전은경 | 참여연대 사회인권팀장
들어가며
유엔 경제적·사회적·문화적 권리 규약 위원회(UN Committee on Economic, Social, and Cultural Rights, 이하 ‘사회권위원회’)의 제5차 대한민국 심의를 앞두고, 128개 시민사회단체는 우리나라의 사회권 현황을 담은 쟁점목록 보고서를 지난 6월 30일 사회권위원회에 제출했다. 이번 보고서는 올해 9월 8일부터 시작되는 사회권위원회 제78차 회기에서 채택될 쟁점목록(List of Issues)을 위해 작성되었다.
사회권규약(International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights)에 가입한 국가를 대상으로 주기적으로 진행되는 사회권위원회의 심의는 조약가입국(당사국)의 경제, 사회, 문화적 권리의 상황을 사회권규약에 비추어 이행상황을 점검하고 평가하는 기회가 되고 있다. 한국 정부는 1990년에 사회권규약에 가입한 이래 사회권규약 제16, 17조에 따라 규약상의 권리를 보장하기 위해 취한 조치들과 진전된 사항들을 담은 보고서를 제출하여 네 차례의 심의를 받은 바 있다.
2017년 10월에 진행된 4차 심의에서 사회권위원회는 △사회권규약의 국내 규범화, △포괄적 차별금지법 제정, △군 형법 제92조의6 폐지 등 성소수자에 대한 차별 철폐, △성별임금 격차 해소, △외국인·이주노동자·비전형노동자 등 사회적 약자에 대한 차별 없는 규약상 권리 보장, △노조할 권리 및 파업권 보장, △기업의 인권실사 의무 법제화 등 기업과 인권 강화, △부양의무자 기준 폐지 등 기초생활보장제도 개선, 국민건강보험·국민연금의 보편적 보장성 강화 등 사회보장권 강화, △노숙인·비적정 주거민·퇴거대상 주거민의 주거권 보장, △정신건강 및 자살예방, △양질의 교육에 대한 평등한 접근, △ILO 강제노동 및 결사의자유 관련 협약·이주노동자권리협약·사회권규약 선택 의정서 비준 등 총 30개 분야 71개의 권고를 내렸다. 특히, 한국 기업의 인권 침해 문제에 대한 대응, 포괄적 차별금지법 제정, 모든 노동자의 노조할 권리 보장 및 ILO 결사의 자유 협약 비준을 긴급하고 중요한 문제로 꼽았다.
그렇다면, 4차 심의 이후 8년 가까운 시간이 흘러 5차 심의를 앞둔 한국의 사회권 현실에 대해 시민사회단체는 어떻게 평가하고 있을까? 이번에 공동으로 준비한 보고서에는 사회권위원회가 한국 정부에 질의하길 원하는 60개의 핵심 의제에 대한 시민사회의 입장과 질문이 담겨있다.
사회권위원회가 주목해야 할 핵심 쟁점1
그렇다면 우리나라의 사회권 현실은 어떠한지 구체적으로 살펴보자. 시민사회는 지난 4차 심의에서 사회권위원회가 제시한 권고사항의 상당수가 충분히 이행되지 않았으며, 2022년 5월 출범한 윤석열 정부 이후 한국의 사회권 상황이 전반적으로 악화되었다고 평가했다. 특히, 12.3 비상계엄 포고령과 일련의 행위들은 사회권규약 제4조상 권리 제한의 원칙에 반한다고 지적했다. 올해 4월 윤석열의 파면이 확정되기까지 비상계엄을 지지했던 세력을 중심으로 부정선거 음모론과 허위 정보에 기반한 안티페미니즘, 외국인 혐오 등 소수자에 대한 차별과 불관용의 분위기가 급속히 확산되면서 소수자들은 공공장소 이용, 경제활동, 사회적 참여 전반에서 위축을 경험할 수밖에 없었으며, 이는 사회권규약이 보장하는 권리의 실질적 향유를 제약하는 결과로 이어졌다고 보았다.
