김이배ㅣ대한민국시장군수구청장협의회
통합돌봄정책 추진 경과
통합돌봄은 다양한 정의가 있지만 ‘돌봄이 필요한 사람들이 지역사회 내 자신이 살던 곳에서 건강하고 안전한 자립생활이 가능하도록 다양한 지원을 통합적으로 제공하는 지역 기반 돌봄 패러다임’(강혜규 외, 2021)으로 정리할 수 있다. 영국이나 일본 등 다른 나라에서는 오래전부터 유사 사업을 시행해 왔고, 우리나라에서도 돌봄의 중요성을 인식하고 2018년부터 본격화되었다. 기존에 대표적인 돌봄 사업은 사회보험 방식인 장기요양이 대표적이었으며, 여러 재가서비스가 존재했다. 그러나 기존의 서비스는 단편적이고 분절적이어서 대상자에게 통합적으로 서비스가 제공되기 힘들었고, 서비스의 범위와 충분성 측면에서 한계가 많았다. 이로 인해 정부에서는 통합돌봄을 어떤 방식으로 시행해야 하나 고민이 많았다. 정책 추진 과정에서 통합돌봄은 근거리 지역 내에서 서비스가 공급되고 소비되므로, 기초지방정부인 시군구가 적절한 조직으로 간주되었다. 다양한 서비스를 엮고 조정하는 기능은 공공이 책임성을 가질 수밖에 없었기 때문이다.
우선 문재인 정부(2017.5~2022.5) 시기에 기초지방정부 16개 지역이 참여하여 선도 사업(2019~2022)을 시행하였다. 사업의 목적은 지역 실정에 맞는 통합돌봄모델을 개발하고 운영하는 것이었다. 사업 운영체계는 시군구에 전담조직을 구성하고, 읍면동은 통합돌봄창구를 개설하며, 민관협의체와 지역케어회의를 통해 다양한 서비스 제공 주체들을 연계하는 구조였다. 이후 윤석열 정부(2022.5~2025.4)에 와서는 상당한 정책변동이 있었다.
12개 기초지방정부만 참여하였고, 대상자도 한정되었으며, 예산도 축소되었다. 사업명도 ‘의료·돌봄 통합지원 시범사업’으로 방문형 의료서비스 확충이 강조되었다. 윤석열 정부의 정책 지향은 기존 2026년 통합돌봄 보편화 로드맵과는 다소 상이한 경로였다. 이후 통합돌봄 시행 기반이 되는 법률인 돌봄통합지원법이 제정되었고(2024년 3월), 2년 뒤인 2026년 3월에 시행하기로 하였으며, 시행령과 시행규칙도 2025년 12월에 제정되었다. 이재명 정부(2025.6~현재)에 와서는 모든 기초지방정부가 시범사업에 참여 중이고, 관련 예산과 충원 인력에 대한 규모가 확정되었다. 그 외에도 광주, 대전, 제주, 서울 등 광역지방정부 차원의 다양한 사업이 시도된 바 있다. 되돌아보면 통합돌봄은 중앙정부나 지방정부의 의지가 사업 추진의 핵심적인 동력으로 정리할 수 있다.
통합돌봄지원법 실행 개요
통합돌봄 실행에 대한 개요는 「돌봄통합지원법」에 규정되어 있다. 제4조에는 국가와 지방자치단체의 책무를 규정하고 있다. 국가에는 행정·재정적 지원 책무를 부여하고 있고, 지자체에는 포괄적인 역할을 규정하고 있다. 제4조 제2항에는 지자체가 해야 할 구체적인 내용들이 정리되어 있다.
특히 지자체는 포괄적이며 완결적이고, 충분 및 지속가능한 돌봄체계 등을 조성해야 한다. 지자체는 통합돌봄 실행을 위해 개인별지원계획을 수립하고(제13조), 통합지원 기반을 조성하도록(제20조~제25조) 규정하고 있다. 통합지원협의체(제20조)와 시군구 전담조직(제21조), 통합지원정보시스템(제22조)을 활용하도록 하고, 다양한 통합지원 정책(보건의료, 건강관리 및 예방, 장기요양, 일상생활돌봄, 가족 등 지원)을 마련하도록(제15조~제19조) 규정하고 있다.
통합돌봄 실행 준비 실태
2026년 3월이면 통합돌봄 본사업이 시행된다. 통합돌봄과 관련하여 주요 안건을 논의하는 통합돌봄정책위원회 제2차 회의(2025.12.12)에서는 통합돌봄 준비상황을 체크하였고, 이후 2026년 1월에는 시군구 준비상황을 점검하는 자료도 배포(2026.1.8)하였다. 자료를 보면 최근의 준비 현황을 알 수 있다.
