김남근 | 참여연대 운영위원회 부위원장(변호사)
1. 정책목표 : 대학교육재정운영의 반값등록금 시스템
도시가구 근로자의 월평균 소득이 2010년 360만원 정도인데, 대학등록금의 평균은 754만원, 이공계의 경우 1,000만원이 넘는 경우가 많다. 소득분위 1-4분위 저소득층뿐만 아니라 5-8분위의 중산층(5분위 월평균 350만원, 8분위 460만원 정도 – 2010년 1분기)도 감당하기 어려운 수준이다. 학부모의 소득수준에 비하여 과도하게 높은 등록금으로 저소득층 자녀의 경우 등록금 마련을 위한 잦은 휴학으로 4년내에 대학을 졸업하기 어려워 교육기회의 균등이라는 헌법상의 교육기본권이 침해되고 있고, 중산층의 경우 과도한 대학등록금 지출과 이를 위한 대출로 가처분소득이 격감하여 가계소비가 줄어 내수경기가 위축되고 가계부채 증가의 한 원인이 되고 있다. 대학을 졸업하기 전에 이미 신용불량자가 되거나 과도한 부채로 사회생활의 초기수입을 자기발전이나 결혼준비 등에 사용하지 못하고 빚에 허덕이는 청년세대가 증가하고 있다.
등록금의 수준이 이렇게 높은 원인은 고등교육(대학)에 대한 턱없이 낮은 재정지원과 사립대학들의 등록금 예산부풀리기 때문이다. 대학등록금 중 정부의 재정지원비율은 23% 정도로 무상교육 시스템인 게르만계 국가인 프랑스 84%, 독일85%, 스웨덴 90% 등과 반값등록금 시스템 국가인 연영방국가 호주 50%, 캐니다 60%, 영국 67%(2008년. 그뒤 등록금인상으로 50%로 낮아졌을 전망) 등은 물론이고 정부의 재정지원비율이 낮은 일본 35%, 미국 31% 보다도 훨씬 낮은 상태이다. GDP 대비 고등교육지원재정비율이 OECD 평균 1.1%인데, 한국은 0.6%로 절반수준이다.
사립대학들은 지출예산은 부풀리고 등록금외 수입을 축소하는 방법으로 등록금으로 많은 지출을 감당해야 한다고 등록금을 부풀린 후 결산시 남은 금액을 적립금으로 적립하는 방법으로 등록금을 인상해 왔다. 2009년 경우 수도권 26개 대학은 지출예산에서 인건비, 고정자산매입지출 등에서 5,651억원을 뻥튀기하고, 수입에서 2,688억원을 축소편성하여 대학등록금을 동결하였음에도 애초 계획보다 3,894억원을 더 적립할 수 있었다. 2010년의 경우 적립금 상위 10개대학의 적립금의 53%가 등록금을 통하여 적립금이 조성되었다. 대학들은 정부의 재정지원을 중심으로 운영되는 유럽의 대학과 달리 정부지원 없이 대규모의 적립금으로 운영되는 하버드.예일 등 미국 사립대학을 모범으로 삼아 적립금을 대규모로 쌓아야지만, 저소득 대학생들에게 장학금을 지급하고 연구인력을 확충하여 세계적 대학으로 도약할 수 있다고 하였지만, 대학적립금 중 장학적립금은 6% 정도, 연구적립금은 7-8% 정도에 불과하고 건축적립금이 40%가 넘고 용도가 불분명한 기타적립금이 36%나 되고 운용재산 수익이나 기부금을 통하여 적립금을 적립하는 미국의 사립대학과 달리 한국의 사립대학은 주로 등록금으로 적립금을 적립하고 있다.
