[추모의 글2] 복지 사각지대 해소를 위한 민관파트너쉽 구축과 과제

이재완
공주대학교 사회복지학과 교수
 jaewan@kongju.ac.kr

Ⅰ. 문제의 제기

최근 우리 사회의 분열적인 양상 중에서 경제불안정으로 인한 소득격차의 심화와 신빈곤층의 대량출현은 가장 시급히 해결해야 할 과제 중의 하나이다. 이러한 신빈곤층은 불행히도 기존 복지제도의 혜택을 받지 못하는 가운데에 자립을 위해 힘겨운 싸움을 해가고 있는 실정에 놓여있다. 이들을 가리켜 흔히 복지사각지대라고 부르고 있다.

복지사각지대는 근본적으로 사회복지제도의 미비에서 비롯되는 문제이다. 즉, 경제․사회적 변화에 따라 사회문제와 욕구가 분출하고 있음에도 기존의 사회복지제도가 거기에 충분히 그리고 즉각적으로 대응하지 못함에 따라 생겨나는 문제라고 할 수 있다. 복지사각지대로 인한 문제점이 가장 극명하게 드러나는 사건이 바로 죽음이다. 이러한 죽음 중에서도 특히 가족동반 자살이 대표적인데, 이것을 혹자는 사회적 타살이라고 한다. 경제적 문제를 견디지 못하고 자녀를 동반한 투신 또는 음독 자살, 병원비를 감당할 수 없어 인공호흡기를 떼어내어 죽음으로 내몰린 사례 등은 사회가 빈곤을 제도적으로 해결하지 못하고 방치하였기 때문에 나타나게 된 현상이라는 것이다. 물론 이런 극단적인 사례가 아니더라도 복지사각지대에 놓여있는 많은 사람들은 생존조차 힘겨운 상황에 처해 있다.

그러면 이러한 복지사각지대의 문제는 지역사회복지 현장으로 하여금 어떤 대응을 요구하고 있는 것인가? 오늘 논의해야 할 주제는 바로 이와 관련되어 있다고 생각된다. 즉 복지사각지대를 해결하기 위한 방법으로서 민관파트너십을 지역단위에서 어떻게 구축해 나갈 것인지를 모색하는 것이 필요하다고 본다. 그래서 먼저 복지사각지대에 대하여 간단히 검토하고, 이를 해결하기 위한 방법으로서 민관파트너십에 대한 논의를 진행하고자 한다.

Ⅱ. 복지사각지대란 무엇인가?

복지사각지대는 어떤 문제를 지니고 있으며, 어떤 특성을 지니고 있는가? 복지사각지대의 문제는 두 가지의 빈곤과 관련된다. 하나는 경제적으로 빈곤하다는 것과, 다른 하나는 그에 대응하는 제도의 빈곤을 지적할 수 있다.

경제위기 이전에 빈곤의 주된 대상이 상대적으로 근로능력이 없는 노인, 장애인 등에 국한된 문제였다면, 경제위기 이후 빈곤의 모습은 두 가지 측면에서 새로운 양상으로 전개되고 있다. 소위 ‘신빈곤’으로 지칭되는 빈곤의 양상은 첫째, 노동능력이 있음에도 불구하고 실업상태에 있거나 일을 하고 있더라도 충분한 소득을 노동시장으로부터 얻지 못해 빈곤으로 내몰리는 경우이다. 두 번째는 최근의 급격한 이혼율의 증가로 대변되는 가족구조의 변화로 인해 변모하고 있는 빈곤의 양상이다. 1990년 11.4%에 불과하던 결혼대비 이혼율이 2002년에는 47.4%로 무려 5배 가까이 증가했다(표1 참고). 이러한 이혼율의 증가는 단순히 가족구조의 외형적 변화에 그치지 않고 결혼해체로 인해 빈곤층의 절대다수가 여성화되는 빈곤의 여성화를 가속화시키고 있다. 보건복지부의 조사에 의하면 2001년 현재 기초생활보장제도의 수급자인 9만여 한 부모가구의 78.5%가 모자가구인 것으로 집게 되어 빈곤의 여성화가 서구만의 문제가 아닌 우리 사회에서도 주요한 문제로 부각되고 있음을 보여주고 있다.

1985	1990	1995	2000	2002
결혼대비 이혼율 (%)	10.3	11.4	17.1	42.2	47.4
조이혼율 (인구 천 명당)	1.0	1.1	1.5	2.5	3.0
통계청. 2002. 인구동태통계연보

그러나, 이러한 문제에 대해 대표적인 사회안전망인 국민기초생활보장제도는 급여의 대상범위와 수준의 측면에서 많은 한계를 드러내고 있다. 실제로, 기초생활보장제도 시행 원년을 기준으로 했을 때 수급자 수는 149만 명으로 전체인구대비 3.6%의 규모로, 2000년 전체 빈곤인구 296만 명의 (빈곤율 6.8%) 53% 수준에 불과한 것으로 나타났다. 또한 전 국민을 대상으로 하는 국민연금의 경우도 2002년 11월 현재 전체 국민연금 가입자의 33.2%인 546만명이 기여금을 납부하지 못함으로써 사각지대에 방치되고 있다. 이뿐만이 아니라, 개인의 생존을 위해 필수 불가결한 의료서비스의 경우도 3개월 이상 건강보험료를 연체하여 서비스를 받을 수 없는 국민이 무려 139만 세대 300만 명에 이르고 있는 것으로 나타났다.

