월간복지동향 2006 2006-06-11 3921

[사회복지역사기행] 1970년대 사회복지 -4

남찬섭
고려대학교 노동대학원 강사
ncseob@hanmail.net

지난 제10호부터 제12호에 걸쳐 1970년대의 중요한 사회복지입법으로 1970년의 사회복지사업법 입법과 두 가지 사회보험제도, 즉 1973년의 국민복지연금법 입법 및 1976년의 의료보험법 전면 개정과정에 대해 살펴보았다.

이번 호에서는 의료보호법에 대해 간단히 살펴보고, 지금까지 논의한 것을 정리하면서 1970년대에 관한 논의를 마무리하고자 한다.

의료보호법의 제정과 실시

1970년대 중반은 그동안 이루어진 경제성장으로 인한 모순이 크게 나타나기 시작하고 또한 의료사고가 빈발하였다는 점은 이미 언급하였다. 이러한 상황에 대해 당시 정권은 1977년에 실시될 제4차 경제개발 5개년계획과 관련하여 이 계획에서는 사회개발에 보다 중점을 둘 것이라는 발표를 하는 등(1976년 6월) 일정한 태도변화를 보였다. 이와 함께 1976년 5월에는 대통령이 저소득층에 대한 의료보장책을 강구하도록 특별지시를 내리게 되었고, 동년 6월에는 저소득층에 대한 의료혜택을 약속하기에 이르렀다. 이로써 1961년 생활보호법 제정 이래 생활보호법제 하에서 시행되어 오던 저소득층 의료사업(당시 용어로는 요구호자 구료(救療)사업)이 별도의 제도로 분리되어 나오게 될 여건이 갖추어지고 있었다.

이러한 상황전개와 함께 보건사회부는 그동안 사회보장심의위원회가 연구해 온 ｢국민의료시혜 확대책｣을 정부안으로 확정하여 발표하였다. 이 때 발표된 정부안은 ① 생활능력이 없는 생활보호대상자의 진료비는 전액 국가가 부담하며, ② 월소득 3만원(농어촌) 내지 4만원(도시) 이하의 저소득층의 진료비는 30%는 국가가 보조하고 나머지 70%는 국가가 지불하되 수혜자로 하여금 1～3년 내에 분할 상환토록 한다는 내용을 담고 있었다. 보사부는 이러한 내용을 골자로 하여 1977년 1월 4일 ｢의료보호에 관한 규칙｣(보건사회부령 제545호)을 제정하여 사실상 생활보호법과 분리된 의료보호사업을 시행하기에 이르렀다. 그 후 1977년 12월 31일 법률 제3076호로 ｢의료보호법｣이 제정되어 1978년 5월 23일 시행령이 제정되어 본격적인 시행을 보게 되었다(｢의료보호에 관한 규칙｣은 1979년 1월 폐지).

