월간복지동향 2025 2025-11-01 65003

[기획7] 2026년도 보건복지 예산안 분석: 사회서비스 전달체계 분야

김보영ㅣ영남대학교 휴먼서비스학과 교수

전체적인 평가

2026년 보건복지부 전달체계 예산안 분석은 작년과 동일한 기준을 적용하여 정책의 연속성을 살펴보고자 하였다. 구체적으로 사회복지기반조성 프로그램으로 분류되어 있지만 사회복지사업지원 단위사업으로 되어 있는 의료·요양·돌봄 통합지원, 복지소외계층 발굴 및 민간자원 연계지원, 그리고 사회복지전달체계 단위사업으로 구분된 고독사 예방 및 관리체계 구축, 사회서비스원 설립 및 운영, AI기반 복지·돌봄서비스 혁신, 사례관리 전달체계 개선, 읍면동 맞춤형 통합서비스 지원 사업 등이 분석이 포함되었다. 그 중 의료·요양·돌봄 통합지원, 복지소외계층 발굴 및 민간자원 연계지원, 고독사예방관리체계구축, 사회서비스원 설립 및 운영, AI복지·돌봄 혁신은 일반회계, 읍면동 맞춤형 통합서비스 지원, 사례관리 전달체계 개선은 지역균형발전특별회계에 기반하고 있다.

2026년 보건복지부 전달체계 관련 예산에서 가장 두드러지는 것은 총 3,285억 원으로, 전년도 2,368억 원 대비 38.7%라는 증가율이다. 이는 보건복지부 총지출 증가율(9.7%)이나 사회복지 분야 총지출 증가율(10.7%)을 훨씬 넘어서는 수치로, 표면적으로는 전달체계 강화에 대한 정부의 강력한 의지가 반영된 것처럼 보인다.

그러나 예산안의 세부 내용을 면밀히 들여다보면, 이러한 양적 팽창은 ‘의료·요양·돌봄 통합지원’ 사업의 전국 확대라는 단일 요인에 기인한 착시 효과에 가깝다. 그리고 실질적인 사업예산은 대폭 감소하여 전국 시행이라는 정책 취지가 무색한 실정이다. 이재명 정부에서도 분명 지난 정부에서 국회 합의로 제정된 돌봄통합지원법의 전면 시행을 앞두고 국정과제(78번, 지금 사는 곳에서 누리는 통합돌봄)로 정책추진을 천명한 바 있다. 그런데 사업 지역을 12개소에서 229개소로 대폭 확대하면서 총액은 71억 원에서 777억 원으로 급증했지만, 이는 개별 지자체당 지원액이 시범사업 시기의 절반 수준으로 급감되는 것이 현실이다. 문재인 정부의 지역사회 통합돌봄 선도사업 지원 수준과 비교하면 1/4 정도에 불과하다.

다른 전달체계 사업들도 이전 윤석열 정부와 큰 차별점이 나타나지 않는다. 복지사각지대 발굴과 지원 사업은 일부 소규모 신규 사업이나 인건비 자연증가분 등을 제외하면 크게 증가하지 않았다. 그나마 새롭게 추가된 AI복지·돌봄 혁신 사업은 다양한 분야의 시범사업으로만 구성되어 있고, 그 중 일부는 다른 사업과 중복되어 있어, 전체적으로도 아직 뚜렷한 정책 방향이나 목표가 보이지 않는다. 특히 사회서비스원의 경우에도 지난 정부에서 공적인 사회서비스 인프라 확대라는 원래 정책취지가 불분명해졌었는데 이번 정부에서도 이를 적극적으로 회복시킬 의지가 예산에서는 아직 나타나지 않고 있다.

세부사업 평가

돌봄통합지원법 전면 시행: ‘좀비’정책의 운명을 피할 수 있을까?

