[심층분석13]공공복지, 진정한 변화의 중심은 하부조직이다

전국사회복지행정연구회장 김정길

 국민의 정부 시절에 추구했던 ‘생산적 복지’에 이어 참여정부는 저소득층 위주의 지원을 탈피하고 ‘복지’의 대상자를 전 국민으로 확대하는 복지의 보편주의, 복지의국가책임과 국가가 당연히 공급해야 하는 인프라이자 공동재산이라는 국가의 책임주의, 보건복지 정책 형성 과정에 국민이 주체로서 참여를 하고, 서비스의 선택과 제공 및 평가 과정에 이용자(권리자)로서 참여할 수 있도록 인도하는 국민 참여주의 등 세 가지 측면에서 복지정책을 추진해 왔다. 이러한 참여정부의 정책 반영과 저출산․고령화, 사회양극화 등 사회현상에 따라 우리나라 복지행정의 양적인 확대는 점점 커졌다. 2006년 복지예산은 정부의 총지출224조 중 25% 인 56조 규모로, 정부의 총지출은 연 평균 6.4%씩 증가하는데 이 중 복지분야 지출은 연 평균 9.1% 증가로 가장 높다.
 더구나 최근 주민생활지원 통합서비스 제공을 실시하면서 복지ㆍ보건ㆍ고용ㆍ주거ㆍ평생교육ㆍ생활체육ㆍ문화ㆍ관광 등 주민 삶의 질에 직접 관련된 공공ㆍ민간의 서비스를 종합적으로 제공되기 위해 체계를 갖추는 등 수요자 중심의 근본적인 변화가 계속되고는 있다.

  그러나 다양한 복지정책과 서비스 등을 총괄․조정 할 수 있는 부처가 마련되지 않은 상태에서 시행현장, 추진인력 등을 충분히 고려하지 않고 지자체에 실행하는 부분도 결국 최일선의 읍면동 사회복지전담공무원에게 업무가 편중되는 이른바 “깔대기 현상”이라는 비효율성의 문제가 나타나고 있다.
  결국 복지행정의 양적인 확대 및 주민생활지원서비스 전달체계의 개편에도 불구하고 업무의 비효율성으로 인하여 국민의 복지 체감도는 여전히 낮은 수준에 머물 수밖에 없다.
 이를 극복하고자 이명박 당선인은 참여정부의 주민생활지원 통합서비스와는 다르게 시·군·구에 설치되어 있는 주민생활지원국(과)을 유비쿼터스 원스톱 서비스센터로 개편하여 ‘희망복지 129센터’로 명명하고 기존의 사회복지전담공무원, 민간부문 조직과 연계서비스망 등을 활용하여 전문인력을 배치하고 더불어 센터 내에 복지·보건·노동 등 지역복지 통합정보체계를 구축하여 공공 및 민간부문과의 연계하에 통합서비스를 제공하겠다고 공약했다.

 사례관리 접근을 통한 복지서비스 제공으로 중복과 누락을 방지하겠다는 것과,  서비스 상담 및 처리 결과를 DB화하여 통합정보망에 수록 또한 ‘희망복지 129센터’운영이 그 내용이다. 보건복지부 콜센터의 기존 기능을 흡수하여 개인이나 가정의 위기개입은 물론 생활여건에 맞춘 각종 사회복지서비스를 이용할 수 있도록 안내해 주는 연결망을 구축함으로써 ‘사회복지영역에서의 119’와 같은 기능을 수행하도록 하겠다는 것이다. 그러나 이 제도 역시 주민생활지원서비스 전달체계 개편에서 나타난 읍면동의 현실에 대한 오류를 범하지 않기 위해서는 복지현장과 얼마나 조화를 이루는가에 따라 성공여부가 결정되어진다고 본다.