의료보호 환자에 대한 차별

생활보호법과 분리된 의료보호사업은 사실상 1977년부터 시행된 것이라고 볼 수 있는데, 시행 당시 의료보호사업은 대상자를 거택보호대상자와 생활보호대상자의 두 종류로 구분하고 전자를 1종 의료보호대상자로, 후자를 2종 의료보호대상자로 규정하였다(1종 대상자에게는 황색카드를 발급하였고, 2종 대상자에게는 녹색카드를 발급하였다). 1977년 당시 의료보호대상자는 209만 5천명으로 전체 인구 대비 5.75%에 달하였다(1종은 36만 9천명, 2종은 172만 6천명). 의료보호법이 정식으로 제정된 1978년에도 209만 5천명이라는 수자는 그대로 유지되었으며(다만 종별 구성인원만 변화함. 1종은 44만 1천명, 2종은 165만 4천명) 1979년에 의료보호대상자는 213만 4천명으로 전체 인구의 5.69%로 약간 증가하였고 1980년에는 214만 2천명, 5.62%로 1977년 의료보호사업 출범 이후 의료보호대상자는 대개 전국민의 5.6～5.7% 수준을 유지하고 있었다. 의료보호의 혜택은 사회보장심의위원회가 마련했던 ｢국민의료확대책｣에서의 방안과 유사하게 1종 대상자의 경우에는 외래와 입원 모두에 대해 본인부담금이 없는 무료치료를 규정하였고, 2종 대상자의 경우에는 외래의 경우는 무료이지만 입원의 경우에는 정부(의료보호기금)가 30%의 비용을 부담하는 것으로 규정되었다. 2종 대상자에 대한 정부보조는 1982년 중반까지 그대로 유지되다가 그 이후에야 인상된다. 그러나 의료보호제도에서 당시 가장 큰 문제는 의료보호수가가 의료보험수가보다 낮았다는 점이었다. 1970년대 당시 의료보호수가는 외래의 경우는 정액제로 규정되어 1977년의 경우 1인당 1일 400원이었으며, 입원은 정률제로 규정되어 의료보험수가의 70%로 정해졌다. 1977년에 정해진 의료보호수가는 1980년까지 그대로 유지되다가 1981년부터 인상되기 시작하였으나 외래 정액제와 입원 정률제의 구조는 그대로였으며 이것이 의료보험수가와 동일하게 된 것은 1990년에 와서였다. 그리하여 1970년대와 1980년대에는 의료보호제도의 실시에도 불구하고 병원이 의료보호환자를 기피하거나 차별 진료하는 문제가 지속적으로 제기되었다.

1976년 개정 의료보험법

1963년 임의적용방식의 의료보험법과 1961년 제정된 생활보호법제 하에서의 요구호자 구료사업으로 구성되어 있던 불완전하던 의료보장체계가 1976년 12월 22일의 ｢의료보험법｣의 전면 개정(강제적용의 도입)과 1977년 12월 31일의 ｢의료보호법｣의 제정으로 근대적인 의료보장의 틀을 갖추게 되었는데 이와 함께 의료보호법이 제정된 것과 같은 날 ｢공무원 및 사립학교교직원 의료보험법｣이 제정된 것도 기억해야 할 일이다. 법적인 규정의 변천만을 보면, 1963년 제정 의료보험법은 근로자와 자영자만을 대상으로 규정하여 공무원이나 사립학교 교직원은 제외하였으며, 1970년 개정 의료보험법은 그 대상에 근로자와 자영자뿐만 아니라 공무원, 군인, 사립학교교직원까지 포함한 바 있었고(1970년 개정 의료보험법은 강제적용규정도 도입하였으나 법 자체가 시행되지 못하였다), 1976년 개정 의료보험법은 공무원, 군인, 사립학교 교직원은 적용대상에서 제외하였다. 법 규정의 변천으로만 보면 1976년 개정 의료보험법에서 제외되었으므로 이들 특수직역 종사자들을 위한 법제가 필요하다고 생각할 수도 있으나 좀 더 정치경제적인 시각을 채택하는 경우 1979년의 공‧교의보의 도입은 유신정권이 정권의 정당성 위기를 타개하기 위해 저소득층 및 일반국민에 대한 의료혜택 확대와 함께 정권유지에 직접적으로 필요한 계층에 대한 의료혜택 확대까지 별도로 결정한 것이라고도 볼 수 있다. 이 공‧교의보는 당초 1978년 7월부터 시행될 예정이었으나 예산문제 등으로 1979년 1월에 시행에 들어갔다.

기타 사항들

교육보호

1970년대에 진행된 사회복지제도에 관련된 내용 중 지금까지 다루지 않았던 것들에서도 몇 가지 중요한 것들이 있다. 우선 공공부조와 관련된 것으로는 1979년 8월 31일에 ｢생활보호대상자 중학교과정 수업료 지원규정｣(대통령령 제9495호)이 제정된 것을 들 수 있다. 이 규정은 생활보호대상자 중 중학교, 기술학교, 고등공민학교, 특수학교에 재학 중인 자에 대해 수업료 전액을 보조하는 것을 내용으로 하고 있다. 이것은 1982년 생활보호법이 전면 개정될 때 교육보호의 내용으로 편입되게 된다. 그리고 장애인과 관련된 것으로 1977년 12월 31일 특수교육진흥법이 제정되었다. 당초 우리나라에서 특수교육은 1949년에 제정된 교육법에 규정되어 있었는데 이것이 1970년대 후반에 별도 법률로 독립하게 된 것이다. 또한, 1979년에는 민간부문에서의 노력이지만 우리나라 최초의 보호작업장으로 평가받는 삼육수산장이 개원하여 운영에 들어가기도 하였다.

