남기철 | 동덕여대 사회복지학과 교수1
최근 정부의 복지와 돌봄 정책에 대한 언급
얼마 전부터 정치권과 언론 등에서는 이재명 대통령이 복지부의 정책 추진 속도와 성과에 아쉬움을 표해왔으며, 이에 따라 복지 관련의 중앙정부 고위직의 교체가 나타났다는 설이 파다했다. 청년층과 취약계층이 체감할 수 있는 복지 성과를 내지 못한 데 대한 ‘문책성 인사’ 아니냐는 지적이었다. 한편으로 보건복지부 장관은 기자간담회에서 차관 교체 등의 인사가 특정 인물의 공과라기보다는 복지부의 정책 기조 전환과 맞물려 있다고 밝혔다. “지난 1년 동안에는 정상화에 많은 초점을 뒀고 경제 민생에 강점이 있었다면, 앞으로는 사회적 고립이나 새로운 사회복지 수요에 대응하는 체계를 정비하는 과정으로 이해해 달라”는 것이 보건복지부 장관의 설명이다. 즉, 청와대의 성과 독려에 맞춰 하반기부터 사회복지·돌봄·취약계층 체감 정책 등 본격적인 복지 드라이브를 걸겠다는 의지라는 것이다. 또한 3월부터 전국적으로 시행되고 있는 통합돌봄의 재원 및 부처 간 장벽 우려에 대해선 “복지부 장관이 위원장인 ‘돌봄정책위원회’가 컨트롤타워 역할을 하고 있으며, 국토교통부 등과 협의해 노인 사회주택 공급 등을 정교하게 짜겠다”라고 의지를 표명하기도 했다.
한편으로는 얼마 전 기획예산처 장관이 주재한 통합돌봄 현장 간담회에서 “통합돌봄이 지역소멸을 가속화시킬 수 있겠다는 생각이 들 정도입니다.”라는 문제제기와 이를 심각하게 받아들이고 있다는 장관의 언급이 나타나기도 했다. 2026년 6월 17일 기획예산처 장관이 성동구청에서 주재한 통합돌봄 현장간담회에서 강원도청 노인돌봄 팀장은 “강원 영월은 규모의 경제가 작동하지 않는다. 통합돌봄을 수행할 기관이 없다.”라며 지역 현장에서 어려움을 토로했다. 이에 대해 기획예산처 장관은 “인구소멸 지역 등 어려운 곳엔 더 지원한다든가, 향후 설계하겠다.”라고 말했다. 또한 인력 부족 문제와 관련해선 “공공기관 인력 증원을 재경부에 건의하겠다.”라고 했다. 장관은 “올해 초 잠시 서울시장을 준비할 때 ‘서울형 통합돌봄’ 모델을 만들어야겠다고 생각했다.”라며 “그만큼 통합돌봄에 관심이 많다. 이 정책이 왜 필요한지에 절박하다. 정책을 한 단계 업그레이드하기 위해 머리를 맞대겠다.”라고 했다.
이미 작년부터 2026년 예산 편성 과정에서 정부는 사회서비스와 직결된 복지예산의 증액을 강조해 왔다. 그리고 이는 사회서비스를 비롯한 사회(복지)정책 분야에 대한 정부의 관심을 나타내는 것으로 이야기하곤 했다. 기획예산처는 2026년 나라살림 예산개요 책자를 발간하며 “2026년 예산안의 3대 투자 중점은 기술이 주도하는 초혁신경제 실현, 기본이 튼튼한 포용사회 구현, 국민의 안전과 국익 중심 외교·안보”라고 설명했던 바 있다. 기본이 튼튼한 포용사회 구현의 부분에서 통합돌봄을 비롯한 사회서비스의 확충을 기본 사회의 한 부분으로 전 국민이 누릴 수 있도록 토대를 구성하는데 예산을 확충하였다는 것이다. 대표적인 부분으로 지역사회통합돌봄 관련 예산을 2025년 71억 원에서 2026년 914억 원으로 10배 이상 크게 인상하였다는 점이 강조되기도 하였다.
이와 같은 관심 혹은 경각심에 대한 표현은 사회서비스 분야에서는 그 확충과 개선이 시급한 만큼 반가운 일이기도 하다. 그러나 한편으로는 늘 정부의 ‘복지’에 대한 관심은 인사말과 같이 사용되곤 해서, 액면 그대로 받아들이기에는 무리가 있다. 이재명 정부(국민주권정부) 첫해 기간 동안 사회서비스 정책의 추진이 어떠했는지에 대해 조금 더 구체적으로 살펴볼 필요가 있다.
대선 공약과 국정과제에서의 사회서비스
이재명 정부가 출범한 지 1년이 훌쩍 넘었다. 내란위기를 국민의 힘으로 넘어서며 출범한 정부라서 국민의 기대도 적지 않았다. 그리고 몇몇 부분에서 과거와는 다른 정책의 모습으로 사회적 지지를 얻기도 했다. 그러나 사회서비스 정책과 관련해서도 사회적 지지를 얻어낼 만큼의 지향성과 성과를 나타내고 있는지에 대해서는 의문이 제기된다.