시민사회 보고서는 사회권 규약의 조항별로 핵심 쟁점들을 제시했는데, 규약 이행을 위한 일반 의무와 차별금지를 담고 있는 제2조 관련해서는 국가인권정책기본계획(NAP) 수립 과정상의 문제가 지적되었다. 국제인권기준을 토대로 NAP가 수립되어야 했음에도 불구하고 정부가 시민사회의 의견은 물론 사회권위원회와 국가인권위원회의 권고를 반영하지 않고, 성소수자의 권리와 장애인 탈시설정책을 완전히 빼버린 채 미등록 이주민을 ‘불법체류 외국인’으로, 성평등을 ‘양성평등’으로 기재하는 등의 문제가 있었다고 지적했다. 또한 국가인권위원회의 조사 대상에서 사회권에 대한 침해가 명시적으로 제외되고 있는 문제, 인간다운 생활을 할 권리의 침해에 대한 사법적 구제가 거의 이루어지지 않고 있는 문제, 사회권을 침해당한 외국인의 헌법재판 접근성이 제한되는 문제, 사회권규약 선택의정서를 비준하지 않은 문제 등 사회권의 구제절차상 접근성이 제한되고 있다고 지적했다.
코로나19 팬데믹 기간 대부분의 OECD 국가들이 확정적 재정 정책을 시행하며 공공사회지출 비율을 크게 늘리고 고소득·고자산 계층에 대한 과세를 강화했음에도 불구하고, 긴축재정과 감세정책을 펼친 윤석열 정부의 문제도 다루었다. 실제로 윤석열 정부는 상속세와 종합부동산세를 완화하고, 금융투자소득세를 폐지하는 등 감세 정책을 추진했고, 이로 인한 대규모 세수 결손은 공공임대주택, 노인일자리, 희귀질환자 지원 등 복지예산을 대폭 축소시켰다. 시민사회는 정치적으로 편향되고 국제인권기준을 부인하는 인권위원의 임명으로 국가인권위원회의 독립성이 크게 훼손되었다고도 평가했다. 실제로 일부 인권위원들은 비상계엄을 옹호하는 의견표명을 하거나, 조약기구 심의에 제출하는 국가인권위원회 독립보고서의 내용을 심각하게 후퇴시키고, 국제인권기준에 명백히 반하는 혐오 발언을 쏟아냈다. 또한, 자신들을 비판하는 언론사나 항의하는 인권침해 피해자, 활동가들에 대해 소송을 제기하기도 했다.
시민사회는 정부가 기업의 인권실사 의무화 법안에 반대하며 “섣부른 법 제정은 기업에 과도한 부담이 될 수도 있고, 국내 산업에 전략적으로 불리하다”라고 주장했다며 이를 비판했다. 또한, 매년 폭염과 호우, 한파, 산불과 같은 기후재난으로 취약계층이 보호받지 못하고, 노동자들도 작업중지권을 보장받지 못하는 문제에 대해서도 지적했다.
시민사회 보고서는 반복되는 권고에도 포괄적 차별금지법이 제정되지 않아 성소수자, 이주민 등 소수자에 대한 법적 보호 장치가 부재한 상황이라고 강조했다. 또한, 군형법 제92조의6은 군대에서의 동성 간 성적 접촉을 범죄로 규정하고 있고, 성별정정 요건이 과도한 침해요소를 담고 있으며, 성소수자들이 채용과정은 물론 직장 내 일상에서도 차별과 괴롭힘을 겪고 있는 등 성적지향 및 성별정체성을 이유로 한 차별이 해소되지 않고 있다고 지적했다. 이주민, 장애인, 홈리스 등 사회적 소수자에 대한 차별의 문제가 사회권 침해로 이어지는 문제도 지적했다. 이주민들이 값싼 인력공급원으로만 취급되고, 기초생활보장제도나 건강보험 등 복지제도에서 제외되거나 차별받고 있는 현실, 장애인들이 사회로부터 격리되어 시설에 수용되어 헌법에 보장된 권리를 향유하지 못하는 문제, 홈리스가 불심검문과 강제퇴거, 빈곤의 형벌화 조치를 경험하는 문제 등을 지적하고 이를 시정하기 위한 정부의 계획을 물었다.