대학병원의 운영이나 부동산 수익 등 학교법인의 운용재산수익금 중 80%를 대학운영경비로 전입하도록 교육과학부 행정지침인 “대학설립.운영규정”이 강제하고 있으나, 이를 지키는 대학은 많지 않다. 사실상 사립대학 운영능력이 되지 않아 퇴출되어야 하는 사립대학들이 과도하게 높은 대학등록금으로 연명하고, 더 나아가 결국 학교법인의 재산이 되는 부동산 매입이나 건축물 건축 등을 통하여 사립대학의 재산을 불려감으로써 부풀려진 등록금은 부실.비리 사립대학의 퇴출을 막는 기능을 하고 있다.
결국, 교육기회의 균등이라는 헌법 제 조의 교육기본권을 고등교육과정에서 실현하고 국민의 보편적 교육복지를 실현하는 한편, 가계의 가처분 소득을 늘려 내수경제를 진작하고 가계부채의 위기에서 가계를 벗어나기 위해서도 게르만계 국가와 같은 무상교육 시스템은 아니라 하더라도 적어도 연영방계 국가에서 실시되고 있는 국가가 고등교육비용의 절반을 부담하고 학생.학부모가 나머지 절반을 부담하는 반값등록금 시스템은 우리사회가 지향해야 할 복지사회의 필수적인 복지정책의 과제가 되어야 한다.
2. 정책과제
(고등교육재정교부금법 – 등록금상한제법 – 사학대학적립금규제법의 3각 체제)
1) 고등교육 재정지원의 원칙은 국.공립대학은 예산, 사립대학은 재정교부금 방식을 원칙으로 한다. (부실.비리 사립대학의 퇴출과 대학의 경쟁력 강화와 병행하기 위해 국가장학금 방식의 지원은 최소화)
사립대학이 마음대로 대학등록금을 책정하면 국가는 사립대학이 정한 등록금에 맞추어 저소득층 자녀에 국가장학금을 지원하는 방식은 사립대학 등록금의 사전적인 적정성 검토와 사후적인 감독을 할 수 없게 하여 오히려 부실.비리대학이 살아남을 수 있는 길을 열어주고 대학이 학교법인의 법인전입금이나 기부금, 수익재산운용 등을 통하여 자립하려는 노력을 게을리 하게 하고 대학경쟁력을 떨어뜨릴 수 있다. 따라서, 사립대학의 경우에도 기준재정수요액(초.중.고등의 지방재정교부금제도 처럼 학생수, 교원수, 학교시설 등 여러 측정단위를 기준으로 규범적인 적정지원금액을 정하여 산출함으로써 등록금의 적정성 산출)에서 예상수입인 기준재정수입액(등록금 + 기부금 + 학교법인전입금 + 운용재산수익 등….)을 공제한 나머지를 보통교부금과 특별교부금(사업교부금) 방식으로 지원한다.
보통교부금과 특별교부금을 40%:60% 정도로 하여 시간강사의 정규직화, 교육기자재 구입, 장학금 확충, 연구교원의 확충 등 그 목적의 정당성이 명확한 특별교부금방식이 과반수가 넘게 하여 부실.비리대학이 실제로는 교원확충이나 기자재확충 등 정당한 재정교부금의 목적에 맞지 않게 교부금을 무분별하게 사용하지 못하게 함으로써 고등교육의 재정지원이 부실.비리 대학의 생존수단으로 전락하지 않게 해야 한다. 또한, 경쟁력 있는 사립대학의 경우에도 학교운영경비가 지금과 같이 건축물 건립이나 부동산 구입 위주로 사용되지 않고 장학금이나 연구비 등 대학교육의 본연의 기능에 충실하게 사용하도록 하여 대학경쟁력 발전에도 기여하게 해야 한다.
사립대학의 재정지원을 국립대학과 같이 매년의 예산에 편성하여 지원하는 방식은 안정적인 사립대학의 재정의 지속성을 확보하기 어렵게 하고, 정권의 부침이나 정책의 변경에 따라 매년 예산편성이 들쑥날쑥하게 하여 반값등록금 제도의 지속성을 담보하기 어려울 수 있으므로 초.중등.고등학교의 재정지원을 지방교육재정교부금 방식으로 안정적 재원을 확보하여 지원하는 것처럼 고등교육재정교부금 방식으로 하는 것이 바랍직하다.