노인, 가족에 관한 입법

그 외에 노인복지와 관련된 것으로 1970년 11월 9일 윤인식 의원 외 11인의 발의로 노인복지법안이 제출된 바 있고 이것은 동년 12월 12일 보건사회위원회에서 원안대로 의결되었으나 1971년 6월 30일 국회의 임기만료로 국회본회의 통과 직전에 폐기된 바 있었다. 오늘날 생각할 때 1970년대에는 가정의 가치가 상당히 잘 지켜지고 있었고 노인인구도 많지 않던 시기였으므로 노인복지법의 별도 제정 필요성에 대해 의구심을 가질 수도 있겠으나 노령연금과 관련해서는 이미 1960년대 말부터 법안 마련 작업이 진행되고 있었고 1973년에는 국민복지연금법까지 제정된 바 있었으므로 반드시 그렇게만 생각할 일은 아니다. 1970년대에는 박재간 씨 등을 비롯, 노인문제에 일찍이 관심을 가진 몇몇 사람들이 노인복지법의 입법을 위해 나름의 많은 노력을 기울였다.

이 외에 1970년 8월 4일에는 ｢재해구제로 인한 의사상자 구호법｣(후의 ｢의사상자 예우에 관한 법률｣)이 제정되기도 했으며, 1973년 2월 8일에는 형법에 규정된 인공임신중절수술 금지 규정과 관련하여 인공임신중절수술(이른바 낙태)의 허용한계를 정하는 것을 주목적으로 한 ｢모자보건법｣이 제정되기도 하였다. 이것은 정부가 1960년대부터 강력히 추진해 온 가족계획사업의 일환으로 도입된 것이었는데 1970년대 초까지 정부는 수차 모자보건법안을 제출하여 왔던 터였으며 이것이 1973년에 결실을 본 것이다.

지난 호와 이번 호의 앞 부분에서 다룬 사회복지사업법과 의료보험법, 의료보호법, 국민복지연금법 외에 바로 위에서 본 것 중 생활보호대상자 중학교 수업료 지원에 관한 규정이라든가 공무원 및 사립학교교직원 의료보험법의 제정, 특수교육진흥법의 제정, 우리나라 최초의 장애인 보호작업장인 삼육수산장의 개원, 노인복지법의 제정 시도 등을 볼 때, 확실히 1970년대는 그간의 경제성장으로 인해 발전국가 정책에서 일반적으로 중요하게 다루어지지 않던 계층들의 복지욕구가 급격히 증가하기 시작하던 기간이었음을 알 수 있다. 이러한 복지욕구들은 1970년대 전반기까지는 권위주의적인 통치에 의해 어느 정도 억제가 가능하였으나 1970년대 후반부로 들어오면서부터는 그러한 억압일변도의 통치행태로는 더 이상 누를 수 없는 지경에까지 이르게 되었다. 의료보장체계의 구축이나 저소득층과 장애인에 대한 교육지원 등의 시책이 실시된 것들이 이를 잘 보여준다.

