아동청소년정책 통합의 문제와 대안
이용교
광주대학교 사회복지학부 교수
참여연대 사회복지위원회 실행위원
1. 서론
2008년은 아동과 청소년분야에서 큰 변화의 시기이다. 1988년에 체육부에 청소년국이 만들어진 이래로 20년이 지난 후 청소년업무가 보건복지가족부로 통합되었다.
1988년 청소년육성 업무가 본격적으로 수행되기 전까지만 해도 아동업무와 청소년업무는 매우 밀접히 관련되어 있었다. 흔히 청소년업무는 아동업무의 연장선상에서 다루어졌다.
지난 20여년간 아동정책과 청소년정책을 비교하여 보면, ‘보호를 필요로 하는 아동’을 위한 복지는 제도화되었지만, ‘보호를 필요로 하는 청소년’을 위한 복지는 제도화 수준이 낮았다. 한편, 일반 청소년을 위한 활동정책은 상당히 활성화되어 있지만, 일반 아동을 위한 활동정책은 거의 없었다.
따라서 아동정책과 청소년정책을 단기간에 통합하기에는 상당한 진통이 따를 것이다. 하지만, 아동과 청소년은 연령대가 이어지고 많은 나라들이 생애 전반기인 의존의 시기로 인식하고 정책을 개발하고 있다는 점에서 우리 나라도 통합적 관점에서 접근할 수 있겠다.
이 글에서는 아동청소년정책의 통합의 의미를 간략히 살펴보고, 두 정책 통합의 현안 문제를 검토하면서 그 대안을 모색하고자 한다.
2. 아동청소년정책 통합의 의미
이명박 정부는 대부처를 표방하여 여러 부처에 있었던 영유아, 아동, 청소년업무를 통합하여 ‘아동청소년정책실’을 설치했다. 아동청소년업무의 통합이 시너지 효과를 거둘 수 있을지, 아니면 정체감을 손상당하게 될지 좀 더 지켜보아야 할 것이다.
아동청소년정책실이 통합의 의미를 찾기 위해서는 헌법과 아동의 권리에 관한 국제협약을 보다 새롭게 해석해야 할 것이다. 헌법 제34조 제4항인 “국가는 노인과 청소년의 복지향상을 위한 정책을 실시할 의무를 진다”는 조항은 새롭게 해석될 수 있다.
이 조항은 헌법 제34조 제3항인 “국가는 여자의 복지와 권익의 향상을 위하여 노력하여야 한다”와 크게 비교된다. 헌법상으로 볼 때 청소년정책은 여성정책보다 훨씬 더 국가의 책임성이 강조되어 있다. 국가가 아동청소년의 복지향상을 실시하는 것은 임의사항이 아니라, 헌법상 “실시할 의무”에 근거한다.
따라서 아동복지법, 청소년기본법, 청소년활동진흥법, 청소년복지지원법, 청소년보호법 등 아동청소년 관련 핵심 법령에서 국가와 지방자치단체가 해야 할 일을 새롭게 정리하고 해석해야 한다. 또한 이러한 법령에서 규정된 사항이 헌법상 규정된 국가의 의무에 미치지 못한다면, 국가의 책임성을 제고하는 방향으로 개정되어야 한다.
또한 아동청소년정책은 국제적으로 가장 널리 통용되고 한국도 1991년에 비준한 ‘아동의 권리에 관한 국제협약’ 등에 준거해야 한다. 이 협약은 당사국에게 아동의 생존, 보호, 발달, 참여의 권리를 보장하기 위한 구체적인 정책을 수립하도록 규정하고 있다.
세계 여러 나라들은 도움이 필요한 일부 아동청소년을 위한 보호를 포함하여 모든 아동청소년의 역량강화를 위해서 “적극적 관점”을 관련 정책의 핵심 준거로 삼고 있다. 한국도 아동청소년의 역량강화를 위하여 적극적 관점을 견지해야 할 것이다.