보고서는 ‘구조적 성차별은 없다’라며 여성가족부 폐지를 추진한 윤석열 정부의 퇴행적 성평등 정책에 대해서도 담았다. 여성가족부가 형식적으로 폐지되지 않았지만, 그 기능과 권한이 크게 약화되어 실질적으로 무력화된 상태라고 밝혔다. 여성이라는 이유만으로 범죄의 피해자가 되고 있으나 여성폭력 피해자 지원 및 예방 예산이 삭감되고, 비동의 강간죄 도입이 철회되었으며, 페미니스트 사상 검증 등을 통해 여성의 노동권이 침해되고 있다고도 지적했다. 성별 임금 격차가 OECD 최고 수준이며, 여성의 경력단절이나 무급 돌봄노동 분담률은 여전히 매우 높다는 것도 강조했다. 22대 국회의원 중 여성 국회의원은 300명 중 61명으로 20%에 불과해 OECD 38개국 중 34위, 국제의회연맹(IPU)조사 기준 193개국 중 120위로 한국의 여성 정치 대표성도 국제적으로 최하위 수준이다.
사회권규약 제6조와 제7조인 노동권과 관련해서도 다양한 이슈들이 제기되었다. 서울시가 2020년부터 시행한 중증장애인권리중심공공일자리 사업을 특별한 이유없이 폐지해 400명에 달하는 중증장애인 노동자가 해고된 상황과, 노동시장에서 밀려나거나 진입이 어려운 사람들에게 중요한 공공일자리 정책인 자활사업의 일자리 수가 절대적으로 부족한 문제도 지적되었다. 기후위기에 따른 일자리 전환의 문제에 있어 피해를 입을 수 있는 지역이나 산업의 노동자 등을 보호하기 위한 정부의 대책 마련도 요구했다. 비정규직 노동자들이 고용불안에 더해 저임금(정규직 대비 53.6%), 낮은 사회보장 가입률(정규직 대비 국민연금 37.5%, 건강보험 52.2%, 고용보험 54.7%) 등에 시달리고 있으나, 비정규직 사용제한 조치는 단기계약 반복과 위장도급 등 사용자들이 우회할 수 있는 여지가 많고, 고용형태 공시제도 역시 실태 확인에 그쳐 실효성 있는 통제 수단이 되지 못하고 있다고 비판했다. 또한 특수고용, 플랫폼 노동자 등이 근로기준법상 노동자로 인정되지 않아 법적 보호에서 배제되고 있으며, 이주노동자들은 실질적인 강제노동 상태에 처해 있으며 과도한 송출비용 지불, 여권 등 신분증 압류, 임금착취 등 인권침해를 당하고 있다고 지적했다.
근로기준법이 5인 미만 사업장, 주 15시간 미만 초단시간 근로자, 가사사용인에 대해 대부분의 조항을 적용하지 않아 광범위한 법적 사각지대를 만들어내고 있는 문제에 대해서도 지적했다. 최근 3년간 최저임금은 비혼 단신가구의 실태생계비의 81.7~85.4%에 불과한 수준이며, 최저임금 결정과정에서 부양가족을 고려한 ‘가구생계비’가 핵심기준으로 반영되지 못하고 있다며 이를 비판했다. 또한 한국의 산재사망률이 지속적으로 OECD 국가 중 1위를 기록하고 있으며, 2022년 기준 산재사고 사망자 수가 10만 명당 8명으로 OECD 평균(2.5명)의 3배에 이르지만, 안전하고 건강한 노동환경을 확보하기 위한 중요한 수단인 ‘작업중지권’이 실질적으로 보장되지 않고 있는 문제도 지적했다. 파업의 목적을 근로조건 개선에만 국한시켜 정부 정책에 대한 반대나 동조파업을 불법으로 간주하며, 공무원과 교사, 방위산업체 노동자의 파업권이 원천 차단 당하고 있는 문제도 지적했다. 또한, 모든 노동자가 노동조합 할 권리를 누리도록 해야함에도 불구하고 정부는 이를 위한 어떠한 계획도 내놓지 않고 있다고 비판했다.
