김유휘ㅣ한국보건사회연구원 연구위원
국가를 넘나드는 “사람”의 이동
한국은 미국, 캐나다, 호주 등과 같은 전통적인 이주 국가는 아니다. 하지만 1980년대 이후 경제성장과 함께 해외로 나가는 인구 대비 국내로 들어오는 인구가 점차 증가해왔다. 2025년 말 기준 한국에 체류하는 외국인은 278만 명이며, 이 중 장기 체류 외국인은 216만 명이다(법무부 출입국통계). 장기 체류 외국인은 전체 인구 5,112만 명의 약 4%에 해당하는 규모이며, 1980년 장기 체류 외국인이 4만 명에 불과하였다는 점을 고려하면, 한국 사회의 외국인 주민의 비중은 지난 40여 년간 크게 확대되었다고 볼 수 있다.
국경을 넘나드는 이주는 다양한 사회적 욕구를 가진 “사람”의 이동을 의미한다. 현재 한국의 장기 체류 외국인들은 취업, 유학, 결혼, 가족결합, 동포 등의 다양한 목적 및 배경으로 한국에 들어왔다. 이들은 개인 또는 가족의 단위로 지역사회에서 살아가고 있으며, 한국 사회에서 일하고, 배우고, 가족을 형성하는 등 일상생활을 영위하고 있다. 이주민11 또한 일상생활과 사회적 위험을 직면하고 있다. 이주민에 대한 사회보장은 인간의 기본권 보장의 측면뿐만 아니라 사회적 갈등이나 문제를 예방하고 사회통합을 이루는 목적에서도 중요하다.
복지국가의 사회권과 이주민
복지국가에서 사회권은 시민권 이론에 기반한 개념으로, 시민이 인간다운 삶을 영위하기 위해 필요한 일정 수준의 경제적·사회적 보장을 받을 권리를 의미한다. 시민권은 국가 단위의 공동체의 구성원에게 동등하게 부여되는 권리에 해당하며, 복지국가의 발전은 사회권을 실현하고 제도화하는 과정으로 이해할 수 있다.
그러나 세계화와 교통 발달로 국가 간 이주가 확대됨에 따라, 국적과 거주지가 일치하지 않는 인구가 증가하였다. 이와 같은 이주 확대로 인한 국적-시민권-거주의 불일치가 발생하면서, 복지국가의 사회권이 적용되는 경계에도 변화가 나타났다. 사회권이 비시민의 범위까지도 일부 포괄하게 된 것이다. 다만 국가별 복지 레짐과 사회통합 정책의 유형에 따라 복지국가가 이주민에게 사회권을 부여하는 수준과 방식은 차이가 있다(Sainsbury, 2012). 같은 이주민(비시민) 내에서도 법적 지위가 분화되며, 각 지위에 따라 사회권 등의 권리가 차등적으로 부여되고 있다(Morris, 2003). 복지국가의 이주민에 대한 사회권 보장 수준은 정해진 원칙이나 기준에 의한 것이 아니라, 개별 국가의 사회정책, 이주정책 등 제도적 맥락의 영향을 받아 형성된 것이라 할 수 있다.
한편, 사회보장제도의 유형에 따라서도 이주민 포괄 수준이나 쟁점에서의 차이가 나타난다. 사회보험과 같은 기여형 제도의 경우, 사회보장협정이나 기여(가입 및 보험료) 기준에 따라 비시민인 외국인의 수급권이 인정될 수 있다. 반면, 공공부조나 사회서비스와 같이 기여와 무관하게 소득·자산 수준이나 욕구에 근거하여 수급 자격이 부여되는 제도에서는 이주민의 수급 가능 범위가 보다 더 논쟁적일 수 있다.