표면적으로는 전면시행을 앞두고 대폭 증액이 되었다. 2025년 약 71억 원이었던 예산은 777억 원 이상으로 10배 가까이 증액되었다. 하지만 그 내용은 처참한 수준이다. 단순 계산만 해도 시범사업 12개 지자체에서 전국 229개 지자체로 규모가 20배 들어나는데 그 절반 수준의 증액밖에 이루어지지 않은 것이다. 이것도 문재인 정부 때 지역사회 통합돌봄 선도사업 예산 기준(16개 지역, 연평균 153억 원)으로 비교해보면 사업규모는 14배 이상 증가하는데 예산은 5배 정도 증가한 것에 불과하다. 기본적으로 선도사업이나 시범사업으로 준비된 사업이 전국으로 확대되는 것이라고 말하기는 어려운 수준이다.

그 내용을 더 뜯어보면 실질적인 사업비에 해당하는 예산은 2025년에는 지역 의료·돌봄 연계 체계 구축이고 2026년 본 사업에서는 취약지역 의료서비스 등 확충 예산인데, 시범사업 때는 1개 지자체 당 5.4억 원이었다면 본 사업 때는 2.3억 원 수준으로 기본적으로 절반 수준에 불과하다. 게다가 초고령화 지역이면서 의료취약지역이고 지방일 경우만 시범사업 수준인 5억 원을 지원해준다는 것인데 이런 지역일수록 절대인구가 적어 오히려 수요 규모가 적은 곳이 많다. 재정자립도 상위 20% 지역은 아예 국비 지원에서 제외되고, 초고령화 지역이나 의료취약지역에 해당이 안될수록 예산 지원은 더 적게 차등지원(1.2억 원~4억 원)하는데 오히려 이러한 곳일수록 절대 인구가 많은 대도시인 경우가 많다. 수요규모가 클수록 오히려 국비지원이 적거나 못 받게 되는 것이다. 전체 예산도 반토막 수준인데다가 그마저도 사업수요가 큰 지자체일수록 예산지원을 못 받게 되니 사업을 추진하라는 예산인지 하지 말라는 예산인지 혼동될 지경이다.

이렇게 예산을 편성하고도 사업을 추진한다는 이유로 돌봄통합지원은 직접적인 서비스를 하는 사업이 아니라 기존의 분절적인 통합·연계하기 위한 사업이라고 설명할 수도 있다. 하지만 이러한 정책 방안도 여전히 불투명하다. 건강보험공단(이하 건보)과 지자체가 공동으로 하던 심화평가도 올해 초 건보에서 따로 통합판정을 별도로 하겠다고 갑자기 지침을 변경하였다(김보영, 2025a). 이에 대한 문제제기가 이어지자 지자체가 요청하면 건보와 동행조사를 하는 것으로 지침 변경이 있었는데(김보영, 2025b) 실제로는 문 앞까지만 동행한다는 것이었다. 지자체는 건보의 통합판정을 보면 안되니 전후로 따로 조사해야 한다는 이유다. 건보의 통합판정이 공무원조차 보면 안되는 국가기밀이라도 되는지 의문이다. 지자체와 건보 간의 협력적 조사와 통합적 지원을 촉진하기는커녕 가로막고 있는 것이다.

또한 개인별 지원계획이 수립된다고 해서 다른 서비스들을 바로 받을 수 있는 것도 아니다. 노인맞춤돌봄이나 각종 바우처 서비스 등은 신청과 선정절차가 모두 별도로 규정되어 있기 때문에 서비스를 받으려면 신청부터 각각 다시 시작해야 한다. 그나마 시범사업 때까지는 국비 지원을 바탕으로 통합지원을 위한 서비스를 지자체가 운영할 수 있어서 서비스 연계가 가능했다. 하지만 이렇게 예산 지원이 줄어들거나 없어지면 결국 주민이 통합지원을 신청해서 개인별 지원계획이 수립되어도 받는 것은 서비스 신청 안내 수준밖에 되지 않을 경우가 많은 것이다. 주민입장에서도 지자체 입장에서도 절차만 복잡해진 돌봄통합지원을 하는 것보다는 그냥 하나만 받더라도 바로 서비스 신청을 하는 것이 훨씬 빠르고 간편하다.