  이전 정부에서 통합이라는 큰 틀을 놓고 다양한 시책을 추진하였으나 성공사례는 드물었다. 그 이유는 가장 주요한 것은 위로부터의 거대한 변화가 하부조직의 체계가 뒷받침 할 수 없었기 때문이었다. 복지분야의 목표가 거대하고 복잡다양 해질수록 전달체계에 대한 세부적인 체계 변화들을 예상해주어야하는데 그런 노력들이 제대로 이행되지 못한 것이다. 실례로 주민생활지원 서비스 전달체계도 조직개편 후 틀은 바뀌었다고 하지만, 전문적 서비스 발굴과 복지인원의 충원등이 뒷받침되지 않음으로 인하여 결국 질적인 변화를 이끌어내는데는 한계를 가질 수밖에 없는 실정이다.
  이런 하부조직의 업무과중과 비효율적인 전달체계의 문제점은 결국 국민들의 다양한 사회복지 요구에 민감하게 대응할 수 없게 되고, 겉만 번지르한 국가의 복지정책에 불만을 느낄 수밖에 없게 된다는 것이다.
  그러므로 이런 전례를 거울삼아 새로운 정부의 정책에서는 진정한 변화의 중심에 가장 말단조직인 동주민센터(기존의 읍면동)의 역할과 지역환경등을 고려한 하부조직의 변화를 깊게 고려하지 않으면 안된다.

  또한 새로운 정부가 고려한 복지정책의 과제 중 하나는 사회복지전담공무원의 인력 증원 문제라고 할 수 있다. 주민생활지원서비스 전달체계의 개편이나 이명박 당선인의 희망 129센터 운영의 기본취지는 서비스가 필요한 대상자에게 신속하게, 적합한 서비스를 제공하는데 있다고 본다. 현실적으로 이러한 서비스를 제공하기 위해서는 복지전달체계의 가장 하부조직인 동의 인력 증원이 최우선 과제이다. 커다란 나무가 잘 자라기 위해서는 땅속의 가장 미세한 잔뿌리들이 영양분을 잘 흡수해주어야하듯이 아무리 좋은 정책이라도 그것을 전달하는 최일선의 담당자들이 충분한 역할을 할 수 있는 환경이 되지 않는다면 정책은 한낱 선전구호에 불과하다.
특히 사회복지업무는 서로 다른 개인의 상황과 삶의 문제를 다루는 일이기 때문에 담당자가 수행할 수 있는 업무의 한계가 명확하고, 서비스를 받는 대상자로서의 국민은 담당자의 태도에 따라 복지의 질을 평가하게 된다.

  현재 국민의 복지를 담당하고 있는 담당공무원은 24,713명정도인데, 이런 수준으로는 그 어떤 정책이라도 사회복지 서비스에서 대상자들이 만족감을 얻기는 어렵다. 사회복지직의 비중을 현재 40%정도에서 60%까지 단계적으로 늘려나감은 물론, 현재 4,939명인 사회복지전담공무원 1인대비 담당인구수를 선진국 수준(일본2,142명당 1인, 영국708명당 1인)으로 끌어올리려는 노력이 절실하다.

 국민들의 사회복지적 요구는 매우 급속하게 변화하며 질적인 기대치도 매우 높아지고 있다. 새로운 정부와 이명박 당선인에게 기대하는 복지정책에 대한 기대도 아마 그러할 것이다. 비효율적인 복지정책으로는 국민의 믿음을 얻을 수 없고, 일시적 복지시책으로는 진정으로 소외된 계층의 한숨어린 눈물을 닦아줄 수 없다.
현실적인 복지전달체계의 개편과 복지인력충원을 동반한 복지서비스의 확대등으로아래로부터의 개혁만이 질적인 변화를 요구하는 국민들의 기대를 채워줄 수 있을 것이다. 부디 새로운 정부와 이명박 당선인이 이루어갈 사회복지 분야의 희망이 사회복지분야의 종사자들과 국민 개개인이 꿈꾸는 희망과 다르지 않기를 기대해본다.

월간 <복지동향> 2008년 02월호(제112호)