2) 학부모의 소득능력에 기초한 등록금기준액과 상한액 제도의 도입
대학교육재정을 반값등록금시스템으로 운영하는 영국, 호주, 캐나다 등의 연영방 국가들의 고등교육 등록금법제는 각 사립대학이 학생.학부모들로부터 받을 수 있는 등록금의 기준액을 정하는 제도를 법제화하고 있다. 예를 들어, 2004년 영국의 고등교육법을 예를 보면 등록금 기준액은 1,600파운드 등록금 상한액은 3,000파운드로 하고 있다.(그 뒤 보수당 정권으로 정권교체된 위 상한액을 9,000파운드까지 인상한 것이 영국 대학생 등록금 인상반대 시위의 원인이 되었다.) 등록금 기준액 범위에서 학생에게 부과되는 등록금을 정하는 사립대학은 정부의 감독을 받지 않고 자유롭게 대학을 운용할 수 있으나, 등록금기준액을 넘어 등록금 상한액 범위에서 등록금을 책정하기 위하여는 등록금사정관의 심의를 받아 책정해야 하고 정부의 감독을 받아야 한다.
2004년 고등교육법 당시 영국은 대학재정의 50-75%를 국가가 재정교부금으로 지원하고 나머지 등록금과 학생생활비를 학생하게 부과하되 소득연계형 학자금대출(ICL : Income Contingent Loan) 방식으로 대출을 받고 학생이 졸업후 3,000파운드 이상의 소득이 발생하였을 때 이를 초과하는 수입의 9%씩을 25년 범위에서 상환하는 방식으로 지원하였다. 대학의 재정을 정부의 재정교부금으로 지원하는데, 사립대학은 마음대로 학생들에게 등록금을 높은 수준으로 부과한다면 사립대학만 이중삼중으로 수입을 올리는 셈이 되고 정부의 사립대학 재정지원이 학생.학부모의 고통을 덜어주는데는 아무런 도움이 되지 않게 되므로 이렇게 국가의 재정지원이 되는 경우 등록금 기준액. 상한액 제도는 반드시 필요하다.
3) 사립대학의 무분별한 적립금 적립과 무분별한 사용을 막기 위한 적립금규제법의 도입
물가인상율의 3배가 넘는 대학등록금 인상으로 통한 10조원의 넘는 대규모의 사립대학 적립금 적립, 대학교육의 본래의 기능에서 한참 벗어난 건축적립금과 용도가 불분명한 기타적립금 위주의 탈법적 적립금 적립이 방치된 이유는 정부도 대학재정운영 시스템이 서구유럽식으로 국가의 재정투입에 의한 것이 될 수 없고, 신자유주의적 대학자율(대학자율은 역사적으로 대학의 학문의 자유에 대한 정부의 불간섭의 이념이었지 대학재정운영을 학교가 마음대로 한다는 의미는 아니었다.)의 이데올로기화로 하버드, 예일 등 미국 사립대학식의 대규모 적립금을 통한 대학운영을 기본모델로 하였기 때문이다.
이제, 반값등록금 시스템이라는 것은 이렇게 미국 사립대학식의 대규모 적립금에 의하여 운영되는 시스템이 아니라 국가의 지속적인 적정한 재정지원을 통한 대학운영 방식이 결합되는 것이고, 우리 사립대학의 경우는 미국의 사립대학과 같이 등록금 이외의 기부금, 재정수익금 등으로 적립금을 적립하는 것이 아니라 등록금을 통한 적립금 적립을 해 왔었기 때문에 적립금의 적립규모나 적립금의 용도를 장학금이나 연구비 등 대학본연의 기능에 맞게 사용하도록 관리하는 것이 필요하다.