3. 조직 통합의 문제와 대안
보건복지가족부 아동청소년정책실에는 아동청소년정책관, 아동청소년복지정책관, 보육정책관, 청소년보호중앙점검단이 있다. 아동과 청소년업무를 통합하면서도 전체 아동청소년을 위한 업무는 아동청소년정책관에서 다루고, 보호자의 보호를 적절히 받지 못하거나 사회적 위험에 노출되기 쉬운 위기 아동청소년을 위한 복지와 보호업무를 아동청소년복지정책관에서 다루도록 하였다. 두 업무 성격이 다르기 때문에 적절한 업무 분장이라 볼 수 있다.
하지만, 아동과 청소년의 자립과 시민성 함양을 위하여 중앙정부가 해야 할 일과 지방정부가 해야 할 일에서 우선순위를 정하고, 통합적 서비스를 좀 더 적극적으로 개발해야 할 것이다.
아동청소년업무를 효과적으로 수행하기 위해서는 전체 아동청소년을 위한 지지적 서비스를 광범위하게 개발하고, 이것만으로 충분하지 못한 아동청소년을 위해서 보충적 서비스와 대리적 서비스를 개발해야 한다. 하지만, 한국은 입양, 시설보호와 같은 대리적 서비스를 먼저 발전시켰다. 최근 영유아보육사업, 지역아동센터의 운영에서 보는 바와 같이 보충적 서비스를 확충시키고 있지만, 지역사회에서 도움이 필요한 아동이 발생할 때 체계적으로 상담하고 보호할 수 있는 공립 아동상담소조차 없는 시·도가 많다. 시·군·구에 청소년지원센터를 확충하고 있지만, 전국의 1/2이상의 지역에는 청소년지원센터가 없다. 드림스타트지역을 통해서 빈곤 아동청소년에 대한 대책을 세우는 것과 함께, 모든 아동청소년의 복지를 위한 인프라를 보다 적극적으로 구축해야 할 것이다.
아동청소년정책실의 설치와 함께 보건복지가족부가 적극적으로 실천해야 할 사항은 모든 국가정책에 아동청소년의 관점을 반영한 정책을 개발해야 한다는 점이다. 정부의 모든 부처가 성인지적 관점에서 여성정책을 개발하듯이, 각 부처가 아동청소년인지적 관점을 통해서 아동청소년정책을 개발하도록 부추겨야 한다. 아동청소년 친화적 정책을 생산하고 집행하도록 보건복지가족부는 행정부, 사법부, 입법부의 아동청소년정책을 담당하는 공무원과 국가정책을 집행하는 민간단체 담당자의 역량을 크게 강화시켜야 한다.
4. 인력 통합의 문제와 대안
아동정책과 청소년정책의 조직을 통합시키는 일은 비교적 짧은 시간에 할 수 있지만, 그 조직에서 일할 인력을 통합하는 것은 상당한 시간이 소요될 것이다.
한국의 학문체계에서 아동학과 청소년학은 상당히 뚜렷한 경계를 갖고 체계화되어 있다. 대학교의 학과도 아동학과, 아동복지학과, 청소년학과, 청소년지도학과 등으로 아동과 청소년이 구분되어 있다. 아동학에서 청소년학을 포괄하고, 청소년학에서도 아동학을 다룬다고 하지만 보육교사, 아동지도사, 청소년지도사, 청소년상담사 등에서 보는 바와 같이 각기 전문영역을 개척하였기 때문이다.
따라서 아동청소년정책실은 직원과 지방자치단체 아동청소년행정 담당자의 역량을 키우고, 보직 수행기간을 늘려서 행정의 안정성을 확보해야 한다. 사회복지행정을 전담하기 위해서 1987년부터 사회복지전담공무원을 배치시킨 사례를 참조하여, 청소년지도사, 청소년상담사, 사회복지사 등이 아동청소년전담공무원으로 일할 수 있게 해야 한다.