그나마 국비 지원을 받는다고 해도 기준 보조율에 의해 절반(서울은 70%) 예산을 지자체가 감당해야 하기 때문에 실효는 적고 절차만 복잡해지는 이 사업을 아예 거부하려는 지자체들도 나오고 있다는 후문이다. 그렇지 않더라도 대부분 지자체들은 시범사업 때보다도 예산이 축소되거나 국비 지원에서 제외되기 때문에 사업을 한다고 해도 극히 일부대상에만 사업이 국한되고, 나머지 주민에게는 실질적인 변화가 없는 ‘좀비’정책이 될 가능성이 커지고 있다. 재정자립도가 높은 지자체를 제외하는 것은 지자체가 자체예산을 들여서 사업을 하라는 의도인 듯하지만 중앙정부 지원도 없고, 그렇다고 별도의 인센티브도 없는 사업을 지자체가 자기 돈 들여서 할 동기는 크지 않다. 결국 전국 시행이라는 이름만 남고 사실은 죽은 정책만 돌아다니게 되는 것이다.

복지사각지대 발굴과 지원

복지소외계층 발굴 및 민간자원 연계지원 예산은 전년 대비 9.9% 증가한 것으로 나타났다. 지난 해 사실상 예산 동결로 후퇴한 것에 비해서는 증액된 예산이지만 지역사회보장균형발전지원센터 운영, 사회보장 특별지원구역 운영 등의 예산은 대부분 동결 수준인 반면 복지소외계층 발굴 및 민간자원연계지원의 예산에서 아동보호꾸러미 사업이 새롭게 추가되어 4억 6천 2백만 원 순증이 발생해 사실상 증액분의 전부를 차지하고 있다. 하지만 이 사업이 어떠한 사업이며 왜 추가가 되었는지에 대한 설명은 찾아보기 어렵다. 사회복지협의회에서 진행하는 좋은이웃들 사업의 일환으로 추진되는 것으로 보이는데 올해부터 시군구 설치가 의무화된 만큼 고독사예방관리체계, 읍면동 맞춤형 통합서비스, 통합 사례관리 등 취약계층 발굴과 자원연계에 있어 중복적인 사업과 어떻게 연계·통합될 것인지에 대한 명확한 방안이 제시되어야 할 것이다.

고독사예방관리체계구축 예산은 지난 해 66억 원 수준에서 75억 8백만 원으로 13.4% 증가하였다. 예산 내역에 있어서는 이전 증액에서 큰 비중을 차지하였던 고독사 위기대응 시스템 구축 예산이 구축 완료로 순감되고 시스템 운영 예산으로 일부 전환되었으며, 고독사 예방에서 사회적 고립으로 대상자를 확대하면서 고독사 예방 및 관리 사업 예산이 30억 원 가까이 증액되었다. 또한 사례관리 전달체계 개선 예산은 1,709억 원에서 1,793억 원으로 4.9% 증액되었다. 대부분은 인건비 자연증가분(3~3.5%)과 신규인력 증가, 사업비 일부 증가에 따른 것이다. 일선 사례관리가 이루어지는 찾아가는 보건복지서비스 예산에 해당되는 읍면동 맞춤형 통합서비스 지원은 1% 증액에 그쳐 사실상 동결수준이다. 종합하자면 고독사 예방 및 관리 사업의 30억 원 정도의 증액이 가장 두드러질 뿐이다.