해외 복지국가의 이주민에 대한 사회서비스 보장
그렇다면 현재 해외 복지국가에서는 이주민에 대해 사회서비스를 어느 범위까지 보장하고 있을까? 이 글에서는 전통적인 이주 국가가 아닌 독일, 스웨덴, 영국, 일본의 돌봄 제도를 중심으로 이주민에 대한 수급권 부여 수준을 살펴보겠다.
독일과 스웨덴에서 적법한 체류자격(거주 허가)22을 갖춘 외국인들은 대부분 돌봄 제도의 지원 대상에 포함된다. 아동 돌봄의 경우, 독일 「사회법전(Sozialgesetzbuch)」 제8권에서 보육의 책무와 관련하여 아동의 연령 및 발달 수준, 언어 등 능력, 생활 여건, 욕구뿐만 아니라 아동의 민족적 출신(ethnische Herkunft) 또한 고려하도록 규정하고 있다(김근진, 2025). 이에 따라 적법한 거주 허가를 가진 외국인은 보육서비스(Kindertagesstätte/Kindertagespflege)를 이용할 수 있고, 지역에서 제공하는 보육서비스 바우처(Kita-Gutschein)의 신청에서도 아동의 국적 또는 거주 허가 유형에 따른 별도의 제한은 없는 것으로 파악된다(김유휘 외, 2022). 다만 현금성 지원인 아동수당(Kindergeld)의 경우, EU 회원국 출신 외국인이나 경제활동 가능한 거주 허가를 받은 외국인 등으로 수급 대상이 제한된다. 한편, 장애인 대상 돌봄에서는 (장애인)통합지원급여(Eingliederungshilfe)33 등과 같은 제도의 수급 가능 기준에서 국적이나 거주 허가 유형을 별도로 제한하지 않는다.
스웨덴도 거주 허가를 받아 국내에 체류하는 외국인을 모두 공적 돌봄의 지원 대상에 포함하고 있다. 스웨덴 「사회보험법(Socialförsäkringsbalk)」 제5장 제2조에서 스웨덴에 실질적 주거지가 있는 대상을 스웨덴에 거주한다고 규정하고, 제5장 제12조에서는 체류 허가가 필요한 대상은 해당 체류 허가가 유효한 날부터 거주 기반 급여를 받을 수 있음을 명시하고 있다. 즉, 스웨덴의 사회보장제도에서는 국내에 실제 거주 여부가 수급의 주요 기준이기 때문에, 외국인이라도 유효한 체류 허가를 가지고 실제 거주하는 경우, 원칙적으로 거주 기반 사회보장제도의 대상이 되는 것이다. 이와 같은 기준에 근거하여 1년 이상의 적법한 거주 허가를 가지고 스웨덴 내에 거주하는 외국인들은 보육서비스(Childcare), 아동수당(Child allowance), 장애인 간병비 보조금(Attendance allowance), 노인돌봄서비스(Elderly care services) 등에 대해 각 제도별 수급 자격을 충족시키는 경우 스웨덴 국적자와 동일하게 지원 대상이 된다(김유휘 외, 2022).
반면, 영국은 이주민의 사회서비스 수급권을 훨씬 더 제한적으로 정하고 있다. 비EEA44 외국인을 중심으로 살펴보면, 영주권을 가진 비EEA 외국인은 체류 기간 등에 제한이 없기 때문에, 영국 국적자와 동일하게 사회보장제도에 접근할 수 있지만, 영주권자가 아닌 비EEA 외국인들은 ‘공공기금 청구 금지(No recourse to public funds, NRPF)’ 조건을 적용받아 복지급여에 대한 접근이 제한된다(김경환, 2023). NRPF는 영국에서의 체류는 가능하나, 공공기금으로 분류되는 급여를 수급할 수 없음을 의미하며, NRPF를 적용받는 외국인들은 아동수당(Child benefit), 장애인 급여(Personal independence payment) 등을 수급할 수 없다. 아동 돌봄의 경우, 만 2세 아동 대상 주 15시간 보육이나, 만 3~4세 아동 대상 주 30시간 추가 보육은 부모의 체류자격과 근로 요건 등에 따라 수급이 제한된다. 다만 만 3~4세 아동에게 보편적으로 제공되는 주 15시간 보육은 아동이나 부모의 체류자격과 무관하게 지원 가능하다(김유휘, 2022). 한편, 노인 및 장애인 대상 성인 돌봄(Adult social care)은 지방정부가 주도하여 지원하는데, 「Care Act 2014」에 근거하여 NRPF를 적용받는 외국인이라 하더라도 돌봄 욕구가 확인된다면 지방정부의 지원 의무가 발생할 수 있다(Jolly et al., 2022). 즉, 지방정부의 성인 돌봄 영역에서 외국인이 일률적으로 배제되는 것은 아니지만, 실질적인 수급권 보장은 제한적이라고 할 수 있다.
