지 못하고 있다. 특히 사회서비스의 사업내용과 수준도 지역별 편차가 심하고 지역특성을 제대로 반영하지 못하고 있고 서비스 품질의 표준화도 이루어지고 있지 못하다.

지방차원의 사회서비스 거버넌스 차원에서 지방정부의 새로운 역할이 요구되고 있다(양기용, 2011). 무엇보다, 지역내 이용자들의 욕구를 사정하여 이들에게 적합한 사회서비스를 기획하고 지역내에 공급기관을 모집하여 이들과 이용자를 연계시켜주는 조정자 및 상담자의 역할이 더욱 강조되고 있다. 지역상황에 적합한 사회서비스를 구상하고 이를 공급할 수 있도록 공급기관과의 협력이나 공동대응노력을 모색하고 협력적인 관계로의 전환이 요구된다. 따라서 공급기관이 더 이상 보조금을 지급받는 통제대상이 아니라, 지역주민들에게 서비스를 제공해주는 지방정부의 협력 파트너로서 이들에 대한 지원과 육성 그리고 협력이라는 새로운 관계가 요구된다. 서비스 수급의 원활한 작동을 위해서는 관련 행위자간 정보의 공유와 신뢰구축이 필요하다. 관련해서 공급기관에 대한 정보 및 품질관리가 요청된다. 소비자 선택과 공급기관간에 경쟁이 이루어지기 위해서는 공급기관에 대한 정보가 매우 중요하다. 공급기관의 인력, 시설, 서비스 제공방식 등에 대하여 구체적이고 신뢰가 담보된 관련 정보를 (중앙정부와 함께) 지방정부 차원에서 수집하고 이를 공개함으로써 이용자들의 제대로 된 공급기관 선택이 가능해 진다. 이러한 관점에 입각하여 향후 사회서비스사업의 발전을 위한 지방정부의 적극적 역할 과제를 살펴본다(박혜자, 2011).

첫째, 사회서비스 사업의 중심이 지역선택형에서 지역개발형으로 전환됨에 따라 지역의 수요를 파악하고 지역특성에 맞는 맞춤형 서비스의 발굴을 위한 지방정부의 정책(기획)능력이 필요하므로 이를 향상시키기 위한 행정적인 조치가 시급하다. 지방차원의 사업기획은 필요성에 비해 경험의 부재로 중앙정부의 정책변화에 조응하는데 어려움을 겪고 있다. 현재의 사회서비스 공급체계는 공급자가 새로운 서비스를 개발하여 제안하고 정부가 이를 선택하여 제공을 허용하는 공급자 위주의 방식으로 수요자의 요구와 선호를 반영하기가 어려운 실정이다. 지방정부는 지역의 사회서비스 수요공급에 대한 주기적 실태조사를 통해 지역사회내 수요자의 요구와 선호를 구체적으로 파악하고 이에 조응하는 서비스를 개발하여 공급하도록 하는 수요자 지향적 서비스체계로 전환해 나가야 한다.

둘째, 사회서비스사업의 활성화를 위해서는 정부간 역할분담 체계를 마련해야 한다. 중앙정부에서는 사회서비스정책의 비전과 방향을 제시하고 지속적인 투자를 유도하는 한편 지방정부에서는 다양한 사업을 발굴육성하고 대응재원을 확보함으로서 사회서비스 정책의 안정화를 도모해야 한다. 정부간 관계에서 가장 문제가 되는 것이 복지재정의 분담체계이다. 중앙정부의 복지재정 규모가 급속히 늘어나면서 이를 매칭해야 하는 지방재정도 어려움에 처하고 있기 때문에 적절한 재정상의 역할분담체계가 마련되어야 한다. 광역단위에서는 규모의 경제를 유지하기 위한 광역적 시장개발과 지역특성에 맞는 사업개발 및 보급이 필요하다. 재정이 열악한 시군구에 대한 예산지원과 함께 사업의 세부적인 매뉴얼을 마련하고 서비스 전달체계의 개편도 모색할 필요가 있다. 시군구에서는 사회서비스사업에 대한 지역의 수요를 파악하고 사업대상자에 대한 활발한 홍보활동, 그리고 사업기관 간 공정한 경쟁체계를 제공하는 것이 중요하다.

셋째, 향후 사회서비스의 품질을 높이기 위한 성과관리체계를 구축하여야 한다. 이를 위해 지방정부는 사회서비스에 대한 지속적인 모니터링 및 평가를 통해 서비스 성과와 품질관리 개선에 노력하고 품질의 표준화를 위한 품질관리인증제 도입을 검토할 필요가 있다. 서비스 제공자 대상자들에 대한 의견수렴 절차 및 만족도조사를 실시하는 등 서비스 평가결과를 기초로 사업량을 조정해 나가야 한다. 지방정부의 성과관리를 독려하기 위해서는 사업예산을 성과평가에 따라 차등 지원하는 등 인센티브를 제공하는 것도 검토할 필요가 있다.