4) 부실.비리대학의 퇴출과 국.공립대학화 정책과 국.공립대학의 법인화 추진의 중단
그 동안 우리 정부는 하버드, 예일 등 미국의 사립대학을 모델로 하여 사립대학의 발전방향을 지향해 온 것이 사실이다. 지나친 신자유주의적인 대학자율의 이데올로기화의 전형인 대교협에 입학전형 행정처분권한의 이양(대교협의 공무수탁사인으로서의 행정기관화)이나 무분별한 대규모 적립금 적립강화의 방임 등은 단적으로 드러나 예이다. 그러나, 미국은 사립대학의 비율이 전체대학의 대학의 25%에 불과하고 정부의 재정지원이 수반되는 국.공립대학이 전체 대학의 75%로 세계최고로 높은 사립대학을 가지 않더라도 국.공립대학을 통하여 대학교육의 기회균등성이 어느 정도 보장될 수 있었다. 하지만, 한국의 경우는 국.공립대학이 전체대학의 대학수로 12%, 정원으로는 24%에 불과하여 대부분의 대학생이 사립대학에 진학할 수 밖에 없고 물가상승율의 3배에 달하는 등록금 인상은 대학교육의 기회균등성을 심하게 침해할 수밖에 없다.
기본적으로 대학교육의 안정성을 확보하기 위하여는 일정규모의 국.공립대학을 확보하는 것이 필요하다. 이러한 점에서 국가의 고등교육재정교부금이 지원되기 시작하면 사립대학 중 비리.부실로 제 기능을 하지 못하는 사립대학은 대학으로서의 기능을 발휘하기 어려운 경우는 퇴출을 원칙으로 하고 일부는 국.공립화를 추진하여 대학교육의 공공성을 강화할 필요가 있다. 부실.비리 사립대학을 국.공립화한 예는 인천대가 대표적일 것이다. 비리 학교법인의 이사가 이사의 자리에서 축출되는 것은 당연한데, 이러한 비리.부실 대학의 처리방향이 불분명한 상태에 있다가 다시 과거 비리문제로 형사처벌을 받았던 구재단측이 다시 복귀하는 현상을 낳고 있는데 이러한 부실.비리 사학의 처리방향을 국.공립대학화로 명확히 방향을 잡고 제도개선과 재정지원 관리를 해야 한다.
국.공립대학의 법인화는 일본의 예에서 보듯이 사립대학과 같은 과도한 등록금 인상으로 나가게 되고 현재의 법인화 추진은 이렇게 그 동안 무분별한 등록금 인상으로 과도한 적립금을 쌓는 방식으로 대학경쟁력의 재정근거를 마련해 온 사립대학을 추종하려는 경향에서 비롯되는 점이 있다. 반값등록금으로 대학의 재정운영 시스템이 획기적으로 변화하는 것이라면 국.공립대의 법인화는 이러한 반값등록금 시스템화의 정반대 방향의 추진이어서 다시 재고되어야 한다.
5) 학부모의 소등능력의 고려한 등록금 차등책정시 중산층을 포함한 보편적 복지의 실현
정치권에서는 반값등록금을 소득분위 1-5분위의 저소득층의 장학금 지원 정도로 오해하여 받아들이는 측면이 있었다. 그러나, 소득분위 5분위의 경우 2010년 1분기 기준으로 9분위는 월평균소득이 800만원대, 10분위는 900만원대이지만 5분위 경우 350만원대이고 8분위 경우 460만원대로 5-8분위 중산층은 각 분위별 소득차이가 그리 크지 않다. 월평균 소득 350만원에서 460만원 중산층의 경우에도 연 1,000만원의 등록금은 급격한 가처분의 소득의 감소와 가계부채를 수반하는 가계소득 대비 큰 규모의 지출이어서 등록금의 재정지원이 필요한 계층이다.