이러한 복지사각지대 중에서 빈곤화로 인한 가족해체에 대해서 좀 더 살펴보자. 이혼 등과 같은 가족해체가 급증하고, 모자가정으로 대표되는 여성가구주의 급격한 증가를 수반한다. 여성가구주 비율은 1980년에 전체의 14.7%에서 2000년 18.5%로 증가했는데(보건사회연구원, 2001), 남성배우자와의 결별은 가정의 주 소득원의 상실을 의미하기 때문에 가족해체로 형성된 여성가구주 가구는 경제적 빈곤문제에 직면하게 된다. 보건사회연구원(2002)에 따르면 소비자실태조사자료에 의거하여 분석하였을 때 최저생계비 또는 평균소득의 40%를 기준으로 한 빈곤율 측면에서 여성가구주의 빈곤율은 남성에 비해 최대 3.83배에 달한다(윤홍식, 2003). 특히, 이러한 모자가정의 빈곤문제는 일시적인 빈곤으로 끝나는 것이 아니라 장기적이고 반복적인 양상을 띄고 있다는 점에서 심각성을 지닌다.

한편, 저소득 빈곤가족에게서 나타나는 또 다른 심각한 문제는 아동방임현상이다. 현재 사회적 보호가 가장 절실한 아동은 약 117만명으로 추산되며(기초생활보장 수급가구의 아동 33만명, 차상위계층이나 비수급빈곤가구의 빈곤아동 47만명, 해체가구의 아동 34만명 등), 중복된 아동을 제외하면 90여만명에 이를 것으로 추정된다. 이들 아동들의 그대로 방치될 경우 향후 사회적 비용이 급증하게 되고 빈곤이 세습될 우려가 크다고 하겠다.

따라서 이러한 위기가족과 같은 복지사각지대의 문제에 대처하기 위해서는 보다 적극적인 정책적인 대응이 이루어져야 한다. 예를 들어 적극적 노동시장정책을 통한 일자리 창출이 필요하고, 공공부조를 중심으로 한 공적 사회안전망을 확장하여야 하고, 아동양육비를 지급받을 수 있도록 법적 장치를 마련하여야 하고, 저소득 편부모 가족의 자녀를 위한 아동수당 또는 가족수당의 도입을 검토하고, 지역아동센터와 같이 빈곤지역 아동을 적극적으로 보호하기 위한 인프라를 대대적으로 확충할 필요가 있다.

Ⅲ. 복지사각지대 해소를 위한 민관파트너십의 구축

지금까지 간략하게 살펴본 복지사각지대의 문제를 해결하기 위해서는 근본적으로 사회복지제도의 확대 등 정부의 적극적인 사회안전망 구축이 필요하다. 그러나 이 글은 정책적인 대응방안을 모색하는 것이 목적이 아니기 때문에 이에 대한 세부적인 논의는 다음 기회로 미루고자 한다. 다만, 이러한 복지사각지대의 문제에 대응하기 위해서는 정부의 제도적 노력뿐만 아니라 민간의 적극적인 참여가 필요하며, 특히 민간과 공공이 협력하는 시스템을 구축하는 것이 매우 중요하다는 점에서, 여기에서는 민관파트너십의 필요성과 과제에 대하여 검토해 보기로 한다.

1. 민․관 파트너십의 개념과 필요성

민․관파트너십(private-public partnership: PPP)은 학자마다 매우 다양하게 정의되고 있으며, 파트너십을 의미하는 단어도 다양한 형태로 표현되고 있다. 예를 들어 연결망(networking), 조정(coordination), 협조(cooperation), 제휴(coalition-building), 제3자정부(third party government), 계약(contracting), 협력(collaboration) 등으로 표현되기도 한다. 또한 그 의미도 단순히 서로 간의 이익을 위해 정보교환에 그치는 연결망 형태의 파트너십이 있는가 하면, 정보교환에 더하여 참여자의 활동의 변화를 요구하는 조정 형태의 파트너십도 있고, 이에 더하여 자원의 공유가 요구되는 협조 형태의 파트너십, 그리고 정보교환, 활동변화, 자원공유 뿐 아니라 서로의 이익과 공동목표달성은 물론 파트너십에 참여하는 상대방의 능력까지 향상시키고자 하는 협력 형태의 파트너십도 존재할 수 있을 것이다(Himmelman, 1992: 김태영, 2002에서 재인용). 따라서, 현실에서는 이처럼 파트너십의 기본적 특성들을 얼마나 반영하고 있느냐에 따라 파트너십의 다양한 모습들이 나타난다고 할 수 있다.

그러면 이러한 민․관파트너십이 사회복지영역에서 필요하게 된 배경은 무엇인가? 즉, 지역사회에서 주민에게 사회복지를 제공하는 공공 및 민간 사회복지 공급주체간에 파트너십 구축이 필요한 이유는 무엇인가? 이 질문에 대해서는 거시적으로는 시장실패(market failure)와 정부실패(government failure)에 따른 새로운 대안을 찾으려는 움직임 또는 최근에 활발하게 논의되고 있는 로컬 거버넌스(Local Governance)라는 개념을 빌어서 설명할 수도 있고, 지역사회복지 내부의 환경적인 변화를 토대로 설명할 수도 있다.

전자의 경우에 논의의 핵심은 지역사회의 문제와 욕구에 대응하기 위해서는 정부의 노력뿐만 아니라 다양한 민간비영리영역의 참여와 협력이 필요하다는 것이다. 다만, 이러한 주장이 지역복지에 대한 지방정부의 역할과 책임을 덜어주는 것은 아니며, 오히려 공공과 민간의 협력체계 구축을 통해 지역사회의 역량을 강화하자는 의미임을 인식해야 한다.

후자의 경우에는 지역사회 내에서 사회복지관련기관들이 증가함에 따라 복지서비스의 효율적 공급시스템을 구축하는 것에 대한 필요성이 커지고 있으나, 현재 지방정부와 사회복지관련기관 간에 그리고 사회복지관련기관간에 적절한 역할분담과 그에 따른 협력체계 구축이 이루어지지 못하고 있기 때문에 이를 해결하기 위해 공공과 민간간에 동반자적 협력관계를 구축하는 것이 필요하다는 것이다. 새로운 제도의 도입도 필요하지만, 그 못지 않게 기존 사회복지관련 공공 및 민간기관들의 협력시스템을 만들어나가는 것이 시급한 과제라는 것이다.