또한 기존 법정 자격증은 청소년지도사, 청소년상담사에 의해서 주도되고 아동지도사, 아동상담사와 같은 영역은 개발되지 않았다. 주로 6세 미만 아동의 교육을 다루는 유치원교사와, 보육을 담당하는 보육교사가 있지만, 주로 초등학생인 아동을 다루는 전문인력은 양성되지 못했다. 아동전문인력을 양성하기 위해서는 새로운 전문가 과정을 개설하기보다는 기존 청소년지도사, 청소년상담사를 아동청소년지도사, 아동청소년상담사와 같은 자격으로 확장시키는 것도 한 방법이다.
역사적으로 볼 때, 청소년지도자의 양성과 배치 그리고 역량강화에서 한국청소년단체협의회의 역할이 컸던 사실에 주목해서 한국아동단체협의회를 특수법인으로 지정해서 아동 관련 사업을 종합적으로 수행하는 중추기관으로 발전시킬 것을 제안한다. 한국아동단체협의회에 아동단체, 아동시설 등에서 일하는 아동 관련 전문가를 위한 교육훈련을 의무화시키고, 그 결과를 기관 평가에 적극 반영하면 전문성 향상에도 크게 기여할 것이다.
공무원, 민간단체 지도자의 역량 강화를 위하여 단기간 연수보다는 일정기간 이상동안 직무수행과 직접 관련된 연수를 실시해야 한다. 국가와 민간기관이 기획한 교육은 오프라인과 온라인을 연계시킬 때 그 효과를 배가시킬 수 있다. 모든 오프라인 기관은 온라인 교육기관과 협력하여 교육 컨텐츠를 체계적으로 개발해야 한다. 최근 참여연대 사회복지위원회가 ‘희망복지학교’를 기획하였는데, 그 내용을 시민과 함께 꿈꾸는 복지공동체에서 온라인으로 제공한 바 있다. 온라인 교육은 언제나 어디에서나 누구나 접속할 수 있다는 장점이 있다. http://cafe.daum.net/ewelfare
5. 예산 통합의 문제와 대안
국가와 지방자치단체는 기존 아동사업과 청소년사업을 통합하고 각 사업에 대한 표준 모델을 개발하는데 역점을 두어야 한다. 예컨대, 청소년수련관의 운영은 해당 자치단체에 일임되어 있는데, 청소년상담지원센터와 청소년지원센터처럼 전국적으로 표준 모델을 만들어서 보급시켜야 한다.
모델 개발 시에는 대도시, 중소도시, 군지역(특히 농산어촌)의 특성에 맞고, 아동청소년의 연령과 욕구에 맞는 모델을 개발하여 장려해야 한다. 각기 독자적으로 추진했던 기존 사업을 통합하여 표준모델을 적극 개발해야 한다. 예컨대, 지역아동센터의 경우에 초등학생전용 지역아동센터로 발전시키고, 청소년공부방, 방과후아카데미, 1318해피존 등은 중고등학생전용 지역청소년센터 등으로 모델을 만들어서 발전시킬 수 있다.
또한 아동청소년활동시설에서 일하는 직원의 직급과 호봉을 체계화시키고, 인사규정, 복무규정 등을 표준화시켜서 능력있는 인력이 지속적으로 일할 수 있는 환경을 조성해야 한다. 우선 국가와 지방자치단체가 지원하는 시·군·구 청소년수련관부터 표준모델을 만들어서 장려한다.
일반회계에 의한 사업과 청소년육성기금으로 수행하는 사업간의 차이점을 분명히 하고, 예산에서 일반회계의 비중을 높여야 한다. 특히 균특회계에 의한 예산을 주로 청소년수련시설을 건립하는데 쓰고 있는데, 이제 건립된 시설을 보다 효과적으로 활용하는 쪽으로 예산의 비중을 바꾸어야 한다. 시설에 대한 투자를 좀 줄이고 인력과 운영비에 대한 예산을 좀 더 증액해야 한다.