이재명 정부는 대선 공약과 국정과제에서 사회서비스와 관련되는 몇 가지 사항을 천명했던 바 있다. 21대 대선에서 당시 이재명 후보가 중앙선거관리위원회에 제출한 10대 공약 중에서 2~3가지 분야에서 직간접적으로 사회서비스에 대한 내용을 나타내고 있다. 7번이 교육·경제·복지로 노동이 존중받고 모든 사람의 권리가 보장되는 사회, 8번이 경제·복지로 생활안정으로 아동·청년·어르신 모두가 잘 사는 나라, 9번이 교육·복지 분야로 저출생·고령화 위기를 극복하고 아이부터 어르신까지 함께 돌보는 국가를 만드는 것으로 발표했던 바 있다.
참고로 20대 대선에서 이재명 후보 측은 중앙선거관리위원회에 제출한 10대 공약에서 “어르신, 환자, 장애인, 아동, 영유아 돌봄 국가책임제, 국민안심국가 실현”을 5번으로 제시하였다. 내용으로는 21대 대선보다 조금 더 구체적인 사회서비스 공약을 제시한 바 있다. 20대 대선 당시의 주요 5대 공약에서는 3번을 “포용사회를 넘어서 돌봄사회로”라는 슬로건을 통해 ‘보편복지국가의 토대구축’이라고 발표하였다. 또한, 여성이 불안하지 않은 나라, 일과 돌봄의 걱정이 없는 사회를 4번으로 표방한 바 있다. 하위의 내용 전체적으로 보아 ‘돌봄’ 혹은 사회서비스와 관련한 내용은 20대 대선에 비해 21대 대선에서 더 강조되었다고 보기는 어렵다.
21대 대선에서의 당선 이후 이재명 정부의 국정과제는 5가지의 국정목표를 설정하였고, 여기에 123대 국정과제를 배치하고 있다. 국정목표 중에서 4번째에 해당하는 ‘기본이 튼튼한 사회’에서 37개 국정과제를 설정하고 있다. 기본이 튼튼한 사회의 두 번째 추진 전략 부분이 내 삶을 돌보는 복지인데 사회서비스와 관련되는 부분을 주로 여기에서 제시하고 있다. 국정과제 78번인 지금 사는 곳에서 누리는 통합돌봄, 79번 장애인 삶의 질 향상과 기본적 권리 보장, 87번의 아이 키우기 좋은 출산육아환경 조성, 88번의 아동·청소년 건강한 성장 및 다양한 가족지원, 91번 인구가족구조변화 대응 및 은퇴 세대 맞춤형 지원 등이 사회서비스와 직접적으로 관련되는 대표적인 부분이다. 넓은 의미 혹은 간접적으로는 훨씬 더 많은 국정과제들이 사회서비스 영역과 관련된다. 예를 들어 국정과제 63번의 ‘두텁고 촘촘한 주거복지 실현’에서는 고령친화주택의 공급과 고령친화마을의 조성 등을 제시하며 의료와 복지서비스를 제공하는 고령자복지주택이나 실버스테이의 공급, 지역사회 지속거주(AIP) 등을 언급하고 있다. 또한 국정과제 77번의 기본적 삶을 위한 안전망 강화는 주로 소득보장에 대한 내용으로 구성되어 있지만, AI 기반으로 복지사각지대를 발굴하고, 돌봄 기술의 개발, 개인별 맞춤형 서비스 추천과 연계 등 사회서비스 관련 내용도 포함하고 있다.
국정계획 5개년 계획에서는 12대 중점 전략과제라는 명칭으로 이재명 정부의 국정철학을 집약적으로 구현할 내용을 별도로 제시하고 있는데, 여기에서는 5번으로 국민의 삶을 돌보는 기본사회가 제시되고 있다. 여기서 제시되는 7가지의 실행전략 중에서 통합돌봄체계 구축, 건강권 보장, 주거, 교통 등 기본서비스 보장 등이 사회서비스와 관련된 내용을 담고 있다. 전략체계도의 주요 내용 표현은 다음 그림과 같다.
기본사회 실현에 대한 실행전략 중에서 가장 핵심적인 부분에 해당하는 통합돌봄체계 구축의 내용은 지역사회 계속 거주(AIP : Ageing in Place) 실현을 표방하고 있다. 재택의료센터의 확대, 통합재가기관의 확대, 일상생활 서비스의 확충, 단기 거주의 지원주택이라고 지칭하는 중간집 확대 등의 과제를 제시하고 있다. 또한 장애인 맞춤형 지원체계의 구축과 권리 기반을 마련한다는 내용이 통합돌봄 과제 내에서 상당히 높은 비중이 두어지고 있다는 점이 독특하다. 장애인권리보장법, 장애인지역사회자립법 등의 법적 과제 추진, 발달장애인 돌봄 국가책임제 실시, 개별맞춤형 지원 확대 등이 국정계획의 기본사회 전략과제 중에서 통합돌봄체계 구축이라는 실행전략에서 강조되었다. 이러한 공약과 국정과제의 내용들이 과연 이재명 정부 1년 차에 얼마나 정책적으로 추진성과를 나타내었는가? 유감스럽게도 회의적이다.