이번 정부 신규 사업으로서 새롭게 AI복지·돌봄 혁신 사업이 추가되었다. 현재 AI 정부라고 지칭해도 이상하지 않을 정도로 AI 산업이 강조되는 가운데 복지와 돌봄문제도 AI를 활용해 대응하겠다는 의도로 읽힌다. 이미 국정과제(77번, 기본적 삶을 위한 안전망 강화)에서도 AI 기반 복지사각지대 발굴·지원을 내세운 바 있다. 하지만 그 내역을 보면 정작 무엇을 위한 사업인지 알기 어렵다. AI 복지상담 및 위기감지 시범사업, 복지행정 안내도우미 AI 시범사업, AI 스마트홈 기반 돌봄서비스 시범사업, 스마트 사회복지시설 및 리빙랩 구축 시범사업, 돌봄 현장 DX·AX 시범사업 등 다양한 사업이 나열되어 있을 뿐이다. AI 스마트홈 기반 돌봄서비스 시범사업 같은 경우에는 독거노인·중증장애인 응급안전안심서비스와 같은 유사사업이 이미 있고, 지역사회 통합돌봄 선도사업과 의료-요양 통합지원 시범사업 지역에서 다양한 시도가 이루어지고 있는 중이었다. 그리고 스마트 사회복지시설 및 리빙랩 구축 시범사업의 경우 에이지테크 기반 고령친화산업지원과 내용적으로 겹치는 부분이 많다. AI를 도입한다는 것은 이러한 기술을 통해 사업의 효율성과 효과성을 증진시키려는 것인데 이처럼 AI라는 이름으로 서로 다른 부서에서 또다른 중복적이고 분절적인 사업이 이루어진다면 오히려 비효율을 증가시키는 허울만 좋은 명분이 될 뿐일 것이다.

사회서비스원 설립 및 운영

사회서비스원 예산은 이전 년도 예산에서 22% 증가한 287억 원이 책정되었다. 하지만 이는 292억 원이었던 2023년 예산을 회복하지도 못한 수준이다. 내역을 보면 중앙사회서비스원 예산이 2025년 삭감되었던 약 23억 원 예산 중 일부만 증액된 반면 전년도 동결되었던 시·도 사회서비스원 예산은 약 45억 원 증액되어 증액분의 대부분을 차지하고 있다. 서울시 사회서비스원의 폐원으로 인해 16개 사회서비스원이 15개로 줄어든 것을 고려하면 사회서비스원 1개소 당 운영비 지원액수가 5억 원에서 8억 원 이상으로 증가한 셈이다. 하지만 산출내역에서 전체 예산(1,666백만 원)은 동일한데 보조율만 30%에서 50%로 변경한 것으로 되어 있어, 이러한 예산 증가가 시도 사회서비스원의 역할 강화를 위한 것이 아니라 단순히 지자체 부담을 덜어주는 식이어서 예산 증액의 의도가 불분명해 보인다.

이전 정부에서 사회서비스원 정책이 원래 설립 취지인 공적 사회서비스 공급 인프라 확충과는 다르게 사회서비스 ‘고도화’라는 이름으로 혁신 지원과 품질 관리 중심으로 초점이 달라졌었는데 이번 정부에서는 다시 본래 취지를 회복하는 것인지 여전히 불분명해 보인다. 여전히 성과지표는 컨설팅과 품질평가 중심으로 되어 있고, 시도 사회서비스원의 예산 증액도 인프라 확대를 전제로 하고 있지 않기 때문이다. 특히 이러한 인프라의 문제는 앞서 지적한 바와 같이 돌봄통합지원법 전면 시행에도 불구하고 예산지원도 매우 미흡하게 이루어지는 가운데 사회서비스원 예산에서조차 이러한 점이 반영되고 있지 않는 것이다. 돌봄노동자들의 고용불안과 열악한 처우, 인프라의 격차 문제가 여전한 가운데 사회서비스원의 원래 취지가 복원되고, 그에 맞는 예산 지원이 조속히 이루어져야 할 것이다.

결론

2025년 예산 분석 당시 제기되었던 정부의 전달체계 개선 의지에 대한 우려는 2026년 예산안을 통해 더욱 암울한 현실로 확인되었다. 표면적인 예산 총액의 증가에도 불구하고, 이번 예산안은 효과적이고 통합적인 전달체계 구축이라는 목표는 여전히 불투명하며, 다음과 같은 세 가지 측면에서 심각한 문제를 드러낸다.