국가와 지방자치예산 중에서 아동청소년을 위한 예산을 늘려야 하겠지만, 이미 배정된 예산을 보다 효과적으로 집행해야 한다. 막대한 예산을 투입해서 건립한 청소년활동시설을 생활권 시설과 자연권 시설로 대별하고, 생활권에 있는 공공시설을 먼저 아동청소년을 위한 통합적 서비스 기관으로 전환시켜야 한다.
청소년수련관이 1개소도 없는 시·군·구에 청소년수련관을 우선적으로 건립하고, 가급적 교통이 편리한 곳에 위치시켜서 아동청소년을 위한 통합적 서비스 기관으로 발전시킨다. 청소년수련관을 아동청소년회관으로 이름을 바꾸고 가급적 청소년(상담)지원센터, 청소년활동진흥센터 등을 입주시켜서 한 곳에서 아동청소년 관련 서비스를 집중적으로 받을 수 있도록 한다.
아동청소년활동시설에 대한 지원을 ‘프로그램 지원방식’에서 시설의 기본운영비를 지원하면서 프로그램에 대한 지원을 추가하는 방식으로 바꾸어야 한다. 사회복지시설에 대한 지원은 프로그램만을 하는 것이 아니라, 해당 시설에 꼭 필요한 인건비와 운영비에 대한 지원을 바탕으로 프로그램에 대한 지원을 부가적으로 한다. 이러한 방식을 아동청소년활동 분야에도 적극 도입해서 직원이 안정적으로 일할 수 있는 여건을 조성해야 한다.
6. 법령 통합의 문제와 대안
아동과 청소년 관련 법을 어떻게 통합하거나 조정할 것인지에 대해서는 좀 더 집중적인 연구가 필요하다. 아동, 청소년 관련 법령을 통합시킨다면 아동청소년기본법, 복지법, 보호법, 활동법 등으로 체계화시킬 수 있을 것이다.
또한 아동청소년정책실은 소관 법령의 영역을 기존 아동과 청소년 관련 법령에 한정시키지 말고, 민법, 형법, 교육법, 노동법 등 전체 법령으로 확장시켜야 한다. 보건복지가족부 아동청소년정책실의 위상을 ‘연령평등실’ 혹은 ‘아동청소년역량개발실’로 발전시켜야 한다. 여성부를 ‘성평등부’로 정립시켜서 각 부처에서 하는 여성 업무를 조정하듯이, 아동청소년정책실은 각 부처에서 하는 아동청소년 관련 업무 중에서 연령차별적인 것을 연령평등적인 것으로 바꾸고 아동청소년의 역량강화 등에 역점을 두도록 정책의 조정기능을 적극 수행해야 한다.
예컨대, 교육복지투자우선지역사업은 교육과학기술부가 주도적으로 수행하는 사업이지만, 지역사회의 초·중·고등학교가 아동청소년시설, 아동청소년단체와 유기적인 관계를 형성해야 그 효과를 거둘 수 있다. 이러한 사업을 좀 더 많이 개발하도록 장려할 뿐만 아니라, 기존 사업이 보다 효과적으로 수행될 수 있도록 연계협력을 강화시켜야 한다. 필요한 경우에는 교육과학기술부가 교육기본법이나 초중등교육법을 개정하도록 하거나, 교육복지법을 제정하도록 권고하여 학교가 아동과 청소년의 복지와 권익증진에 기여하도록 협조를 구해야 할 것이다.
7. 결론
1988년에 체육부에 청소년국이 만들어진 이래로 20년이 지난 2008년에 청소년업무가 보건복지가족부로 통합되었다. 이 글은 아동청소년정책의 통합의 의미를 간략히 살펴보고, 통합의 현안 문제를 검토하면서 그 대안을 모색하고자 하였다.