이재명 정부 1년의 사회서비스 정책
이재명 정부의 첫해는 사회서비스 정책의 맥락에서도 중요한 시기이다. 올해는 제도별 돌봄서비스의 확대가 여러 측면에서 이루어지는 시기이면서 동시에 저출산·고령사회기본계획, 치매관리종합계획, 지역사회통합돌봄 본사업의 추진 등이 이루어진다. 장애인의 지역사회 자립 및 주거 전환 지원에 관한 법률(자립지원법)은 2025년에 제정되어 내년 초 시행 예정이다. 2025년 12월에 이재명 정부의 제3차 아동정책 기본계획이 발표되었다. 기본계획의 내용은 보편적 현금급여인 아동수당의 확대, 나홀로아동에 대한 돌봄안전망 확충, 지역을 기반으로 한 온동네 초등돌봄 도입, 방과후 마을돌봄 체계 개편 등을 골자로 하고 있다. 2025년의 제6차 장기요양위원회에서는 지역사회 내 돌봄서비스 강화를 위해 수급자의 보장성 강화, 종사자 처우 개선, 통합돌봄 관련 장기요양 인프라 확대 측면에서의 제도 개선안을 의결하였다. 재가서비스의 양 확대, 신규 서비스 마련을 통한 서비스의 다양성 보장, 서비스 제공 인프라 확대 등이 주요 내용이 되었다. 특히 지역사회통합돌봄 전면 시행을 필두로 하는 중요한 정책적 전환기에 (홍보에 그치는 것이 아닌) 실질적 사회서비스 정책의 추진과 성과 도출은 사회서비스의 재편에 너무나 중요하다.
보건복지부 장관은 2026년 6월의 기자단 간담회에서 보건복지부 업무의 국민주권정부 출범 1주년 핵심성과와 2026년 하반기 중점 추진과제를 발표한 바 있다. 이는 이재명 정부가 스스로 선언하는 집권 1년 차 종합적인 정책성과와 향후 계획에 해당한다. 이 주된 내용을 요약하여 정리하면 다음 표와 같다.
<표 1> 이재명 정부의 1년 차 보건복지(부) 업무 핵심성과와 추진과제
| 핵심성과 | 2026년 하반기 중점 추진과제 |
| 더 따듯한 복지! 더 가까운 의료! 더 성장하는 K-바이오 헬스 | 생명 존중 복지국가! 함께 도약하는 대한민국! |
| 1. 전국민 기본생활 안전망 구축 ① 저소득층 기본생활 보장 강화 – 기준중위소득 인상, 생계급여 인상, 의료급여 간주부양비 폐지 ② 국민 모두의 노후 소득보장체계 구축 – 기금수익률 향상, 지역가입자 지원 확대, 군복무와 출산 크레딧, 노령연금 감액제도 개선 ③ 전국민 먹거리 안전망 그냥드림 코너 전국 신속 확대 – 민관협업 시범사업으로 시작 및 본사업화 ④ 생명을 살리는 자살예방 정책 강화 – 고위험군 지원, 취약계층 지원기관 연계, 지자체 대응체계 강화 ⑤ 취약계층 일자리 지원 및 자활 지원체계 강화 – 노인일자리와 장애인일자리 확대, 청년내일저축계좌 신규 모집 | 1. 위기에서 삶을 지키는 사회안전망 ① 목숨을 살리는 복지안전매트 강화 – 위기정보 입수 주기 단축, 직권신청 실효성 제로를 위한 법령개정과 시행, 고독사에서 사회적 고립으로 정책 확대, 그냥드림 전국 시군구 확대와 이를 통한 위기가구 발굴지원 강화(경찰청, 민간 협력) ② 소득보장체계 확충 – 기초생활보장 정책방향 확립, 하후상박 기초연금 개편 추진, 첫 보험료 지원 등 국민연금 보강, 상병수당 현금급여 제도화, 참여자 역량별 목표를 설정하는 맞춤형 자활지원체계 개편 착수 ③ 자살 예방정책 확대 – 복합위기대응을 위한 연계협업기관 확대, 109콜센터 상담응대율 향상, 지자체 대응체계 강화, AI 활용, 6차 기본계획 수립 ④ 생명을 살리는 자살예방 정책 강화 – 고위험군 지원, 취약계층 지원기관 연계, 지자체 대응체계강화 ⑤ 위기아동에 대한 지원강화 – 청년 미래센터 전국 확대, 학대예방을 위한 의료미이용 6세 미만 아동 전수조사와 공동사례관리, 청년인턴배치를 통한 야간연장돌봄 강화(343개 기관) |
| 2. 지역·필수·공공의료 기반 구축 ① 과학적 수급체계 및 민주적 논의 기반 의대정원 증원 ② 지역·필수·공공의료 강화를 위한 6대 필수 입법 완수 ③ 국민의 생명을 살리는 응급의료체계 개선 ④ 국민 의료비 부담 완화 – 비수도권 상급종합병원의 간호간병통합서비스 참여 전면 허용 | 2. 생명을 살리는 필수의료 ① 고위험 임산부·신생아 의료체계 개선 ② 필수의료 안심진료 및 부당청구 대응 ③ 지역보건의료체계 개편 |