동아시아 복지국가인 일본의 경우, 3개월 이상의 체류자격을 가지고 국내에 주소를 등록한 외국인들은 돌봄 제도의 수급 대상에 포함될 수 있다. 개별 사업별로 국내 주소 여부, 해당 지자체 여부, 자산 조사 등을 요건으로 삼고 있으나, 국적 자체는 요건에 해당하지 않는다. 아동 돌봄을 살펴보면, 아동수당은 관련법(「아동수당법」, 児童手当法)에서 지원 대상과 요건을 국내에 주소가 있는 자로 명시하고 있어(김근진 외, 2025), 지역에 거주하는 외국인 아동 또한 다른 요건을 충족한다면 지원 대상이 될 수 있다. 취학 전 아동의 보육소·유치원 이용의 경우, 기초지자체에 주소가 있고 적법한 체류자격이 있는 사람은 신청 가능하기 때문에, 3개월 이상 체류하고 지자체에 등록된 외국인은 원칙적으로 신청 가능하며, 취학 전 아동에 대한 보육료 지원에서도 주민으로 등록이 되어있다면 국적에 따른 제한은 없다(김유휘 외, 2022). 한편, 일본의 장애인들은 장애인 수첩을 발급받아 지역에서 개호급부와 같은 돌봄 지원을 받을 수 있다. 장애인 수첩을 발급할 때도 별도의 국적 요건이 부재하기 때문에, 외국인의 경우 3개월 이상의 체류자격을 보유하고 지역에 주민등록이 되어있다면, 장애인 수첩을 발급받을 수 있다.
이와 같이 국가별 사회서비스 제도에서 이주민의 수급권을 보장하는 수준은 각각 다르다. 독일, 스웨덴, 일본은 적법한 체류자격을 갖추고, 일정 기간 이상 국내에 거주하는 외국인을 사회서비스 수급 대상에 포함하는 경향을 보인다. 스웨덴은 사회보장제도의 거주 기반 급여 원칙에 따라 적법한 체류자격을 가지고, 스웨덴에 실제 거주하는 외국인을 수급 대상에 포함한다. 일본의 경우에도 국적을 수급 자격의 요건으로 정하지 않기 때문에, 일정 기간 이상 체류하며 지역에 주민등록이 되어 있는 외국인을 수급 대상에서 배제하지 않고 있다. 반면, 영국은 이민정책 상의 ‘공공기금 청구 금지(NRPF)’ 원칙에 따라 비EEA 외국인의 복지급여 수급을 제한하고 있으며, 보육과 성인 돌봄에서도 이주민의 수급권 보장 수준이 다른 국가들에 비해 상대적으로 낮다.