우선, 실행 기반인 전담조직과 전담인력 준비상황을 알아보면, 전체 229개 시군구 중 200개소(87.3%)가 전담조직을 설치하였다. 전담조직을 구성하려면 전담인력이 확보되어야 하는데 그렇지 못했기 때문에 설치율이 낮은 것으로 보인다. 전담인력은 229개 중 209개소(91.3%)가 배치한 것으로 제시된다. 이는 기준인건비 확대에 따른 결과로 해석된다. 기준인건비 반영 시 전체 인력규모는 5,394명 규모로, 광역 본청은 90명(시도별 6명 일괄 배정), 기초는 총 5,304명 규모로 시군구 본청 1,126명(평균 4.96명), 읍면동·보건소 4,178명(평균 1.11명)이 될 것으로 추정된다. 실제 신규 인력은 2026년 하반기쯤에야 선발 배치될 것이므로 상반기는 기존 인력을 재배치하는 구조로 운영되기에 매우 힘든 업무환경이 될 것으로 예상된다. 사실 기존 인력도 모자란 수준이었는데 그 상황에서 인력을 따로 빼서 전담조직을 운영하기 때문에 상반기에 적극적인 추진은 쉽지 않을 것으로 예상된다.
둘째, 통합돌봄 예산의 검토이다. 통합돌봄 사업 규모는 예산 규모의 영향을 받는다. ’26년 통합돌봄 예산 규모는 914억 원(국비 기준) 수준이다. 지역돌봄서비스 확충 예산이 620억 원 수준으로 지자체 특화 서비스, 신규 돌봄서비스 확충에 소요된다. 229개 시군구를 3개 유형(A-57개·B-114개·C-58개)으로 구분하여 지원한다. 예산은 차등 지원으로 각각 국비와 지방비를 합하여 10억 원, 8억 원, 4억 원 규모이다. 여기에 지자체 전담인력에 대한 인건비도 한시 지원된다. 192억 원 규모로 통합돌봄 전담공무원 충원이 목적이다. 2,400명에 대해 약 6개월분으로 국비는 30~50%가 보조된다. 제도기반 구축 예산으로 103억 원이 배정되었다. 통합돌봄 정보시스템 구축(69억 원)과 기존 시범사업 지역 운영비 등이 포함되었다. 사업비 규모의 적정성에 대해서는 논란이 많다. 국비 기준(620억 원)으로 229개 지자체를 기준으로 나누면 약 2.7억 원 규모로 지난 시범사업 사업비인 5.4억 원의 절반 수준에 그치고 있다. 이 때문에 시민단체와 기초지방정부협의회는 비판적인 성명서와 입장문을 발표한 바 있다. 무엇보다 국회 예산안 확정 과정에서 절차적으로 심각한 문제1가 있다.
셋째, 서비스 및 인프라 확보이다. 살던 지역과 관계없이 필요한 돌봄과 의료서비스를 누릴 수 있도록 하는 것이 통합돌봄의 취지이다. 그러나 현실적으로 서비스 인프라(공급)가 부족해 충분한 서비스 제공이 어려운 경우가 많다. 정부에서 파악한 인프라-수요 격차의 내용을 보면 다음 자료와 같다. 수요는 노인 인구수와 대상자 비율 등을 반영한 것이고, 공급은 보건의료 등 19대 주요 서비스를 고려하여 인프라 현황을 반영한 것이다. 229개 지자체를 공급과 수요를 교차하였을 때, 약 80개 지역(전 지자체의 1/3)이 서비스 격차가 심한 지역으로 판단할 수 있다. 대부분 우리가 익히 알고 있는 취약지역이 대거 포함되어 있다.
그러므로 이러한 지역은 자원의 집중 투입과 기초적인 인프라 구축이 요청된다고 볼 수 있다. 하지만 단기간에 이러한 문제가 해소되기는 어려울 것으로 예상된다.
준비 실태에 대한 평가
지자체의 통합돌봄 실행 여건을 정리해 보면 전담조직의 경우 사업 이해도에 따라 규모가 다양한 것으로 나타난다. 무엇보다 지자체 내 보건소의 역할 강화가 요청된다. 보건소는 조직 내 조직과 인력 부재로 인해 협력이 더딘 것으로 평가된다. 전담인력은 기준인건비 반영에 따라 최소 수준은 확보될 수 있을 것으로 예상된다.2 다만, 통합돌봄 필요 인력 추계는 한국보건사회연구원에 따르면 약 7,200명 수준이었고, 무엇보다 보사연 추계는 시범사업 기준으로 광역, 장애인 대상 사업, 보건소 등의 인력이 충분히 반영되지 않은 통계였고, 본사업 내용을 반영하지 않은 추계였기에, 본사업 수요를 반영하고 적정 업무량을 반영한 추계는 약 10,000명 수준으로 분석할 수 있다. 이와 비교하면 현재는 대략 절반 수준의 인력 확보 수준으로 평가할 수 있고, 5,394명 중 절반이 안 되는 2,400명에 대한 국비 지원이 일부 지원되는 최소 지원으로 인력 확보 방안은 한계가 많은 방식으로 진행되고 있다고 평가할 수 있다.