여기에서는 주로 후자의 관점에서, 지역복지영역에서 민관파트너십의 필요성을 다음과 같은 몇 가지로 정리하고자 한다.

1) 지방자치제 도입이 가져다 준 딜레마

1991년 지방자치제도가 도입되면서 지방정부에 대한 기대감이 높았다. 즉, 지방정부는 단순히 결정된 정책을 집행하는 것에 머무르지 않고 복지문제의 해결 주체로서의 역할을 요구받았던 것이다. 지방자치를 위한 제도적 장치들이 마련되고 주민들의 참여와 자치의식이 높아진다면 지방정부는 독자적으로 사회복지사업을 수립하고 복지서비스를 제공하여 주민들의 증대된 복지욕구를 충족시키고 지역사회의 삶의 질을 향상시킬 수 있을 것으로 생각했기 때문이다.

그런데 1995년 6월에 지방자치제도가 전면 도입된 이후, 오히려 우리는 많은 문제점들을 보아 왔다. 특히 사회복지와 관련하여 지방자치는 아주 적은 변화를 가져다 주었을 뿐이다. 솔직히 실망스러운 결과이다. 지금 우리는 지방자치를 통해서 지역복지의 발전을 어떻게 얻어 낼 수 있을 것인가라는 심각한 고민을 안고 있다. 이러한 상태에서 지방정부가 주민의 복지욕구를 적극적으로 해결하는 ‘복지자치’를 실현하기 위해서는 지속적인 노력이 필요하다. 지방정부는 주민의 복지에 대한 책임성을 어떻게 구체적으로 실현해 나갈지를 고민해야 하고 사회복지현장은 지방정부의 인식을 변화시키기 위해서 보다 적극적인 요구를 하여야 하며, 이런 과정 속에서 공공과 민간간에 협조와 논의가 이루어져야 한다. 즉, 지방자치의 진정한 의의를 살리기 위해서 지역단위에서 공공과 민간의 파트너십 형성과 참여와 네트웤을 통한 연대적인 노력이 필요하다.

2) 사회복지서비스의 제도적 확대와 그 파생문제

1990년대에 들어와 사회복지서비스의 종류와 양이 계속 증가하여 왔고, 사회복지관을 비롯한 각종 서비스 제공기관의 수가 크게 증가하였다. 아동복지법․노인복지법․장애인복지법 등의 법제도를 기반으로 각종 사회복지서비스가 확대되는 추세에 있으며, 사회복지관․노인복지관․장애인복지관․주간보호센터․지역아동센터 등 다양한 종류의 복지기관들이 설치되고 있다. 또한 국민기초생활보장법에 의해서 자활사업을 추진하는 새로운 조직들이 만들어져 활동하고 있다. 그러나 이러한 사회복지서비스의 양적 증가와 사회복지기관의 증설에도 불구하고 서비스제공 기관간의 유기적인 연계가 부족하여 그 효과를 충분히 드러내지 못하고 있다. 따라서 지역사회 내에서 복지기관 간에 연계시스템을 구축하여 서비스제공의 효율성을 높이는 것이 매우 시급한 상황이다.

3) 지역복지에 대한 시민단체의 관심과 참여의 증폭

1987년 이후 한국사회가 민주성을 확립하는 과정에서 많은 시민단체가 만들어졌는데, 지역단위에서도 다양한 영역에서 시민단체들이 출현하였다. 사회․종교․노동단체 등 여러 시민단체들은 활동영역을 넓혀 나가는 과정에서 주민들의 사회복지문제에 대한 관심을 키워왔고 다양한 형태로 참여하고 있다.

이러한 시민단체들의 사회복지 문제에 대한 관심 증가와 참여 확대는 매우 바람직한 것임에 틀림없지만, 전통적으로 사회복지문제의 해결을 위해 노력해 온 사회복지기관들과 보이지 않는 마찰을 빚기도 했다. 그런데 이들 모두는 지역사회 내에서 주민의 삶의 질 향상이라는 동일한 목적을 위해 활동해야 한다는 점에서 이러한 불안정한 긴장관계는 시급히 해소되어야 할 것이다.

4) 지역복지 공급 패러다임의 변화

최근에 나타나고 있는 지역사회보호의 강조, 탈시설화 경향, 분권화에 따른 지역복지 전달체계의 강조 등은 공급자위주의 복지에서 수요자 중심의 복지로의 전환을 의미하는데, 사회복지공급체계도 이러한 변화에 맞추어 조정되어야 한다. 이러한 변화가 안정적으로 이루어지기 위해서는 공공과 민간이 상호협력을 통해 새로운 지역복지 공급 패러다임을 만들어나가야 한다. 또한 새로운 패러다임은 지역사회의 복지자원을 효율적으로 활용하는 방안을 찾아내어야 할 것이다.

2. 민․관파트너십의 활용차원

민간부문과 공공부문의 파트너십은 주로 정부의 정책과정에서 이루어지고 있는데, 이것을 정책단계별로 구분하면 정책의제 설정 및 결정, 정책집행, 정책평가 3 단계로 구분하여 이루어진다고 할 수 있다(김수현, 박원철, 2000: 조석두, 김필두, 2000).

1) 정책의제설정 및 결정과정

정책의제설정 및 결정과정에서 민간부문의 참여는 정책제언, 정보제공, 정부견제 등 시민들의 생활상의 요구를 정책에 투입하는 것으로 시작된다. 정책결정에 대한 민간부문의 참여는 위원회의 일원으로서의 역할을 통해 이루어지며 정부와의 파트너십은 바로 위원회의 형태로 구현된다.