| 3. 돌봄에 대한 국가 책임 강화 ① 지금 사는 곳에서 누리는 통합돌봄체계 구축 – 전국화를 통한 서비스 안정적 제공 :하루 평균 717명 서비스 신청(2.8만 명) 및 1인당 평균 3.3건 서비스 연계 – 장기요양재택의료센터 총 422개소 설치 – 중간집 도입과 퇴원환자 지역사회 연계 지원사업 전국화 ② 아이 키우기 더 좋은 환경 조성 – 아동수당 지급연령 단계적 인상, 야간연장돌봄 확대, 사회보장전산관리번호 활용과 입양절차 개선 ③ 장애인 돌봄에 대한 공적 책임 완화 – 발달장애인 낮활동 확대와 최중증 통합돌봄서비스 전문수당·서비스 단가 인상 – 장애아동 이동 지원 보조기기 본인부담 완화 – 장애인권리보장법 제정과 자립지원 시범사업 참여 지자체 확대 | 3. 삶의 품격을 높이는 돌봄 ① 모두의 통합돌봄체계 구축 – 실태조사 기반 26-30 통합돌봄추진계획 마련, 통합돌봄 로드맵 구체화 – 지방 의료원과 보건소의 재택의료센터 참여확대 및 사회서비스원 직접 서비스 제공 등 공공 공급체계 강화로 지역 간 돌봄격차 완화(사회적 경제 및 공동체 등 민간 공급주체 다양화 병행) – 지자체 합동평가지표 운영과 평가지표 개발 시행 – 현장 소통 강화를 통한 애로사항 해소와 이용편의성 제고 – 전담공무원 확충 배치 점검, 대상자 확대, 지역 인프라 격차 완화 등 고려한 예산 확충 – 장애인과 정신질환 대상의 확대 추진과 시범사업 도입 준비 – 신규 서비스(퇴원환자 지원, 방문재활, 방문영양 등) 확충과 지역특화서비스 지속 확대 추진 ② 장애인 삶의 질 향상 – 중증장애인 대상 방문재활 서비스 신설, 장애친화 의료기관 확충, 거주시설 공용공간 CCTV 설치, 장애인 지역사회 자립지원 본사업 시행준비, 장애유형 확대 추진(췌장장애, 소화기장애 등) ③ 맞춤형 노후 서비스 및 존엄한 마무리 지원 – 장기요양 거점 재택의료센터 시범사업 시행, 방문재활병원동행낙상예방 서비스 신규 시범사업 추진 – 경도인지장애 자체 진단도구 개발, 치매안심재산관리서비스 시범사업 평가 – 통합돌봄과 연계한 노인일자리 유형 확산 추진 – 연명의료결정제도 개선, 요양시설 임종실 운영 및 재가 생애말기 지원체계 연구와 시범사업 추진 |
| 4. 잠재성장률 반등을 위한 바이오헬스 산업 육성 ① K-바이오헬스 수출액 최고치 달성 ② 현장 목소리 기반 규제 합리화 ③ 바이오헬스 산업별 육성전략 확충 | 4. 모두가 누리는 미래 성장과 혁신 ① 바이오헬스 강국 실현 ② 의료데이터 기반 AI 기본의료 추진 ③ AI 복지·돌봄 혁신 – 돌봄부담 경감과 서비스 질 제고를 위한 AI 복지·돌봄 혁신계획 수립 및 스마트홈·시설 본격 추진 – 복지행정 AX : 반복적 행정업무 자동처리 및 의사결정 보조 AI, 현장업무를 지원하는 모바일 업무환경 구축 – 수요자 중심으로 한 곳에서 정보를 조회·관리할 수 있는 마이데이터 활용체계 구축 – 우수제품 지정기준 개선, 사업화를 지원하는 Age-Tech 리빙랩 본격 운영 |
지역사회통합돌봄, 아동과 장애인에 대한 정책들 중에서 사회서비스 분야에서 일정한 성과를 나타내는 부분이 있다. 대표적으로 지역사회통합돌봄과 관련하여 재택의료센터의 경우 단기간에 두 배 이상으로 확충하였다. 통합돌봄을 위해 퇴원환자를 표적으로 삼는 중간집도 이전에 비해 확충되고 있다. 여러 보도자료를 통해 (과도하게) 홍보하고 있는 것처럼 통합돌봄 신청자와 서비스 연계, 돌봄위기를 포함한 사각지대 발굴의 양적 건수도 늘어나고 있다. 지역사회통합돌봄과 관련해 몇몇 지역에서는 지역적 특성을 반영하는 유연한 프로그램들의 좋은 사례가 발견되고 있다. 또한, 발달장애인에 대한 서비스가 확충되었고, 장애인권리보장법과 자립지원시범사업 등도 추진되고 있다. 아동에 대한 야간돌봄도 확충되었고 사회보장전산관리번호의 적극활용 및 온라인 입양절차 개선 등 취약아동 지원방식의 개선도 모색되었다. 노인일자리사업과 장애인일자리의 양적 확충도 이루어졌다. 먹거리 안전망으로서 그냥드림 코너를 민간후원에 기반하여 운영하고, 이를 위기가구 발굴과 서비스 연계를 위한 거점으로 활용하고 있다.