소득수준에 따라 등록금 차등부과제를 실시하는 국가에서도 이러한 중산층까지는 등록금 인하 대상의 범주에 속하고 있다. 그리고, 대학의 20% 정도가 소득분위 5-6분위, 22%가 소득분위 7-8분위에 속하는 학부모의 자녀들이어서 이러한 40%가 넘은 중산층 대학생자녀들을 제외하는 교육복지, 등록금복지는 그 의미가 별로 없다고 할 수 있다. 고등교육재정교부금은 학생수, 교원수, 시설 등 여러 측정단위를 기준으로 기준재정소요액을 산정할 터인데, 학생수에 따른 지원 측정단위에서는 소득분위 8분위까지의 중산층의 대학생 자녀까지 포함하는 고등교육재정교부금 지원시스템을 만들거나 원칙적으로 교부금에서는 소득수준에 따른 차등지원(이에 따른 부과되는 등록금의 차등부과)제는 적용하지 않을 수 있을 것이다.
이러한 고등교육재정교부금의 지원을 통하여 각 사립대학이 학생들에게 부과하는 대학등록금이 현재의 반값 정도로 책정되면 그 반값의 등록금 중 다시 소득분위 5분위 이하의 대학생 자녀들에게 국가장학금을 전액 또는 일부 재정지원을 하여 전체적으로는 소득분위 1-2분위의 자녀는 무상, 3-4분위는 현재의 대학등록금의 20-30% 정도만 부담하도록 시스템을 만드는 것이 보편적 복지를 실현하면서 소득능력에 따라 합리적 등록금 부담규모를 정하는 것이라 보여진다.
3. 정책의 실현수단
1) 안정적인 반값등록금 고등교육재정운영 시스템의 재정을 마련하기 위한 고등교육재정교부금 제도의 법제화와 내국세의 8-10% 이상의 고등교육재정교부금 마련
2010년 현재 대학등록금은 14조 5천억원 정도이고 이 중 2-3조원 정도가 장학금으로 지원되는 점을 고려하면 12조원 정도가 학생.학부모에게 부과되는 등록금액인데, 학생.학부모의 부담을 반값으로 경감하려면 5-6조원의 재정이 소요된다. 내국세의 6.5%(민주당 김우남 의원안) 내지 8%(한나라당 임해규 의원안)는 2012년 기준으로 12조 5천억원 정도인데 OECD의 국가의 고등교육재정 비율 평균인 GDP 대비 1.1%에 도달하는 규모이고 현재와 같은 증가추세로 예상되는 2012년 고등교육 지원 예산액 8조3,198억원 보다 4조원 정도의 추가재원을 더 확보하게 되는 수준이다. 당장 2012년에 일거에 반값등록금을 정착시키기 어렵다면 내국세 대비 고등교육재정교부금 교부율을 7 내지 8%에서 시작하여 매년 1%씩 늘려 10%까지 3-4년 내에 도달하게 함으로써 3-4년의 계획으로 반값등록금의 로드맵을 구체화하여 사회적 합의를 이끌어 내는 것도 방안이 될 수 있을 것이다.
2) 고등교육법 개정(등록금 기준액.상한액 제도와 등록금책정심의위원회 제도의 도입)
대체로 등록금기준액은 학부모의 소득능력, 즉 등록금 부담능력을 고려하여 책정되므로 한국의 경우에는 도시가구 근로자 월평균 소득을 기준으로 정하는 것이 적정할 것이다. 예를 들어 2010년 도시가구 근로자 월평균 소득이 3,632,000원이므로 이를 등록금 기준액으로 하고 이를 기초로 하여 대학운영에 필요로 되는 기준경비, 즉 기준재정수입액을 예상하여 기준재정수요액에서 기준재정수입액을 공제한 재정교부금액을 정하도록 해야 할 것이다.
만일, 각 대학의 특수한 사정, 예를 들면 그 해에 대규모로 시간강사를 정규직 전임교원으로 임용해야 한다거나 대규모 교육기자재 수입이 필요하다거나 대학시설의 확충이 필요한 경우 등 그 특수한 사정의 정당성이 인정되는 경우 등록금기준액을 초과하여 등록금상한액 범위에서 학생에게 부과되는 등록금을 산정할 수 있을 것이다. 이러한 특수한 사정의 정당성 여부를 심의하고 등록금 기준액과 상한액을 정하기 위하여 교과부장관 산하에 중앙등록금책정심의위원회를 두어야 한다.