한국 사회보장제도의 이주민55 포괄 수준
한국의 「사회보장기본법」은 목적과 기본이념 등에서 사회보장의 대상을 “국민”으로 규정하고 있다. 같은 법 제8조에서 외국인에 대한 적용을 상호주의의 원칙에 따르되, 관계 법령에서 정하는 바에 따른다고 명시하고 있다. 상호주의는 국제법상 국가 간 합의 관계에서 상호 동등한 대우를 의미하는데, 사회보장제도에서의 상호주의는 협정 당사국이 상대국 국민에게 사회보장 수급권을 인정함에 있어 자국민이 상대국에서 받는 대우와 동일한 수준으로 대우함을 뜻한다(조성혜, 2020). 이러한 상호주의 원칙은 보편적 인권으로서의 성격을 가진 사회보장의 이념에 부합하지 않으며, 결과적으로 외국인에 대한 차별적 대우로 이어질 수 있다는 비판도 제기되어 왔다(조성혜, 2020; 방준식, 2016).
외국인에 대한 사회보장의 실질적 적용 여부는 위와 같이 개별 법령에 의해 규정된다. 제도 유형별로 살펴보면, 기여 방식의 사회보험에 비해 비기여 방식의 공공부조나 사회서비스에서 이주민 수급권 보장이 더 제한적이다. 공공부조의 대표적 제도인 기초생활보장의 경우, 「국민기초생활보장법」에서 수급 대상을 “국민”으로 정하고 있으며, 특례 규정(제5조의2)을 통해 매우 제한된 범위에서 외국인도 수급 대상이 될 수 있도록 명시한다. 외국인이 한국인과 혼인하여 임신 중이거나 미성년 자녀를 양육하는 경우, 또는 한국인 직계존속과 생계를 같이 하는 경우에는 수급 대상이 될 수 있다. 즉, 한국인 가족의 재생산과 부양에 속한 경우에 한하여 수급 자격을 인정한다고 볼 수 있다.
사회서비스의 경우, 각 사업별로 외국인에 대한 적용 여부를 개별적으로 규정하고 있다. 중앙정부의 돌봄 서비스를 살펴보면, 보육료 지원은 대한민국 국적을 가진 아동을 지원하고 있어 난민인정자 및 아프간특별기여자를 제외한 외국인 아동은 어린이집 입소는 가능하나 보육료를 지원받지 못한다. 또한 「장애인복지법」에 의하면, 재외동포, 영주권자, 결혼이민자, 난민인정자는 장애인 등록이 가능하지만, 같은 법에서 국가와 지방자치단체가 예산 등을 고려하여 이들에 대한 지원을 제한할 수 있도록 별도로 명시하고 있다. 즉, 장애인 등록한 외국인이 개별 사업에서는 지원 대상에서 제외될 수 있다는 것이다. 예를 들어, 장애인활동지원서비스에서는 사업안내에 따라 재외동포 및 외국인을 지원 대상에서 제외하고 있다. 이처럼 중앙정부의 사회서비스 제도에서 난민인정자66를 제외한 외국인은 대부분 지원 대상에서 제외되고 있다.
해외 복지국가 사례가 주는 시사점
앞에서 살펴본 해외 복지국가 사례와 비교할 때, 한국의 이주민에 대한 사회서비스 보장 수준은 제한적이라 할 수 있다. 한국에 거주하는 이주민의 규모가 지속적으로 증가하고 있는 현실을 고려할 때, 한국의 사회보장제도에서 이주민의 포괄성에 대한 검토와 제도 개선 논의가 필요하다. 물론 개별 국가의 이주민 사회보장 수준은 국가별 관련 정책의 구조 속에서 형성되는 것이기 때문에, 해외 사례가 절대적인 기준이 될 수는 없다. 하지만 한국 사회보장제도에서 이주민을 어떤 방식과 어느 정도 범위까지 포괄할지에 대한 논의에서 해외 사례는 중요한 참고 기준이 될 것이다.