보건복지가족부의 조직을 보면, 보건복지부의 아동업무, 여성가족부의 보육업무, 국가청소년위원회의 청소년업무가 통합되어 “아동청소년정책실”이 되었다. 보건복지가족부의 홈페이지나 대통령 업무보고 자료 등을 보면, “아동청소년정책”은 부의 명칭에서 사라지면서, 정책의 우선순위에서 밀려나는 것은 아닌지 우려된다.
통합으로 아동청소년업무는 시너지 효과를 거둘 수 있지만, 아동청소년정책의 정체성을 훼손당할 수도 있기 때문에 아동청소년계는 통합의 명문과 실리를 좀 더 적극적으로 챙겨야 할 것이다.
통합의 의미를 찾기 위해서는 헌법과 아동의 권리에 관한 국제협약의 내용을 보다 새롭게 해석해야 할 것이다. 헌법 제34조 제4항에 “국가는 노인과 청소년의 복지향상을 위한 정책을 실시할 의무를 진다”고 했다. 이는 국가는 여자의 복지와 권익의 향상을 위하여 “노력하여야 한다”고 한 규정에 비교하여 국가 책임을 크게 강조한 것이다. 또한 한국이 1991년에 비준한 ‘아동의 권리에 관한 국제협약’ 등에 준거하여, 국가는 아동의 생존, 보호, 발달, 참여의 권리를 보장하기 위한 구체적인 대안을 모색해야 한다.
중앙부처는 통합되었지만 지방 정부는 아직 통합되지 않은 전달체계를 개편해야 하고, 아동청소년인지적 관점을 통해서 각 부처가 아동청소년정책을 개발하도록 부추겨야 한다.
조직을 통합하는 일은 비교적 짧은 시간에 할 수 있지만, 그 조직에서 일할 인력을 통합하는 것은 상당한 시간이 소요될 것이다. 아동청소년행정을 청소년지도사 등 전문인력이 수행하도록 하고, 법정 자격증인 청소년지도사, 청소년상담사의 학문영역을 아동학까지 확장시켜야 할 것이다. 청소년분야에 비교하여 상대적으로 취약한 아동영역을 발전시키기 위해서 한국아동단체협의회를 법정 단체로 발전시켜야 한다.
아동과 청소년 관련 법을 어떻게 통합하거나 조정할 것인지에 대해서는 좀 더 집중적인 연구가 필요하다. 아동과 청소년 관련 법을 통합한다면, 아동청소년기본법, 복지법, 보호법, 활동법 등으로 체계화시킬 수 있을 것이다.
새로운 아동청소년정책은 아동과 청소년을 삶의 주체로 인식하고 이들이 보다 행복하게 살 수 있는 환경을 조성하고, 이들이 자기주도적으로 삶을 살아갈 수 있는 역량을 개발하는데 역점을 두어야 한다. 이를 위해서는 아동청소년정책은 아동청소년의 전체 삶으로 확장되어야 하고, 일상생활 속에서 변화를 모색해야 할 것이다. 아동청소년정책은 아동청소년의 성장, 발달, 보호, 복지, 활동뿐만 아니라, 이들의 권리, 자발성, 영성, 직업능력, 문화, 의사소통, 관계망, 일상생활환경 등을 포괄하고, 아동청소년과 관계인이 지역사회 속에서 구체적인 실천을 통해서 공동체를 형성할 수 있도록 역량을 강화시키는데 역점을 두어야 할 것이다.
참고문헌
이용교(2007), 디지털 사회복지개론, 인간과복지.
이용교(2006), 디지털 청소년복지, 인간과복지.
천정웅 이용교(2007), 적극적 관점의 아동청소년복지, 인간과복지.
천정웅 이용교(2007), 적극적 관점의 청소년개발, 인간과복지.
한국청소년정책연구원(2008), 제1회 한국청소년정책포럼 아동청소년정책 통합과 발전과제.
보건복지가족부(2008), 2008 업무보고자료.
월간 <복지동향> 2008년 07월호(제117호)
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