그러나 이 단계에서 참여는 의결보다 심의나 자문을 위한 것인 만큼 최종적으로 채택된 정책안은 경우에 따라 생활권 침해와 같이 시민들의 기대와 크게 어긋날 수 있다. 이런 상황에서 민간부문들은 집단민원 또는 저항운동 등을 통해 반대의사를 표시하거나 최종 결정의 번복을 요구하게 된다. 이 경우 파트너십은 갈등과 대립으로 변모해 있지만 이것이 해결되는 과정이 순조로울 때는 보다 강한 파트너십을 형성하게 된다.

2) 정책집행과정

정책집행과정에서 민간부문의 참여는 행정의 서비스 공급을 대행하거나 이를 위탁받아 운영하는 방식과 사회복지기관이나 행정업무에 시민들이 개별적으로 자원봉사하는 방식 등으로 이루어진다.

전자의 대표적 방식으로 사회분야 및 복지서비스 분야에서 정부기능의 상당부분이 민간위탁의 형태로 민간부문에 제공되는 것을 들 수 있다. 이 경우 비용의 일부를 민간부문이 부담하게 되면 정부입장에서는 행정비용의 절감은 물론 시민이 만족할 수 있는 다양한 서비스를 제공할 수 있게 된다.

자원봉사방식은 정부와 같은 종류의 서비스를 제공하면서 정부의 활동을 보충하거나 정부가 공급하는 서비스와 다른 질의 서비스를 제공하면서 정부활동을 대체․보완하는 것이 된다. 이 경우 민간부문과 정부의 관계는 정부가 재정을 부담하고 민간부문은 실제의 활동을 담당하는 것으로 이루어지기 때문에 전형적인 파트너십을 형성하게 된다.

3) 정책평가단계

정책평가단계에서 민간부문은 정책집행과정을 감시하고 평가하면서 잘못된 부분을 수정토록 요구하거나, 일정기간의 성과를 평가하여 정책의 방향을 재설정하도록 요구하는 방식으로 참여한다.

이러한 3단계에서 활용될 수 있는 민관파트너십은 지역복지 공급주체간에 역할을 재정립하게 해주고, 지역사회의 문제해결 역량을 강화시켜 주게 될 것이라는 점에서 지역회복지 실천(community welfare practice)의 중요한 과정이며 방법이라고 할 수 있다. 따라서 사회복지현장은 효율적인 민관파트너십을 만들어내기 위하여 노력해야 할 것이다.

3. 지역복지영역에 있어서 민․관파트너십의 주요 과제

민․관파트너십은 여러 가지 측면에서 지역복지의 발전에 매우 긍정적인 효과를 가져다 줄 것으로 보이는데, 다만 그것이 생성 및 유지될 수 있는 일정한 체계적 틀을 가지고 있어야 지속적으로 이루어질 수 있다. 그런 의미에서 발표자는 민․관파트너십을 생성․유지하는 틀로서 지역복지네트웤이 필요하다고 본다.

이 네트웤을 통해 민․관파트너십이 이루어지는 경우에 다음과 같은 과업들을 수행하여야 한다. 기관간의 서비스연계와 조정, 역할분담 및 특화추진, 지역사회의 자원동원, 지역의 욕구조사와 지역단위의 복지계획수립 등을 들 수 있다. 이것을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

1) 서비스의 연계와 조정 및 역할분담

첫째, 지역복지 관련기관간 연계프로그램을 개발하고 기관․시설간의 역할 분담 등에 관해 협의․조정한다. 둘째, 민․관파트너십을 기반으로 한 복지네트웤을 통해 공공과 민간간에 그리고 민간기관간에 서비스가 중복 제공되는 경우를 방지한다.

2) 지역사회 자원동원

지역조사를 공동으로 실시하여 지역 내의 민간자원을 발굴하고 자원봉사자를 교육․배치한다. 구성원간의 협의를 통해 지역사회의 전체적인 자원봉사자 모집 및 활용계획을 수립하여 지역내의 자원봉사자를 모집․활용하도록 한다. 이를 위해 네트웤 내에서 자원봉사자의 주요 공급처인 대학이나 기업체 또는 종교기관 등과 수요자인 복지기관을 대상으로 체계적인 협의를 해 나간다.

3) 지역 욕구조사와 지역 복지계획의 수립

지역주민의 보건 및 사회복지 서비스에 대한 욕구를 파악하기 위한 조사연구를 공동으로 실시한다. 그리고 이를 토대로 지역단위 복지계획을 수립하도록 하는데, 이것은 현재와 같이 지역에서 사회복지서비스 제공기관들이 조정과 연계를 이루지 못하는 상황에서는 반드시 필요하다. 발표자는 개인적으로 이 복지계획수립이 매우 중요하다고 생각한다. 그것은 지역복지계획이 다음과 같은 기능을 수행할 수 있기 때문이다.

(1) 지역단위의 사회복지 제도화

지역복지계획의 첫 번째 목적은 지역사회에 필요한 사회복지를 제도화하는 것에 있다. 지역복지계획은 각 지역의 특성이나 주민의 복지욕구, 사회자원의 過多, 정책현황 등에 대하여 조사를 실시하고, 이 조사에서 드러난 문제를 해결하기 위해 주민참여에 기반한 민․관협력을 통하여 앞으로의 목표를 확정짓고 이를 실현하는 데에 필요한 사회자원을 조달하여 적정하게 배분하는 것에 대한 구체적인 실시를 약속하는 것이다. 이러한 계획을 실현하는 과정에서 지역사회에 필요한 사회복지가 제도화될 수 있다.

(2) 사회복지 서비스의 수급조정과 안정적 공급

지방자치제 하에서 지방정부는 각 지역에 있어서 사회복지 서비스의 수급조정과 안정적 공급을 위한 방안을 모색해야 하는데 이것은 지역복지계획을 수립․실천해 나감으로써 해결될 수 있다. 지역복지계획에서는 일정한 목표를 정하고 그것을 달성하기 위한 방법이나 수단을 검토하게 되는데, 지역의 복지문제나 과제를 해결하는 데에 필요한 인적․물적 자원을 조달하여 적절히 분배하고 서비스의 수요와 공급의 균형을 조절함으로써 사회복지 대상자에게 안정적․지속적으로 서비스를 공급할 수 있다.