사회보장의 적용 범위를 법적 “국민” 중심에서 한국 사회에 거주, 기여, 참여하는 “주민”의 범위까지 고려하는 논의가 필요하다. 보편적 인권으로서의 기본권 보장이라는 측면뿐만 아니라, 향후 국가 발전에 대한 기여 가능성이나 국내에 거주하며 사회적 위험에 노출된 집단이라는 점 등 다양한 정책적 고려가 함께 검토될 필요가 있다. 즉, 한국의 사회보장제도에서 기본권 보장, 사회통합 등의 가치와 함께, 거주, 기여, 필요 등의 할당 원리를 종합적으로 재검토함으로써, 이주민의 사회서비스 수급권에 대한 정책적 방향을 모색할 필요가 있다. 또한 이주민에 대한 사회보장 개선은 수급권 차원의 포괄성을 확대와 함께 수급권을 가진 이주민의 실질적 접근성을 높이는 방향에서도 노력이 이루어질 필요가 있다.
| 미주 |
- “이주민”은 국가 내에서 혹은 국경을 넘어 이동하는 사람이라는 포괄적 개념으로 국적을 취득한 이주배경의 대상도 포함될 수 있음. 이 글은 사회서비스의 수급권에 초점을 맞춰 작성되었기 때문에, 이 글에서 “이주민”의 범위는 국적을 취득하지 않은 외국인에 해당함. ↩︎
- 두 국가 모두 난민신청자는 적법한 거주 허가로 분류되지 않아 공적 서비스의 수급권이 제한적임. ↩︎
- 장애인이 재활, 고용, 교육, 사회참여의 네 영역에서 독립적으로 살아갈 수 있도록 현물 및 현금 서비스를 지원하는 포괄적인 제도 ↩︎
- 유럽경제지역(EU 및 EFTA 회원국)이 아닌 국가 출신 외국인 ↩︎
- 미등록 외국인은 일부 의료지원 사업을 제외하면 공적 사회보장제도에서 모두 제외되며, 해당 단락은 국내 90일 이상 체류하는 외국인이 등록·신고된 경우를 기준으로 하여 작성함. ↩︎
- 난민으로 인정되어 국내 체류하는 외국인은 예외적으로 「난민법」에 근거하여 국민과 같은 수준의 사회보장을 받을 수 있음. ↩︎
| 참고문헌 |
· 김경환, 2023, 영국의 이민자 사회권 변화에 관한 연구: 복지제도와 이민제도의 교집합 맥락에서. 한국보건사회연구, 43(1), 299-318.
· 김근진, 박창현, 김지원, 김영민, 2025, 인구구조 변화에 대응하는 육아정책의 과제 : 이민정책 국제비교를 중심으로. 육아정책연구소.
· 김유휘, 이정은, 신영규, 임덕영, 김경환, 이지은, 2022, 이주민의 사회서비스 보장에 대한 연구-해외 주요국 사례분석을 중심으로. 한국보건사회연구원.
· 방준식, 2016, 외국인근로자의 사회보장법적 지위: 사회보장기본법 제 8 조와 외국인근로자의 고용 등에 관한 법률 제 22 조의 관계를 중심으로. 법학연구, 57(3), 341-362.
· 법무부 출입국통계. https://www.moj.go.kr/moj/2412/subview.do에서 2026.02.14. 인출
· 조성혜, 2020, 외국인근로자의 사회보장법상 지위-외국인고용법이 사회보장법에 미치는 영향을 중심으로. 사회법연구, (40), 35-84.
· Jolly, A., Singh, J., & Lobo, S, 2022, No recourse to public funds: A qualitative evidence synthesis. International Journal of Migration, Health and Social Care, 18(1), 107-123.
· Morris, Lydia, 2003, ‘Managing contradiction: civic stratification and migrants’ rights’. International Migration Review, 37(1), 74-100.
· Sainsbury, D, 2006, Immigrants’ social rights in comparative perspective: welfare regimes, forms in immigration and immigration policy regimes. Journal of European Social Policy, 16(3), 229-244.
월간<복지동향>2026년 3월호(제329호)
정부지원금 0%, 회원의 회비로 운영됩니다
참여연대 후원/회원가입