그러나 조금 구체적으로 살펴본다면 1년 간의 사업성과나 추진정책의 방향성 등에서 의문이 제기되거나 아쉬운 부분이 많이 지적될 수밖에 없다. 수치로 이야기되는 양적 성과와 관련된 부분들은 (특히 지역사회통합돌봄의 경우) 전국 단위의 전면 제도화된 사업이라는 점을 고려하면 그 수치들이 너무 작다고 할 수밖에 없다. 시범사업 수준이라고 한다면 전년도보다 늘어났다고 하기에 적합한 수치 정도이다. 선도사업 시기 이후부터 지속적으로 제기되고 있는 지원주택은 단기임시의 중간집이라기보다는 서비스 결합형의 안정적 주거에 초점이 있어야 했다. 이 부분은 여전히 국토부와 복지부 간의 협력이 취약하여 복지부 입장에서 제시하기 용이한 중간집에만 치중되면서 지원주택이라는 용어만 사용하고 있다. 통합돌봄을 위한 사회서비스 기제로서 필요한 것보다는 수행하기 용이한 쪽에 초점을 두는 경향이 반복되고 있다. 민간자원을 활용한 사업이나 부분적인 아이디어 기반의 프로그램 등은 중앙정부 수준에서의 정책성과로 이야기하기에는 불충분하고 해당 정책들의 중장기 방향이나 다른 정책들과의 연계성을 감안한 종합적인 구도는 찾아볼 수 없다.
향후의 추진계획과 관련해서는 AI 활용과 관련된 부분이 ‘AI 복지·돌봄 혁신’이라는 제목으로 크게 강조되고 있는데, 이는 사회서비스 분야에서 부각되는 욕구나 상황적 필요성보다는 AI를 강조해야 할 필요성 때문에 사회서비스 영역이 그 수요처로서 수단화된 인상을 주고 있다.
전체적으로 이재명 정부 초기에 사회서비스에서 가장 중요한 화두가 되는 것은 통합돌봄인데, 전국적 차원에서 중앙정부의 성과라 하기에 빈약하다. 통합돌봄에 대해서 중앙정부의 핵심적 역할로서는 돌봄친화적인 사회체계로 진전하기 위해 지자체를 비롯한 전반적인 체계 개편 혹은 돌봄사회로의 전환과정에 대한 전망을 제시하는 것이 중요하다. 이 부분에서 본격적인 첫해에 필요한 내용을 제시하지도 못하고, 진전이 나타나지도 못하고 있다. 예산과 인력의 편성에서도 시범사업의 연장 수준 혹은 그보다도 더 소극적인 상황을 나타내었다. 사실상 아직까지도 많은 지자체에서 돌봄전담 인력이 활동하지 못하는 곳도 많다. 법률 시행에 따른 전국적 제도화의 시기라고는 생각하기 어려운 수준이다. 최근 이재명 정부가 내세운 ‘지역사회 통합돌봄 로드맵’은 2026년부터 2027년까지를 도입기로 삼고, 최종적으로 2030년까지 고도화기를 거쳐 60종의 서비스를 하나로 엮어내는 시스템 구축을 목표로 이야기하였다. 그런데 지역사회통합돌봄은 2018년부터 정부 수준에서 논의와 준비가 시작된 사업이고, 여러 차례에 걸친 단계별 선도사업과 시범사업을 거쳐 초고령사회 진입시점(2025년 혹은 2026년)에 전국적으로 제도가 안착된다는 로드맵이 누차 발표2되었던 사회서비스 정책이다. 그런데 시작만 반복하는 방식으로 이제 작은 규모로 시작하면서 ‘단계적 확장’이 또다시 언급되는 상황은 현재의 추진상황을 정당화하기에 급급한 것이다. 정부정책과 담당자에 대한 불신을 유발하고 있다.