사회보장권과 관련해서도 지난 4차 권고가 제대로 이행되지 않고 있으며, 주요 지표는 OECD와 비교해 낮은 수준이라고 밝혔다. 실제로 국민기초생활보장제도는 낮은 재산기준, 근로능력 평가 등 까다로운 선정기준으로 인해 높은 빈곤율(14.9%) 대비 낮은 수급자 수(5.3%)를 유지하고 있으며, 지난 권고에도 불구하고 부양의무자기준이 폐지되지 않고 있어 사각지대가 66만 명에 달한다. 또한 노인 빈곤율이 40.4%로 OECD 국가 중 최고 수준이나 공적연금제도인 국민연금의 평균 급여액(월 65만 원)이 낮아 적정 노후소득을 보장하지 못하고 있고, 광범위한 사각지대가 존재한다. 건강보험 보장률 역시 2023년 기준 64.9%로 OECD 평균 76.3%에 비해 매우 낮다. 낮은 보장성으로 인해 가계지출 중 본인부담 의료비 지출 비율 역시 OECD 국가 중 가장 높고, 가처분소득의 40%를 의료비로 지출해야 하는 재난적 의료비 지출 가구의 비율도 매우 높다. 이런 상황에서 정부는 건강보험료 예상수입액의 20%가량을 부담해야 한다는 법정 기준을 위반하고 있으며, 실손보험은 연간 최소 12.9조 원의 추가 의료비를 유발하고, 건강보험 재정에 최소 약 3.8조 원의 부담을 전가하는 등 국민의료비 부담을 가중시키고 있다. 저출산·고령화, 1인 가구의 증가 등 가족구조와 노동형태의 변화 속에서 돌봄의 수요가 빠르게 증가하고 있으나, 돌봄의 책임이 여전히 개인과 가족, 특히 여성에게 전가되고 있는 문제도 지적했다.
한국은 상병수당과 유급병가 제도가 없어 아파도 쉴 권리를 보장받지 못하고 있고, 실업 시 소득을 보장하는 제도로서 고용보험제도와 국민취업지원제도를 두고 있지만 모든 실업자의 기초소득을 보장하지 못하고 있다. 한국의 노인빈곤율은 OECD 최고 수준이며, 조기퇴직으로 인한 소득과 역할의 상실, 사회적 관계의 축소와 고독과 소외, 자살률 증가, 연령주의 팽배로 인한 존엄성의 손상, 학대, 차별이 심화되고 있는 등 노인의 인권 문제도 심각하지만 이에 대한 인식이 전반적으로 부족하기도 하다. 아동학대 범죄에 대해 시효가 적용되고 있기 때문에 가해자가 불처벌되거나 법적 대응을 하지 못하게 되는 등 피해자가 구제를 받지 못하는 문제도 있다. 보편적 출생등록제도가 도입되지 않고 있는 문제, 안정적 체류자격이나 의료 및 최저생활을 보장받지 못하는 미등록 이주아동의 문제, 발달장애 가족참사가 계속되는 문제 등에 대해서도 정부의 대책 마련을 촉구했다. 또한, 전세사기 피해, 공공임대주택 부족, 강제철거로 인한 인권침해 등 주거권의 위기도 계속되고 있다고 보았다.
시민사회 보고서는 건강권과 관련해서도 여러 이슈들을 제기하고, 이에 대한 정부의 대책을 물었다. 한국의 의료체계가 과잉진료와 비급여를 활용한 수익성 추구에 매몰되어, 실제 사람들에게 도움이 되는 본질적인 의료는 경시되고 있다며 의료민영화 정책을 중단하고, 공공의료를 강화할 것을 강조했다. 위원회의 반복되는 권고에도 불구하고 자살률이 OECD 회원국 중 가장 높은 문제를 지적하고, 자살예방 정책의 효용성에 대한 문제도 제기했다. 재난참사를 비롯한 중대한 인권침해 피해자의 정신건강 문제, 트랜스젠더, HIV 감염인, 장애인, 노숙인, 이주민 등 사회적 소수자에 대한 건강권 보장의 문제, 임신중지 처벌 조항에 대한 위헌 결정이 내려졌음에도 불구하고 성과 재생산의 권리가 보장되지 못하고 있는 문제도 제기했다.
시민사회는 학생인권조례가 폐지되고, 교과서와 교육정책에서 ‘성소수자’, ‘성평등’ 용어가 삭제되고 임신중지나 성적 자기결정권 등을 교육하지 않는 교육과정 개정안이 고시된 문제에 대해서도 지적했다. 또한, 현장실습생들이 충분한 안전 교육 없이 위험한 작업에 투입되어 산업재해가 발생하고 있는 현실을 지적하고, 양질의 직업교육을 받을 권리 보장을 촉구했다. 보고서는 AI 편향에 대한 보호대책, 프라이버시와 데이터 보호대책, 구제절차 등을 충분히 마련하지 않은 상황에서 법적 근거도 없이 ‘AI 교과서’를 도입한 문제, 사교육비가 지속적으로 증가하고 있는 반면 고등교육에서의 공교육비가 OECD 평균 66.2%에 불과하다는 점도 담았다. 또한, 문화예술인을 대상으로 하는 블랙리스트 정책이 계속되어 예술인의 사회권이 침해받고 있는 문제, 중대한 인권침해에 대한 추모를 위해 문화재를 보호하고 활용하는 법체계가 부재한 문제, 빅테크 플랫폼이 시장지배력을 바탕으로 정보접근권과 경제적 권리를 침해하고 있는 문제에 대해서도 지적하고 정부의 대책이 무엇인지에 대해 질의했다.