복지욕구 증대와 불우이웃돕기 성금모금

그렇긴 하지만 1970년대는 여전히 급증하는 복지욕구에 대해 국가가 사회복지제도의 도입을 통해 본격적으로 대응하지는 않은 단계에 속한다. 비록 의료보험법과 의료보호법을 통해 의료보장체계의 틀은 비교적 근대화한 것으로 갖추었으나 국민연금 등 소득보장의 중추적인 제도나 그 외 사회복지서비스에 있어서는 아직까지도 그 책임을 민간에 전가하는 태도를 견지하고 있었다. 이러한 민간전가의 태도가 가장 극명하게 표현된 것이 1970년대 내내 이루어졌던 이른 바 불우이웃돕기 성금모금이었다. 불우이웃돕기 성금모금은 그 명칭부터가 사회적 잘못에 의한 피해의 사실을 감추는 의미를 가지고 있는데, 물론 당시 이 성금모금의 주 목적이 자연재해나 화재 등을 당한 사람들에 대한 구호금품 전달의 재정마련을 위한 것이었으므로 불우이웃돕기라는 단어가 적절하지 않나 생각할 수도 있지만, 이미 재해구호법이 1962년 3월 제정‧시행되고 있었고 이 법에 의해 시‧도는 이재민에 대한 구호주관기관으로 지정되어 있었으며, 또한 시‧도는 보통세 수입 결산액의 0.5%를 재해구호기금으로 적립토록 하였고 실제 구호에 지출된 비용의 70%를 국가가 보조하도록 규정하고 있었다는 점을 감안한다면, 그런 상황에서도 과연 불우이웃돕기라는 용어가 적절한 지는 재고의 여지가 있는 것임을 알 수 있다. 즉, 재해구호법에 의해 당시에도 국민들은 세금을 통해 이재민에 대한 사회적 도움 제공에 필요한 재원조성에 참여하고 있었던 것이다. 따라서 불우이웃돕기라는 명칭은 별도로 사용할 필요가 없는 과잉의 용어이다. 물론 자연재해 등을 입은 사람은 불운한 경우라 할 것이며 이런 사람들을 돕는 일이 나쁜 것은 아니다. 하지만, 이미 이재민 등을 돕기 위한 사회적 장치를 마련한 터에 굳이 국가가 그에 추가하여 자발적인 도움을 동원하고 싶다면 이는 세금의 증액을 설득하여 접근할 일이지 초등학교 학생들에게까지 동전을 모아오게 하는 따위의 유치한 접근으로 할 일은 아니었다. 게다가 이러한 불우이웃돕기 성금모금은 1970년 당시 사회복지사업법이 제정할 때 내무부와 보사부가 논쟁을 벌였던 기부금품모집금지법 관련 사항을 생각하면 더욱 이상한 일이라 하지 않을 수 없다. 1970년 당시 보사부는 조세에 의한 복지시설 지원여력이 부족한 현실을 감안하여 기부금품모집금지법에 예외규정을 두어 자발적인 모금을 활성화하려는 시도를 하였는데 이에 대해 내무부는 특정 부처에 예외를 허용하면 기부금품모집금지법의 제정취지가 훼손될 수 있다는 이유로 종내 반대하여 보사부의 시도는 사실상 관철되지 못한 바 있었다. 사회복지사업법을 제정하면서 그 재원을 자발적인 모금에 의지하려 했던 것도 사실상 그리 올바른 태도는 아니라 할 수 있지만 당시의 경제나 정치사정상 이를 충분히 이해한다고 할 때, 주무부처가 공식적으로 제기한 민간모금 활성화에는 종내 반대하여 놓고서 이미 다른 법률에 의해 재원조성규정까지 두고 있는 이재민 구호와 관련하여 성금모금을 연례행사처럼 한 것은 어떤 이유로도 정당화하기 어려운 모순된 처사이다. 게다가 이 불우이웃돕기 성금모금으로 모아진 돈은 기금화하게 되는데 이것이 1983년에 제정된 ｢사회복지사업기금법｣의 원천이 되었으며 1980년대와 1990년대에도 정부는 이 사회복지사업기금법에 의한 기금에서 복지시설에 대한 정부지원금을 충당하였던 것이다. 사회복지관련 법률들과 ｢보조금의 예산 및 관리에 관한 법률｣에 의해 규정된 복지시설에 대한 국고보조는 응당 조세수입에서 충당되어야 함에도 불우이웃돕기 성금으로 조성된 기금에서 이를 충당하였다는 것은 사회복지서비스에 대한 한국 정부의 태도가 얼마나 일천하였는가를 보여주는 표본적인 예이다.