(3) 사회복지 서비스 공급주체의 다원화

지역사회가 지닌 복지욕구와 문제는 공공부문만으로는 해결하기 어려우며 다양한 민간단체들이 참여해야 한다. 지역복지계획은 중앙 및 지방정부 뿐만 아니라 지역사회내의 다양한 민간단체들을 끌어들여서 복지서비스의 공급에 참여하도록 촉구하게 된다. 그래서 이 계획에서는 기존의 사회복지기관․시설이나 사회복지단체 뿐만 아니라 자원봉사단체․시민단체․전문가단체 등도 복지서비스의 공급주체로 설정된다. 특히 앞으로 복지와 보건의 연계서비스에 대한 욕구가 증대될 것으로 예상됨에 따라 보건소나 병․의원 등과 같은 보건의료조직도 복지대상자를 위해 일정한 역할을 담당해야만 한다.

(4) 사회자원의 조달과 적정배분

지역복지계획을 수립하는 과정에서 보건․의료․복지․주택․고용․문화 등에 관련된 공공 및 민간기관과, 공동모금이나 기부금 등의 물적 자원과, 사회복지시설 종사자와 일반주민 등의 인적 자원을 개발․조달하는 방안이 제시되고 이것을 효율적으로 배분하기 위한 노력이 이루어진다.

4) 새로운 사업의 기획과 공동실시

민․관파트너십을 기반으로 한 지역복지 네트웤이 어느 정도 정착된다면 네트웤에 참여하고 있는 공공 및 민간기관들이 공동으로 새로운 사업을 기획하여 실시해 나갈 수 있을 것이다. 예를 들어 최근 한 언론사가 시도하고 있는 WE START사업의 경우에, 지역사회 내에 방과후 사업에 대한 욕구가 커서 지역아동센터의 필요성이 커지고 있다고 할 경우에, 지역차원에서 민관이 공동으로 지역아동센터를 활성화하기 위한 새로운 시도를 실시해 볼 수도 있을 것이다.

Ⅳ. 결론: 누가 그리고 어떻게 할 것인가?

지금까지 복지사각지대 해소를 위한 민․관파트너십에 대하여 검토해 보았다. 그런데 현실적으로 지역복지영역에서의 민․관파트너십을 구축하는 데에는 앞으로 더 많은 논의가 필요한 과제가 있다. 첫째는, 새로운 지역환경을 만들기 위한 공공행정기관의 적극적인 인식전환이 요구된다. 둘째, 사회복지시설(기관)과 시민단체간에 협조적인 관계를 구축해 나갈 수 있느냐라는 점이다. 끝으로 사회복지계 내부에서는 네트웤의 필요성에 대한 인식이 점차 확대되어 왔으나, 보건부문이나 기타 관련기관들은 아직까지 필요성을 충분히 인식하지 못하고 있다는 점이다.

그러나 최근 들어 지역복지발전을 위한 민․관파트너십을 위한 좋은 여건도 만들어지고 있다. 한 예로서 개정된 사회복지사업법의 내용에 지역복지협의체의 설치와 지역복지계획 수립이 포함되어 있는데, 이 내용대로 실시된다면 지역복지협의체를 통한 민․관파트너십은 상당히 수월하게 이루어질 수 있을 것이다.

그런데 민․관파트너십은 무엇보다 일선 실무자들간의 긴밀한 협조체계가 있어야만 실효를 거둘 수 있다는 점에서 일차적으로 지역 내 공공 및 민간기관의 사회복지관련 실무자들이 관심과 노력을 기울여야 한다. 이와 관련하여 먼저 실무자들간에 신뢰관계를 강화하는 작업이 필요하다. 결국 사람이 하는 일이기 때문에 먼저 지역사회 내에 인간적 신뢰를 형성하고 이것을 확대해 나가면서 네트웤을 구축하고 파트너십을 구체화해 나가야 할 것이다. 중요한 것은 각 조직들이 권한다툼 또는 이익다툼에서 벗어나 참여와 연대를 기반으로 네트웤을 구축하고 협조적인 파트너십을 활성화시켜 지역사회의 역량을 키워나가도록 노력해야 할 것이다.

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<보론> 민관파트너십의 사례 분석: 복지만두레를 중심으로

1. 서 론

대전시는 지역문제를 해결하는 데에 있어서 민간의 참여를 활성화하기 위해 ‘지방화 대전선언’의 핵심과제 중 하나로서 동단위에서 복지만두레를 조직하여 운영한다는 방침 아래 최근까지 대단히 의욕적으로 복지만두레의 설치를 추진해 왔다. 복지만두레의 핵심은 지역사회가 주체가 되어 빈곤이나 가족해체 등 지역주민의 주요한 사회문제와 욕구들을 해결하고 예방하기 위한 복지공동체를 의미하는 것으로 파악된다.

이러한 복지만두레의 의의는 지역사회의 역량강화 community empowerment를 위한 하나의 방법이라는 점에서 찾을 수 있다. 복지만두레가 지역사회의 역량을 강화해가는 과정에서 지역사회의 자원을 개발․동원하여 복지욕구를 해결하기 위해 복지자원과 복지수요를 서로 효율적으로 연계해 가는 지역단위 복지네트워킹을 이루어나갈 것이다. 이러한 과정이 효율적으로 이루어지기 위해서는 민관파트너십이 중요한 접근전략 중의 하나로서 활용되어야 한다.

그래서 여기에서는 민관파트너십을 활용한 지역단위 복지네트워크로서 복지만두레의 현황을 간단히 검토하고, 현재까지 복지만두레가 추진되는 과정에서 나타난 문제점을 정리하고 주요 과제들을 제시하고자 한다.