또 하나 짚어보아야 할 점은 사회서비스 공급주체로서의 공공 역할에 대한 부분이다. 이재명 정부에서는 이전 정부와 달리 사회서비스의 공공성을 기본적인 방향으로 이야기는 하고 있으나 실제의 정책에서는 잘 나타나지 않는다. 이재명 정부 출범 이후에도 사회서비스원의 기능 축소와 통폐합 시도가 지속해서 관찰되고 있다. 2026년을 앞두고 일부 지역의 사회서비스원은 통폐합되기도 하고, 기존에 직접 제공하던 돌봄서비스마저 효율성을 이유로 다시 민간영리 기관에 재위탁하려는 움직임도 나타난다. 국회 법제사법위원회에 1년 넘게 계류 중인 사회서비스원법 개정안의 즉각적인 통과를 촉구하는 민주노총, 한국노총, 참여연대의 공동 기자회견은 이러한 위기감을 보여주는 것이다. 이재명 정부의 첫해 과정에서도 여전히 사회서비스원은 서비스를 공공이 공급하는 역할에 대해서는 소극적이면서 교육, 관리, 평가 등을 수행하는 과거 ‘진흥원’속성의 보수적인 역할에 머무르도록 하는 환경을 정부가 조성하고 있다. 사회서비스원만이 아니라 공공 사회서비스 공급체계, 공공인프라의 확충은 전체적으로 매우 취약한 상태이다. 통합돌봄에서도 마찬가지로 지역 내 다양한 서비스를 지자체가 엮어내는 통합 체계의 외형을 띠고 있으나 그 서비스를 직접 제공하는 공급자의 대다수는 민간에 의존하는 구조를 띠고 있다. 사회서비스 생태계가 공공의 적절한 견제와 균형 없이 민간 주도로만 편성될 경우, 수익성이 떨어지는 중증장애인이나 산간벽지 거주 노인, 짧은 시간 다회 방문 서비스가 필요한 경우 등 이른바 ‘시장성 없는’ 서비스 수요계층과 상황은 서비스 망에서 배제되는 이른바 ‘크림 스키밍(Cream-skimming, 좋은 시장만 취하는 행위)’ 현상이 심화된다. 민간 특히 영리조직이 제공하는 사회서비스는 수익성에 민감해지면서 결국 사회서비스 영역의 재가족화와 상품화를 반복하게 될 우려가 있다. 현재까지 이재명 정부의 정책은 이에 대해 적절히 대응하고 있지 못한 상황이다. 특히 촌락지역의 경우에는 앞에서 언급되었던 ‘통합돌봄이 지역소멸을 확인하는’ 양상이 우려된다.
사회서비스 특히 돌봄노동자의 처우가 열악하다는 점은 지역사회통합돌봄 전담인력의 절대 부족과 아울러 사회서비스 정책의 형해화를 조장하는 원인이 되고 있다. 이는 공공 공급체계의 빈약성과는 동전의 양면과도 같다. 한국보건사회연구원을 비롯한 연구기관과 여러 전문가들 및 시민단체들에서는 통합돌봄 추진 이전부터 필요한 전담인력의 수를 여러 가지로 제시한 바 있으나 이재명 정부가 발표한 전담 공무원의 수, 그리고 예산에 반영된 증원규모는 그보다 크게 모자라는 것이었다. 배치의 시점도 법 시행에 비해 한참 늦었다. 실제 현장에서 어르신과 장애인의 일상을 돌보는 민간 돌봄 노동자들 대부분의 처우는 개선되지 않고 여전히 열악하다. 이재명 정부는 취임 초 돌봄 노동자 처우 개선과 돌봄의 사회화를 이야기한 바 있지만 확인되는 성과는 찾아보기 힘들다. 최저임금 수준에 고착화된 임금 구조, 고용 불안정성, 감정노동의 강도 심화 등 고질적인 문제가 여전히 해결되지 않고 있다.
했어야 할 일을 이제야 하겠다는 이재명 정부의 사회서비스 1년
최근 사회서비스와 관련된 일부 부처 장관들의 언급이나 사회서비스 중요성에 대한 인식은 일견 고무적이다. 무언가 성과가 있고 체계적으로 진행되고 있어서가 아니지만 이대로는 곤란하겠다는 경각심 역시 정책의 발전을 위해 중요한 계기가 될 수도 있다. 기존에 극우적 성향의 정부에서 사회서비스나 관련 정책에 대해서 “왜 그런 것까지 도와야 하는가?”, “민간이 할 일”, “스스로 책임져야 하는 부분”, “가족의 돌보는 것이 정상적”, “공공은 본인과 가족, 민간이 돌봄을 제공할 수 없는 경우에 대해서만 안전망으로 작동하는 것”, 심지어 외국의 저렴한 노동력을 활용해서 해결하는 것이 선진국의 경험이라는 등의 정책방향 논의가 팽배하기도 했다. 이에 대해 이재명 정부 출범 후 비교적 단기간에 사회적 돌봄의 강조, 공공 책임성, 기본권으로서의 사회서비스 등으로 지향성의 전환이 직간접적으로 나타난 것은 긍정적인 것이라 할 수 있다.