3) 사립학교법 개정(법인전입금의 법제화, 적립금 적립규모의 제한, 적립금 사용용도 비율의 제한)
법인전입금에 관한 ‘대학설립ㆍ운영규정’ 제8조 제1항을 사립학교법에 규정하고 이를 위반한 경우 과징금 등 행정적 제재 조항을 마련하도록 하고, 법인전입금 수입의 범위 내에서 적립금을 적립할 수 있도록 하여 1회계연도에 적립할 수 있는 금액의 한도를 정한다. 누적적립금 총액은 당해 회계연도 교비회계 운영수익 총액의 2분의 1을 넘지 않도록 하여, 누적적립금의 한도를 정한다.
적립금 항목 중 건축적립금과 기타적립금의 비율을 적립금 총액의 3분의 1을 넘지 않도록 하여, 건축적립금과 기타적립금으로 과도한 금액이 적립되는 것을 제한함. 아울러 기타적립금의 비율은 적립금 총액의 10의 1을 넘지 않도록 하여야 한다. 학교법인이 보고한 예산 중 적립금 예산이 위 각 제한을 초과하여 편성된 경우 교육과학기술부장관이 그 시정을 명할 수 있도록 하고, 학교법인이 보고한 결산 중 적립금 결산이 예산을 초과한 것으로 인정된 경우 교육과학기술부장관은 학교법인에 대한 보조금 지원을 중단하거나 재정교부금의 교부를 중단 또는 감액할 수 있도록 한다.
4) 반값등록금의 나머지를 책임지게 될 ICL(소득연계형 학자금 대출제도)의 실효성 있는 개혁
5% 이상의 고금리를 반값등록금 시스템의 연영방 국가의 ICL 제도처럼 2%정도의 정책금리로 인하하고 복리를 없애고, 군대복무기간은 이자의 발생을 유예하는 등의 개선하고, 재정교부금으로 반값등록금이 실현되면 연영방 국가의 ICL 제도처럼 등록금 못지 않게 많이 소요되고 있는 기숙사비용 등 생활비 등에 대하여도 소득연계형 대출대상으로 확대해야 한다.
5) 사립대학 감독에 관한 행정개혁
과거 사학재단의 공금을 횡령한 혐의 등으로 형사처벌을 받아 퇴출되었던 비리임원들이 사분위의 결정을 통하여 속속 사립대학 재단에 사실상 복귀하고 있다. 사립대학 운영재단법인의 수익용재산 운용수입 중 80%를 대학운영경비로 전입하도록 하고 있는 법정 전입금을 전혀 전입하지 않거나 전입기준에 맞는 전입금 납부를 전혀 하지 않고 있는 사립대학 재단에 대하여도 아무런 제재나 징계가 내려지지 않고 있다. 등록금으로 과도한 적립금을 쌓는 사립대학에 대한 제재도 경고도 전혀 없는 실정이다. 오로지 한국대학교육협의회(대교협) 전형권한 등 일정한 행정처분 권한을 이양하고 대교협의 자율정화에 사립대학의 비리.부실 문제는 사실상 떠맡겨 놓고 있는 실정이다.
대학의 자율을 대학의 학문의 자유에 대한 정치적 개입과 간섭으로부터의 자유를 의미하는 것이지 대학운영의 비리.부실에 대하여도 오로지 대학 스스로의 자율적인 정화에만 맡기는 것은 아니라 할 것이다. 교과부가 사립대학에 대한 감독을 강화하고 부실.비리 사학재단은 바로바로 퇴출시키거나 국.공립화하여 교육의 공공성을 확립하는 책임행정 시스템을 수립하도록 하고 신자유주의적 교육관의 전형이었던 대교협에 행정권한을 이양하는 조치는 철회되어야 한다.
월간 <복지동향> 2011년 8월호(제154호)
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