2. 복지만두레의 개요

복지만두레의 기본개념은 복지사각지대에 놓이거나 정신적 도움이 필요한 소외계층에게 지역주민들의 자발적인 참여를 통해 물심양면으로 지원함으로써 참여복지를 통해 지역공동체를 형성하기 위한 복지네트워크라고 제시되어 있다(대전광역시, 2004a).

이러한 복지만두레는 두 가지 주요기능을 갖는데, 첫째는 지역사회의 나눔과 상부상조의 문화를 확산하여 지역사회 스스로 지역문제를 해결해 나갈 수 있는 역량강화 기능이고, 둘째는 지역내 분산된 公私 복지서비스 공급자들간의 상호협조와 연계를 통해 복지서비스 공급체계의 효율성을 제고하는 기능을 갖는다고 한다.

이러한 기능을 실현하기 위한 복지만두레의 조직 및 운영과 관련하여, 대전시는 초기에는 동사무소를 주축으로 복지만두레를 구성하고 점차적으로 민간주도의 자원봉사조직으로 전환해 나가는 계획을 제시한 바 있다. 구체적인 참여기관(개인)을 보면, 동장 또는 동장이 지명한 동사무소 공무원, 경찰(파출소장 또는 파출소장이 지명한 경찰공무원), 사회복지관장, 종교단체임직원(목사, 스님 등), 의사, 간호사, 사회복지사, 사회복지시설 종사자 등, 동 단위 각종 단체대표(자원봉사 가능단체), 자원봉사자, 기타 만두레 회의에서 필요하다고 인정하는 자 등을 회원으로 하며, 회장과 부회장 그리고 간사를 두도록 되어 있다.

운영방식을 보면, 복지만두레는 회의체 조직으로서 분기별로 1회씩 정기회의를 개최하여 주요 의사결정을 행하며, 필요에 따라 임시회를 열도록 하고 있다. 복지만두레의 운영과 사업에 필요한 재정은 시․구비 지원금, 기부금 및 후원금, 기타 수익금 등으로 마련하도록 되어 있다. 다만, 복지만두레가 민간주도의 조직으로 정착될 때까지 시비와 구비를 투입해 사업비 보조금을 지원할 방침이다.

이러한 복지만두레의 조직화 및 운영 방안을 살펴보면, 洞지역에서 발생하는 각종 복지문제에 대하여 복지자원을 네트워크화하여 체계적으로 복지서비스를 제공함으로써 지역주민의 생활안정을 지원하는 등 지역복지의 발전을 도모하려는 전략임을 알 수 있다.

3. 복지만두레의 활동현황

복지만두레의 회원은 2003년말에 약 1,800명의 회원들이 참가하여 시작하였으나, 2004년 6월말에는 2,657명이 참여하고 있다. 이러한 회원들의 출신구성을 보면, 보건의료계 종사자(의사․약사․간호사 등)가 342명, 종교단체 147개소, 대학 및 학생동아리 25개소 등이 참가하고 있다.

그리고, 복지만두레의 주요사업은 조례를 보면 크게 3가지가 제시되어 있는데, 실제 행하고 있는 사업은 표 3에서 보듯이 복지수요자에 대한 결연 및 후원을 통한 지원에 초점을 두고 있는 것으로 나타나고 있다.

<표 2> 복지만두레 회원현황(04. 6. 30)							(단위: 명)
구 별	동 수	의 사	약 사	간호사	종 교 단 체	사 회 단 체	복 지 단 체	경 찰	대 학	기 타
동구	21	46	15	15	33	186	41	12	2	274
중구	17	68	22	10	35	173	13	3	1	346
서구	22	42	23	11	39	82	31	14	16	242
유성구	7	27	7	4	23	180	14	6	4	26
대덕구	12	30	7	15	17	82	22	11	2	385
합계	0	183	67	40	130	621	99	35	23	888
자료: 대전광역시(2004), 복지만두레자문위원회 제1차 회의자료

<표 3> 서비스대상자 유형별 결연현황					(단위: 세대)
구 별	서 비 스 대 상 현 황					1 : 1 결 연 현 황(‘04.7.9)
	총 계	독거노인		장 애 인	소년소녀 가 정	총 계	독거노인	장 애 인	소년소녀 가 정
총 계	6,624 (639)	3,489 (415)		2,988 (217)	147 (7)	4,758 (71.8%)	3,091 (88.5%)	1,522 (51.0%)	145 (98.6%)
동 구	1,843 (218)	1,151 (147)		682 (71)	10 (0)	1,159 (62.9%)	884 (76.8%)	267 (39.1%)	8 (80.0%)
중 구	1,497 (151)	862 (94)		591 (51)	44 (6)	1,445 (97.7%)	864 (99.5%)	537 (91.8%)	44 (100%)
서 구	1,407 (108)	681 (50)		689 (57)	37 (1)	920 (65.4%)	593 (87.1%)	290 (42.1%)	37 (100%)
유성구	405 (18)	176 (15)		189 (3)	40 (0)	383 (94.6%)	176 (100%)	167 (88.4%)	40 (100%)
대덕구	1,472 (144)	619 (109)		837 (35)	16 (0)	851 (57.8%)	574 (93.0%)	261 (31.1%)	16 (100%)
비고: “서비스 대상현황”란의 ( )는 차상위 저소득층 세대수를 의미함. “결연현황”란의 ( )는 1 : 1 결연율(%)을 의미함. 자료: 대전광역시(2004), 복지만두레자문위원회 제1차 회의자료

4. 복지만두레에 대한 몇 가지 문제제기

복지만두레는 지역사회의 문제를 지역 스스로가 해결하기 위하여 주민참여를 활성화하고 공동체 정신을 만드는 데에 기여할 수 있는 등 여러 가지 면에서 긍정적인 평가가 가능하다. 그럼에도 불구하고 추진과정과 조직운영의 측면에서 몇 가지 문제들이 제기되고 있다.