넷째, 사회서비스는 기존의 사회복지와는 다르므로 지방정부 차원의 전담부서 설치․운영이 필요하며 최소한 광역자치체 차원에서라도 적극적인 조직운영과 전문인력 배치가 이루어져야 한다. 그러나 대부분의 자치단체에서 전담부서와 전문인력이 확보되지 못한 채 운영되고 있어 정책개발은 물론이고 사업추진과 관리에도 한계를 보이고 있다.

  다섯째, 지방정부는 지역사회 내 사회서비스 공급자에 대한 평가만이 아니라 공급기관의 전문역량을 강화하기 위한 노력을 기울려야 한다. 현재의 사회서비스 공급기관은 전문성 부족과 영세성, 그리고 그로 인해 서비스 질이 낮다는 문제점을 보이고 있다. 사회서비스 기관을 다변화하고 제공기관 간 경쟁을 통해 서비스 질을 높이기 위해서는 제공기관에 대한 지원과 종사자에 대한 체계적인 교육이 필요하다. 지방정부 주관으로 사회서비스 공급기관 간 협의체등 네트워크체계를 구축하여 상호 정보교류 및 협력을 강화할 수 있도록 지원하는 것도 필요하다.

5. 사회서비스 제공과 사회적 경제

사회서비스 제공은 사회적 기업의 중요한 목적의 하나이다. 개인과 가족 그리고 비공식차원에서 제공되던 사회서비스는 서비스 욕구의 증대, 가족구성의 변화를 겪으면서 공적 차원에서 해결책을 모색하기 시작하였다. 동시에 사회서비스의 사회적 대처에 따라 사회서비스분야의 일자리제공 가능성이 확대되면서 사회서비스 제공 사회적 기업에 대한 관심도 늘어났다. 그것은 사회서비스 제공에 시장 방식의 도입과도 관련된다. 전통적으로 공공조직과 비영리민간조직은 사회적 가치 지향 조직으로 간주되었다. 그러나 복지국가 위기론 이후 공공서비스분야에서 정부 조직과 비정부 조직, 영리조직과 비영리조직 간의 경계가 점차 허물어지고 있다. 대표적 공공서비스인 고용서비스와 사회서비스분야에서도 과거 비영리기관, 비정부조직 중심의 서비스 제공방식에 변화가 생겨 영리기업의 참여 확대와 사회적 기업의 활용 등 점차 ‘효율성’을 중시하는 ‘새로운’ 시장화 방식이 도입되었다(Koning, 2007).

사회서비스 제공 사회적 기업의 활동 성과를 보면, 이탈리아의 사회서비스 제공형인 ‘A 타입’ 사회적 협동조합은 ‘B 타입’(취약계층 고용형) 보다 더 많은 고용효과를 창출하고 있는 것으로 나타났다. 건강보호, 심리학, 정신건강 등의 분야에서 수천 명의 전문가를 고용하여 관련 서비스를 제공하고 있다. 스웨덴, 프랑스, 영국, 스페인, 포르투칼에서도 사회서비스 제공 사회적 기업 활동이 활발하게 이루어지고 있다. 유럽의 경우 사회서비스 제공 사회적 기업의 경우상당정도 사회적 목적을 달성한 것으로 평가할 수 있다.

한국의 경우, 2007년 사회적기업 육성법 시행 이후 사회적기업 등 다양한 사회적 경제 활동이 활성화되었다. 그동안 법적 제약에 의해 소비생활협동조합 그 중에서 의료생활협동조합의 활동이 주를 이루었다. 2011년 협동조합법의 제정, 2012년 12월 협동조합법의 시행으로 협동조합 형태의 사회적기업이 다수 등장할 것으로 예상된다. 동시에 마을기업, 지역공동체 일자리사업, 농어촌공동체회사 등 커뮤니티 비즈니스에 대한 관심이 대폭 증가하였고 이에 대한 중앙정부 및 지방정부 차원의 지원도 늘어났다. 이것은 지역 중심의 새로운 경제 조직 또는 운동의 활성화로 이어질 것으로 예상된다. 또한 소셜 벤처에 대한 관심이 청년층을 중심으로 크게 늘어났으며 이것은 취약계층 중심의 사회적기업에 대한 이미지를 변화시키고 있다. 2011년부터 시작된 청년 등 사회적기업 인큐베이팅 사업이 기폭제 역할을 했다고 볼 수 있다.

<참고문헌>

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박혜자(2011), “사회서비스정책과 지방정부“, 윤영진 외, 『사회서비스 정책론』, 나눔의 집.

양기용(2011), “사회서비스정책과 거버넌스”, 윤영진 외, 『사회서비스 정책론』, 나눔의 집.

이재원(2011), “사회서비스 산업육성을 위한 법적 기반 확충 과제”, 『사회서비스 세미나 자료집』, 국회사회서비스

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월간 <복지동향> 2012년 12월호(제170호)