이 밖에도 시민사회단체는 한국의 사회권 침해 실태와 관련된 다양한 사례를 보고서에 담고, 사회권위원회가 한국 정부에 대한 심의에서 이러한 핵심 의제들을 쟁점목록에 포함하여 집중적으로 검토할 것을 촉구했다.
사회권위원회의 실효성 있는 권고를 기대하며
앞에서도 언급했듯이 이번에 시민사회단체가 공동으로 작성한 보고서는 사회권위원회가 쟁점목록(List of Issues)을 선정하기 전, 국가보고서 제출 이후 새롭게 제기되거나 업데이트 되어야 하는 이슈들, 위원회가 관심을 가져야 할 이슈들을 정리한 것이라 할 수 있다. 사회권위원회는 앞으로 정부가 제출한 국가보고서, 추가로 제출된 쟁점목록에 대한 정부의 답변, 쟁점목록에 대한 시민사회 및 국가인권기구의 답변 등을 바탕으로 심의를 진행하며, 심의 내용을 바탕으로 최종견해를 작성해 배포하게 된다.
유엔 사회권위원회 대한민국 제5차 국가보고서 심의 절차
국가보고서 제출 : 2023. 12. 1.
쟁점 목록을 위한 시민사회 및 국가인권기구의 보고서 제출 : 2025. 6. 30.
쟁점 목록 발표 및 당사국 송부 : 사회권위원회 제78차 회기(2025. 9. 8.~10. 3.)
쟁점목록에 대한 당사국의 추가 답변서 제출
본 심의를 위한 시민사회 보고서 제출
위원회의 심의 전 시민사회 의견 청취
당사국의 조약 이행에 대한 위원회의 심의
최종견해의 채택(일반적으로 심의 1달 정도 후)
이행상황에 대한 시민사회 및 국가인권기구의 입장 표명
최종견해 발표 후 위원회가 지정한 일부 조항에 대한 이행 보고
이행여부 평가
지난 네 차례의 심의 과정에서 확인할 수 있는 것은 한국이 세계 12번째 경제대국이지만 이에 상응하는 경제·사회·문화적 권리 보장이 이루어지지 않고 있다는 것이다. 정부는 사회권 현실을 제대로 반영하지 못한 채 국가보고서를 작성하고, 사회권위원회는 반복적으로 권고를 내리지만, 이행은 제대로 되지 않고 있다. 그러나 한국은 사회권규약의 ‘당사국’으로 규약상 의무를 신의에 따라 성실하게 이행할 국제법상의 의무가 있다. 우리나라의 헌법 제6조 제1항도 “헌법에 의하여 체결·공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 같은 효력을 가진다”라고 명시하면서 권고의 이행을 강조하고 있다. 이러한 이유로 시민사회는 정부보고서가 어떤 문제점을 가지고 있는지를 정확하고 구체적으로 짚고, 시민사회가 제안하는 권고가 최종견해에 포함될 수 있도록 매번 그 역할을 다하고 있다. 이번에 128개 시민사회단체가 공동으로 집필한 쟁점목록 보고서 역시 그 일환이고, 사회권위원회의 심의 과정에서 중요한 자원으로 활용될거라 믿어 의심치 않는다. 또한 앞으로 진행될 제5차 심의 과정에서 시민사회가 현장의 경험과 전문성을 토대로 한국의 사회권 현실에 대한 실효성 있는 권고를 도출해 낼 것이라 기대한다.
| 미주 |
- 128개 시민사회단체가 유엔 사회권위원회에 제출한 보고서의 전문은 아래 링크에서 확인이 가능하다. 이 글은 시민사회 보고서의 주요 내용을 요약·정리하였다. https://drive.google.com/drive/u/1/folders/14W5ZjSY8aE69qDwEAP_HK_wRIAPVtdxv ↩︎
월간 <복지동향> 2025년 8월호(제322호)
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