첫째, 민간부문의 자원동원과 참여 활성화를 목적으로 하는 복지만두레는 상당히 긍정적인 의의를 지니고 있음에도 불구하고, 우리 사회처럼 사회복지에 있어서 국가부문의 역할이 미비하여 아직도 빈곤층에 대한 복지서비스조차도 부실한 상태에서는 사회복지에 대한 정부의 책임을 민간에게 전가한다는 오해를 불러 일으킬 수도 있다. 이러한 불필요한 오해를 불식시키고 복지만두레의 의의를 살리기 위해서는 대전시가 복지만두레를 추진하는 것과 동시에 사회복지와 관련하여 지방정부로서의 책임을 구체적으로 어떻게 구현할 것인지를 적극적으로 제시해 주는 것이 필요하다. 달리 말하자면, 지역복지네트웤으로서 복지만두레는 사회복지를 위한 정부의 역할을 대체하는 것이 아니라 그것을 보조하는 것이라는 점에 유의해야 한다는 것이다.

둘째는, 참여의 자발성에 관한 문제이다. 복지만두레는 초기 조직화과정에서 관주도에 의해 이루어졌으며, 이에 따라 참여의 자발성이 떨어지는 문제를 지니고 있다. 물론 최근에는 점차 민간주도가 강조되고 있기는 하지만, 자발적 참여를 확보하는 노력이 보다 강조되어야 할 것이다. 그런데 우리 사회여건을 고려할 때에 현실적으로 사회복지와 관련된 민간의 자발적인 참여를 기대한다는 것은 매우 어려운 것 또한 사실이다. 반면에 행정기관이 주도하는 경우에는 자발성을 상실하기 쉬울 뿐만 아니라 그렇게 만들어진 조직은 관변조직이라는 낙인을 받기 쉽다. 이러한 딜레마를 해결하기 위해서는 초기에는 행정기관이 주민들을 설득하고 이해시켜서 참여를 독려해가고 점차 주민들이 주도해나가게 해 주는 것이 필요하다.

셋째는, 복지만두레의 설치단위와 관련된 문제이다. 현재 1동 1복지만두레에 따라 거의 모든 동단위에 설치되어 있다. 그러나 이것은 각 지역사회의 욕구와 자원동원능력을 반영하지 못하는 결과를 낳고 있다. 예컨대 지역의 자원이 비교적 풍부한 경우와 그렇지 못한 경우를 비교해 본다면, 오히려 후자의 경우에는 자원동원은 저조하지만 문제해결을 위한 자원에 대한 필요성은 더 클 수 있다. 이처럼 복지자원과 욕구의 불균등 현상이 존재하는 상황에서 이를 반영하지 않고 1동 1복지만두레에 따라 설치될 경우에는 복지만두레의 효과도 감소될 것이다.

넷째, 복지만두레의 운영인력과 관련된 문제이다. 현재 대부분의 복지만두레가 사회복지전담공무원으로 하여금 간사 역할을 담당하도록 하고 있다. 그런데 이들은 현재 동사무소에서 업무부담이 가장 큰 인력이기 때문에 이들에게 새로운 업무를 추가시키게 되면 고유업무인 기초생활보장 업무나 사회복지서비스의 위축을 가져오게 될 가능성도 있다.

다섯째, 복지만두레의 기능에 관련된 문제이다. 현재에는 복지대상자에 대한 결연에 초점을 두고 있는데, 사회복지분야에서 일반적으로 ‘결연’사업이라고 할 때에는 복지대상자와 일반시민을 1:1로 연결시켜 경제적 후원을 제공하는 사업으로 인식되고 있다. 즉, 단순한 현금지원이라는 의미로 받아들이고 있다. 따라서 복지만두레의 주요 기능으로서 결연사업을 강조하게 되면 오히려 지역사회역량강화 등 복지만두레의 의의가 상당히 축소되는 결과를 낳게된다.

5. 복지만두레의 개선방안

복지만두레는 지역사회를 주체로 하여 빈곤이나 가족해체 등 지역주민의 주요한 욕구들을 해결하고 사회문제를 예방하기 위한 복지공동체를 지향하고 있다. 즉, 복지사각지대의 해소를 지향하고 있는 것이다. 복지만두레가 이러한 기능을 충실히 수행하기 위해서는 다음과 같은 몇 가지 개선방향을 제시한다.

▶ 과제 1: 복지만두레의 정체성Identity 확립

복지만두레는 형성 초기에 결연사업이 강조됨으로 인해 결연조직으로 인식된 측면이 있음. 사회적 약자를 위해 결연이 필요한 것은 사실이지만, 복지만두레를 통해 결연이 강조되는 것에는 두가지의 문제가 따른다.

– 첫째, 복지만두레가 추진하는 결연이 물질적 후원뿐만 아니라 보건의료서비스와 정신적 지지까지 포함하는 보다 광범위한 의미를 지닌다고 하더라도, 사회복지현장에서는 ‘결연’의 의미를 현금후원으로 인식하는 경향이 지배적이기 때문에 그 의미가 정확히 전달되기 어렵다는 한계가 있다.

– 둘째, 그렇기 때문에 복지만두레의 사업으로서 결연이 강조되는 경우에는, 결연이 (현금지원 중심의 의미로 인식되고 있기 때문에) 이미 민간기관들이 활발하게 진행하고 있는 상황에서 그 필요성에 대한 동의와 지지를 확보하기가 어렵고 복지만두레의 위상이 축소될 우려가 있다.

– 따라서 새로운 복지패러다임으로서 복지만두레의 정체성과 위상을 재정립해주는 것이 필요하다. 이와 관련하여 복지만두레를 지역사회(또는 지역주민) 역량강화 Community Empowerment를 실천하는 조직으로서 공공과 민간이 함께 참여하여 만들어가는 지역복지네트워크로서 그 위상을 설정해주는 것이 타당할 것으로 보인다.