사회서비스와 돌봄정책의 방향은 이재명 정부가 제시한 ‘보편적 기본서비스(Universal Basic Services)’ 구상 속에서 더욱 결합력이 높은 것으로 자리매김할 가능성이 크다. 이는 돌봄을 포함한 사회서비스를 단편적인 제도의 집합이 아니라 모든 시민의 기본생활을 지탱하는 필수적인 사회적 기반 시설로 재위치시키려는 시도로서 지금까지의 돌봄정책 논의를 한 단계 확장·심화하는 관점으로 표방하고 있다(황주희 외 2026). 하지만 이재명 정부 첫해에 기본소득에 국한되지 않고 기본서비스, 기본사회 등 용어의 유연성과 확장성이 나타나고 있지만 구체적인 정책의 급여형태로서는 현금 급여에 대한 관심이 압도적으로 높다. 반면에 대인서비스에 대해서는 무계획성이 두드러진다. 농어촌 기본소득, 청년미래적금, 대중교통패스 등 단기적이고 직접적인 현금성 지원정책과 관련된 기본사회 부분에는 대규모 예산을 배정하고 있다. 지자체들도 마찬가지이다. 기본소득 혹은 인구학적 수당, 자산형성지원사업의 타당성과 우리나라에서의 적절성은 여기 논의에서는 다룰 수 없는 별도의 주제이다. 그러나 분명한 것은 현실에서 현금 급여 방식의 정책에 대한 강조와 비중이 한편으로는 예산과 정책적 우선순위에서 유연성을 특징으로 하는 대인서비스와 관련된 부분의 희생을 유발하고 있다. 사회서비스 분야에서 아직은 인적 자원을 활용한 대인서비스가 가장 중요한 역할을 수행하고 있다. 인적 자원 양성과 활용 등의 방향성, 사회서비스에서 공공책임성 강화에 대한 정책 전략은 보이지 않는다. 이재명 정부는 AI 기술을 사회서비스에 최대한 많이 적용하겠다는 것은 강조하고 있으나, 사회서비스를 제공할 인력을 어떻게 양성하고 어떤 (전달)체계를 통해 공급할 것인지에 대해서는 명확한 계획이 보이지 않는다.
복지예산은 크게 향상되었다고 정부가 홍보하고 있지만, 사실상 2026년 정부 예산의 핵심 축은 ‘AI 대전환’과 경제 활성화에 집중되었다. AI 관련 예산만 10조 원이 넘게 배정되었지만, 핵심 국정과제로 여러 차례 홍보해온 지역사회통합돌봄 관련 예산은 불과 914억 원에 그쳤다. 이재명 정부 2026년 예산은 국가적 핵심의제에서 사회서비스는 경제·산업 논리와 함께 논의될 수 있는 수준의 위상을 갖지 못하고 주변화되었음을 시사한다. 이재명 정부 1년 차의 사회서비스는 ‘기본사회와 인권 보장’이라는 선언적 구호 아래 포장되었으나, 실질적인 인프라 구축과 예산 확보의 실패로 인해 정책 수혜자들과 현장 노동자들의 실망감을 자아내고 있다. 단기적 홍보성 지출을 넘어 지속 가능한 사회서비스 생태계의 구축을 위한 전면적인 방향 전환이 필요하다.
여기에서는 몇 가지 측면에서 이재명 정부 1년 간의 사회서비스 정책에서 나타나고 있는 양상과 비판되어야 할 취약성에 대해 살펴보았다. 하지만 사실은 충분하지 않은 내용과 자료를 근거로 한 모호하고 과도한 성격의 비판일 수 있다. 오히려 가장 비판의 지점은 “특별히 한 것이 없다”에 더 가깝다. ‘중요한 시점’에 (큰 맥락에서 분석과 비판의 대상이 되어야 할) 추진 사항이 절대 빈약하다는 점이 이재명 정부 1년 사회서비스 정책에서의 기본적 문제이다. 이제 10년이 다 되어가는 준비 시점을 지나 지역사회통합돌봄 본격 시행의 시점에서 다시 로드맵과 실태 파악의 이야기가 나오는 것은 유감스럽다. 그리고 이 부분이 사회서비스에 대한 이재명 정부의 집권 1년 차 접근 인식을 나타내는 수준이라고 여겨진다. 주요 정책사안에 대해서 정부 핵심권력의 인식과 정책방향성 지시가 온라인으로 곧장 대중에게 퍼져나가는 최근 추세에서 사회서비스 정책에 대한 초점과 관심은 찾아보기 어려웠다. 국민들에게 크게 인식된 바는 성대모사를 통해 희화화된 장면뿐이다. 국민주권정부 권력핵심이 사회서비스에 대해 관심이 없는 것 때문일 수도 있고, 혹은 그 무관심에 대해 민감하게 포착하고 적응한 정책실무진의 방기가 이유일 수도 있다.
사회서비스를 포함한 사회(복지)정책에 대한 정부의 무관심과 방기는 전문가와 시민사회에서는 계속 지적되어온 바다. 통합돌봄을 포함하여 사회서비스 정책에 대한 계획이나 방향에 대해서는 지금 논의가 시작되어야 하는 것이 아니라, 적어도 이미 1년 추진된 결과를 놓고 이야기를 하고 있어야 하는 시점이다. 당장 통합돌봄 인력의 전면적 배치와 신속한 활동, 절대 부족인 사회서비스(특히 수익성이 결여된 영역과 분야의 서비스)에 대해 공공 공급의 책임성 기제 확보, 중앙부처 간 장벽과 서비스 공급자 이해관계 묶여 왜곡되는 서비스 내용을 지자체 책임성과 수요자 욕구 기반으로 재설정하는 과업을 실효적으로 추진해야 한다. 이 과정에서 성과와 책임의 주체가 명확하게 모니터링되어야 한다. 예산과 인력의 ‘단계적’ 확충, 로드맵과 실행계획 구성, 민관협력의 시범사업 등이 자꾸 언급되기에는 사회서비스 정책의 현장 상황이 한가하지 않다.