첫째, 이번 정부의 복지분야 핵심 국정과제인 ‘돌봄통합지원’ 정책이 ‘좀비 정책’으로 전락할 절체절명의 위기에 처해있다. 전국 확대를 명분으로 개별 지자체 사업비를 반토막 낸 것은 성공적인 안착이 아닌, 총체적 부실의 서막을 여는 것이나 다름없다. 서비스 연계를 위한 최소한의 재원도 없이 절차만 복잡해진 사업을 지자체가 외면하거나 형식적으로만 수행하게 될 것은 자명하다. 선도사업과 시범사업을 통해 확인된 효과는커녕, 국민에게는 혼란만 가중시키고 행정 부담만 떠넘기는 ‘죽은 정책’이 될 가능성이 그 어느 때보다 커졌다.

둘째, 복지 사각지대 대응 정책의 ‘분절과 중복’이라는 고질병은 여전하다. 공공 예산으로 지원되는 민간의 복지소외계층 발굴·지원과 행정의 사각지대 발굴과 통합 사례관리가 여전히 별도의 칸막이 속에서 운영되고 있다. 그나마 고독사 예방 사례관리가 통합 사례관리와 통합되었는데 ‘AI 혁신’이라는 이름 아래 또 다른 중복적 시범사업들이 추가되었다. 이는 허울좋은 명분으로 행정력을 분산시켜 정책의 효율성만 저해하는 행태이다. 먼저 발굴에서 지원으로 이어지는 사례관리 행정과 복지급여 행정의 전달체계를 통합적으로 재구조화하는 근본적인 개선과 함께 기술이 결합되어야 실질적인 효과를 기대할 수 있을 것이다.

셋째, 사회서비스의 공공적 기반을 강화하려는 의지가 보이지 않는다. 삭감되었던 시·도 사회서비스원 예산이 일부 증액되었으나, 이는 서울시 사회서비스원 폐지 등으로 위축된 공공 인프라를 정상화하고 돌봄 노동자의 열악한 처우를 개선하기에는 턱없이 부족한 수준이다. 의료·요양·돌봄 통합지원예산에서 의료취약지 등을 차등지원을 하는 것은 인프라 구축을 명분으로 하고 있지만 고작 몇 억 원 수준에서 인프라가 확충될 리는 만무하다. 오히려 원래 인프라 구축의 사명이 있었던 사회서비스원 정책을 정상화하는 것이 필요한 수순이다.

따라서 정부는 지금이라도 ‘전국 시행’이라는 허울뿐인 목표를 재고하고, 돌봄통합지원 사업과 예산을 전면 재설계해야 한다. 말로만 연계하겠다고 해서 연계가 되는 것이 아니라 최소한 그에 맞춘 모든 연계 대상 서비스 지침의 개정작업을 시작하고, 하위 법령에라도 법적 근거를 마련해야 한다. 또한 전국 지자체가 이와 같은 새로운 체계를 갖추기 위해서 최소한 시범사업 수준의 예산이라도 마중물 지원이 이루어져야 한다. 동시에, 맥락도 없이 AI부터 내세우기 전에 분절적으로 흩어져 있는 사각지대 발굴 및 사례관리 사업, 복지급여들을 기능적으로 통합하고, 사회서비스의 공공성 강화를 위해 사회서비스원 예산지원에 대한 투자를 현실화하는 결단이 시급하다. 이러한 근본적인 전환 없이는 2026년 전달체계 예산은 또 한 번의 개혁의 기회를 놓치는 ‘실패한 예산’으로 기록될 것이다.

| 참고문헌 |

김보영, 2025a, 껍데기만 남은 커뮤니티케어? 현 정부의 돌봄통합지원법 형해화 위기와 대안 모색, 월간 복지동향, (319), 41-50.

김보영, 2025b, 돌봄통합지원법의 한계를 넘어: 지역 중심 통합 전달체계의 현실적 구축 방안, 월간 복지동향, (322), 12-19.

월간<복지동향> 2025년 11월호(제325호)