– 이러한 과정을 통해 복지만두레가 우리 지역사회를 복지공동체로 만들고 지역사회의 역량을 강화시키는 데에 기여할 수 있는 정책이라는 인식을 확산시킬 수 있을 것이다. 지역사회의 자체적인 조직화 동력이 빈약한 우리 현실에서 행정당국이 이러한 노력을 통해 지역역량 강화를 지원해 주는 것은 큰 의미가 있다. 다만, 이런 노력을 어떻게 가시화하여 평가받을 수 있을 것인지를 연구해야 하다. 즉, 복지만두레 사업의 성과를 객관적으로 인정받고 사업의 추진실적을 계량화시키기 위한 타당한 평가도구를 개발하는 것이 필요하다.

▶ 과제 2: 지역사회 복지자원 조사

복지만두레가 지역주민의 문제와 욕구를 해결하기 위한 지원하기 위해서는 다양한 인적․물적 자원이 필요하다. 따라서 지역사회 내의 기업체나 종교단체 등 민간부문이 지닌 복지자원을 가능한 한 정확하게 조사하여 이것을 복지만두레를 통해 복지수요자에게 효율적으로 연계해 주어야 하다.

– 첫째, 기업이나 종교단체 등 지역사회를 위한 복지자원을 보유하고 있는 자원공급처를 조사하여 자원의 양과 질을 파악하고, 이를 복지만두레를 통하여 사회복지기관과 연계시켜 주는 것이 필요하다.

– 둘째, 지역사회 내에서 사회복지관련 활동을 실시하고 있는 다양한 민간복지기관이나 단체를 조사하고 이들이 지역주민을 위해 봉사하는 과정에서 부족한 것이 무엇이고 어떤 지원이 필요한지를 파악하여 복지만두레를 통하여 지원해 주어야 한다.

– 지역사회가 지니고 있는 복지자원과 주민욕구를 파악하는 것은 복지만두레의 자원개발 및 서비스연계 기능을 활성화하기 위해서는 매우 시급하고 필수적인 작업이다.

▶ 과제 3: 지역사회복지협의체의 조기 구축을 통한 복지만두레의 운영 효율성 제고

복지만두레의 자원개발 기능과 서비스 연계기능을 강화시키기 위해서는 이 지역사회복지협의체를 앞당겨 구성하는 것을 고려할 필요가 있다. 지역사회복지협의체는 사회복지사업법에 의해 2005년 7월부터 기초자치단체에 설치해야 하는 네트워크 조직이다. 이 조직은 지역사회의 복지향상을 위하여 구성, 운영하는 공공과 민간, 그리고 주민과 학계 전문가가 참여하는 협의구조이다. 따라서 이것이 만들어질 2005년 7월 이전에 복지만두레와의 관계설정이 필요한데, 동단위에 설치된 복지만두레와 구단위에 설치될 지역사회복지협의체를 서로 연결시키면 상호 효율적인 작동을 기대할 수 있다.

▶ 과제 4: 복지만두레의 특화사업 개발

복지만두레의 주요 활동 방식은 사업기관에 따라 복지기관 중심형, 보건의료기관 중심형, 자원봉사단체 중심형 등으로 분류해 볼 수 있다. 그리고 서비스유형에 따라 복지서비스 중심형, 보건의료서비스 중심형, 교육서비스 중심형, 결연사업 중심형 등 여러 유형으로 분류해 볼 수 있다. 이러한 유형에서 보듯이 지역주민들에게 복지나 보건의료서비스를 제공하는 기관들이 중심에 위치하고, 그 위에는 자원을 제공하는 기관과 행․재정적 지원을 담당하는 행정기관이 있고 그 아래에는 원조를 필요로 하는 주민들이 위치하는 서로 연계되는 구조를 구축하는 것이 타당하다.

▶ 과제 5: 정책기능 강화를 통한 공공부문의 책임성 강화

복지만두레를 통하여 민간부문 조직화를 위해 노력하는 것과 동시에, 대전시가 지방정부로서의 고유한 복지정책과 사업을 개발하는 등 공적 책임을 강화해야 한다. 특히, 내년부터는 정부의 예산체계가 탑다운 top-down 방식으로 변경됨에 따라 예산편성에 있어서 지방정부의 자율성이 증대될 것으로 예상되는 바, 지방정부의 고유한 복지사업을 확대해 나가도록 해야 하다. 이렇게 되어야 복지만두레가 공적 책임을 회피하는 수단이 아닌 진정한 지역사회 역량강화모델로서 긍정적인 평가를 얻을 수 있을 것이다.

▶ 과제 6: 복지만두레의 설치단위의 확대

복지만두레의 설치단위와 관련하여 다음과 같이 개선될 필요가 있다. 먼저 설치단위를 재검토할 필요가 있다. 즉, 지역특성에 따라 설치단위를 확대하도록 한다. 예를 들어 자원은 풍부하나 욕구가 적은 지역과 자원은 부족하나 욕구는 많은 지역을 함께 묶어서 2～4개 동을 하나의 복지만두레로 만드는 것을 고려할 필요가 있다고 생각된다.

▶ 과제 7: 복지교육의 강화

복지만두레 운영위원 및 학생들에 대한 복지교육 강화가 필요하다. 복지만두레 운영위원의 경우에는 도움이 필요한 지역주민의 생활실태를 알려주고 이들에게 어떤 도움이 필요한지 그리고 복지만두레를 통해서 이러한 문제들이 어느 정도 해결될 수 있음을 인식시켜 주는 것이 필요하다. 학생들의 경우에는 당장 도움을 제공할 수 있는 자원을 지닌 집단이라기보다는 미래에 복지네트웤에 참여할 예비자원망이라는 점에서 이들에게는 체계적인 복지교육을 실시하는 것이 필요하다.

월간 <복지동향> 2006년 06월호(제92호)