부당한 용어, ‘소년소녀가장’의 출현

1970년대에 정부가 복지욕구의 해결을 민간에 전가한 태도를 가진 결과 나타난 또 하나의 결과는 이른 바 ‘소년소녀가장(少年少女家長)’이라는 용어의 보편화였다. 이 용어는 1970년대 초에 아동복지사업을 하던 한 인사가 창안하여 처음 사용하기 시작했으며 그 이후 널리 퍼진 것으로 알려져 있는데, 그 이전에 쓰이던 고아(孤兒)라는 용어보다는 어감이 낫지만 곰곰이 생각해 보면 소년소녀가장이라는 이 용어는 애초부터 성립될 수 없는 용어임을 알 수 있다. 소년소녀는 상식적으로나 법적으로나 미성년자를 가리킨다. 반면에 가장(家長)은 통상적으로 한 가정을 경제적으로 책임질 수 있는 능력을 가진 성인을 의미한다. 아주 형식적으로 보아 특정 가정에 부모가 없게 된 경우 남은 자녀들이 그 가정의 구성원일 수밖에 없고 그 경우 자녀들 중 가장 연장자이 자녀가 심리적으로든 또는 어떤 다른 측면으로든 형제들에 대해 책임을 느끼는 것은 당연한 일이겠지만 이러한 심리적‧정서적인 책임감을 확장하여 사회화하는 시도는 매우 부당한 일이다. 미성년자와 가장은 함께 사용될 수 없는 용어이다. 미성년자로만 가족이 구성되는 경우 응당 국가가 그 가족을 책임져야 한다. 국가가 그런 가정에 대해 책임을 이행하는 방법은 여러 가지가 있을 수 있다. 후견인 제도를 도입할 수도 있고 아니면 국가가 직접적으로 재정적 지원을 할 수도 있다. 그러나 소년소녀가장이라는 단어는 이러한 정책구상의 가능성을 차단하고 마치 소년소녀로 구성된 가정이 아직도 정상적으로 남아 있으며 또 남아 있어야 하는 것처럼 착각을 일으키게 만든다. 그리하여 그 가정의 최고연장자인 자녀에게 온갖 희생을 강요하며 그러한 희생에 대해 국가는 민간기관을 동원한 지원을 폄으로써 마치 대단한 혜택을 주는 것처럼 행세하게 된다. 이 소년소녀가장이라는 용어의 파급력은 대단하여 지금까지도 일반인들 사이에 널리 알려져 있고 보편화된 용어로 사용되고 있다. 이는 1970년대 국가가 자신의 책임을 회피하기 위해 또는 국가 스스로도 인지하지 못한 가족주의적 사고방식에서 이 용어를 공식적 용어로 채택하여 사용한 데 따른 것이며 국민들 역시 이를 무비판적으로 받아들여 사용한 데 따른 것이다. 지금에 와서는 이 용어를 다른 용어로 대체한다는 것이 매우 어려운 일이 되었지만 이것이 갖는 허구적인 가족이데올로기의 전파의도에 대해서는 경계해야 할 것이다.

지금까지 1970년대의 사회복지제도 전개과정에 대해 살펴보았다. 앞에서도 언급하였지만 이 시기는 자본주의화로 인한 모순이 상당히 극적으로 표출되고 있던 시기였으며 그럼에도 불구하고 정부는 사회복지의 제도화에 의한 대응에는 아직 본격적으로 나서지 않던 시기였다. 하지만, 이러한 태도는 1980년대에 들어가면서 더 이상 유지할 수 없게 되고 그동안 외면해 왔던 사회복지의 제도화가 급속하게 이루어지게 된다. 1980년대 초는 1960년대 초에 버금가는 사회복지 제도화의 기간이었다.

(다음 호에 이어집니다)

월간 <복지동향> 2006년 06월호(제92호)