사회서비스 정책의 지난 1년 상황은 진보적 정부의 것으로 보기 어렵다. 일부 보수성향이 강한 지자체 장이 사회복지를 위해 노력했다는 평판과 홍보를 위해서 내어놓은 성과와 비슷한 내용과 문법으로 포장되어 있는 수준이다. 이재명 정부의 사회서비스에 대한 안일한 현실인식이 두렵다. 경각심이 실제로 있다면 다행이지만 아주 깊은 수준의 경각심이어야 할 일이다. 사회정책 혹은 사회서비스 관련 영역의 많은 전문가들이 한 일이 없어서 평가나 비판할 것도 없다고 이재명 정부 1년 차를 이야기하곤 한다. 이러한 언급은 ‘무서운’ 말이다.
사회서비스 정책은 단지 사회서비스에 과거보다 많은 자원을 투입한다는 자체만이 아니라 우리나라 전체적인 경제사회적 측면을 감안하여 지향성을 설정하고, 사회적 전환을 추진해가야 하는 것이 당면과제라 할 수 있다. 예를 들어 외국인에게 차별적으로 낮은 비용을 들여 가사나 간병 혹은 돌봄노동을 수행하도록 하는 정책의 확산은 어떤 의미를 가지는가? 혹은 이와는 달리 돌봄과 사회서비스 영역에서의 일자리를 전문성을 가지는 좋은 일자리로 육성해가야 하는가? 사회서비스를 민간영리적 공급체계에 일방적으로 의존하도록 하는 것은 적절한가? 혹은 공공의 직접적인 사회서비스 공급을 창출해야 하는가? 조부모에게 손자녀를 돌봄 경우 수당을 지원하는 정책은 계속 확산해도 좋은 것인가? 요양병원의 간병비 부담에 시달리는 경우에 현금으로 간병비를 지원하거나 환급해주는 방식과 적절한 수준의 요양병원에서는 간호간병서비스를 제공하도록 하는 방식 중 어느 것이 적절한가? 등 여러 가지 논점이 있고, 중앙정부의 사회서비스 정책은 전체적인 경제사회구조의 지향을 감안한 전략을 제시하고 있어야 한다.
이재명 정부 1년에 대해 사회정책 분야에서는 한 일이 없어서 논쟁할 것도 없다는 많은 사람들의 이야기를 틀렸다고 할 수 없다. 사회서비스가 단지 취약계층을 지원하는 것이 아니라 우리나라 경제사회구조의 지속가능성과 관련된 재편의 핵심이라고 할 때, 이에 대한 관심의 부족은 이번 정부의 성공에 치명적일 수 있다.
| 미주 |
- 이 원고는 참여연대 사회복지위원회, 비판과대안을위한사회복지학회, 사무금융 우분투재단, 한겨레경제사회연구원 등이 공동주최한 『이재명 정부 보건복지정책 1년 평가 토론회』의 발표 원고를 축약한 것임을 밝힙니다. ↩︎
- 2018년 정부의 커뮤니티케어 선도사업 계획에서는 2018년부터 2022년까지를 커뮤니티케어 선도사업 실시와 핵심 인프라 확충 단계(핵심시설 및 인프라 확충, 중앙부처와 지자체에 전담조직 설치, 법 제정 및 개정, 종합계획의 수립 등), 2025년까지를 커뮤니티케어 제공기반 구축단계(서비스 발굴 및 재가서비스 대대적 확충, 제공인력의 양성과 교육, 케어사례관리 시스템 구축, 민간 서비스 기관의 공공성 강화, 지자체 재정 책임성 강화, 서비스 품질관리체계 구축 등)로 설정하고 이에 따라 2026년부터는 커뮤니티케어의 보편화 단계로 지역사회를 중심으로 보편적 케어가 실행되고 있는 상태로 설정했던 바 있다. ↩︎
| 참고문헌 |
국정기획위원회, 2025, 이재명 정부 국정운영 5개년 계획, 국정기획위원회.
기획예산처, 2026, 2026년 나라살림 예산개요.
보건복지부, 2026.06.11., 보건복지부 핵심성과 및 2026년 하반기 중점 추진과제, 기자간담회 자료.
참여연대 사회복지위원회, 2024, 새로운 길, 돌봄 중심 복지국가, 참여연대 이슈리포트.
황주희, 김세진, 이주연, 김유희, 2026, 2026년 사회서비스와 돌봄: 현황과 과제, 보건복지포럼, 2026.01., 한국보건사회연구원.
한겨레신문,“통합돌봄 예산 914억, 이재명 정부 국정과제 ‘무색’”, 2025.12.03.
이데일리,“통합돌봄, 인프라 구축 병행해야”, 2026.06.17.
월간<복지동향> 2026년 7월호(제333호)
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