사업비는 최소한의 국비지원과 그에 따른 지자체 의무지출, 그리고 재정 여건에 따른 자체 예산의 투입 등으로 구성되어 있다. 인프라 확충의 경우, 기술지원형의 경우 산발적인 구축 상태를 보여주고 있으며 지역 간 격차가 매우 심한 것으로 나타난다. 사업추진 체계의 경우, 교육과 컨설팅 등이 확산되고 있으나 구체적인 사업 논의는 제한적인 상황임을 보여준다(김이배, 2025).
그러므로 향후 안정적이고 충실한 사업추진이 가능한 조직체계, 적정인력 확충, 사업비와 인프라 확충에 국가책임성 강화, 지자체가 주도하여 사업을 펼칠 수 있는 분권형 운영체계에 대한 고민이 요구된다. 지자체가 통합돌봄에 대한 실질적인 책임성을 가질 수 있도록 권한부여와 재정지원이 핵심적인 과제가 될 것으로 예상된다.
끝으로, 정부의 본사업 준비상황 체크 기준은 단순한 지표 중심의 평가라고 할 수 있다. 즉 조직을 만들었나, 인력이 배치되었나 등 단순한 기준에 따라 준비상태를 평가한 것이다. 외국의 경우, 통합돌봄 전달체계를 만드는 데 있어 여러 기준과 전략3들을 제안하고 있는데, 과연 한국의 경우는 이러한 기준을 고려하여 진행되고 있는지는 의문시된다.
| 미주 |
- 통합돌봄 예산 편성 과정에 상당한 문제가 있다. 예산안이 확정되는 과정은 핵심적으로 4가지 절차를 거친다. 첫째, 정부가 예산안을 편성하는 단계이다. 통합돌봄 예산은 이 과정에서 777억 원을 편성하였다(2025.9.1). 여기에는 사업비 529억 원과 지자체 인건비 191억 원이 포함되었다. 다음으로 국회 보건복지위원회가 정부안의 적정성을 검토하여 사업비를 약 717억 원 증액하여 총 1,246억 원을 증액시켰고, 지자체 인건비도 191억 원 증액하여 382억 원을 증액하였다. 그런데 그다음 단계인 국회 예산결산특별위원회에서는 정부안에서 사업비 91억 원만 증액하여 총 620억 원에 그치고 말았다. 문제는 왜 이 정도로만 증액이 되었는지, 보건복지위원회의 증액 예산이 왜 감액되었는지 구체적으로 알 수가 없다는 점이다. 결과적으로 마지막 단계인 본회의에서 예결특위 내용이 그대로 통과되어서 통합돌봄 예산은 모호하기 그지없는 예산이 되고 말았다. 사업 추진의 핵심적인 요소인 예산이 합리적으로 반영되지 못한 것이다. 예결특위 운영 절차의 개선이 필요하다. ↩︎
- 여기서 기준인건비 제도 운영의 문제점을 지적할 필요가 있다. 우리나라는 지자체가 인력을 증원하려면 정부가 만든 기준인건비 내에서 운영하게 되어 있다. 즉 통합돌봄과 같은 새로운 일을 수행하려면 인력이 필요한데 지자체가 마음대로 인력을 확충할 수 없게 되어 있다. 그런데 정부의 기준인건비 제도는 운영상 문제가 많다(류영아, 2025). 기준인건비를 산정하는 규정이나 산정 방식이 불명확하고, 지자체의 기준인건비 세부 내용이 제공되지 않으며, 이에 따라 일방적으로 책정한 기준인건비를 따라야 한다는 점이다. 결국 지방자치제가 운영되고 있지만 지자체는 조직관리나 인력 운영에 대한 실질적인 권한을 가지고 있지 못하여 자율성과 책임성을 이행하기 어려운 구조로 되어 있다. 기준인건비 개선이나 폐지가 필요하다. ↩︎
- 〈통합돌봄 전달체계 구현을 위한 주요 전략〉
1. 이해관계자를 참여시키고 신뢰를 구축하며, 문제를 공동으로 정의하고 향후 방향에 대해 합의한다.
2. 분절된 리더십을 극복하고 책임을 명확하게 부여한다.
3. 사람 중심적·지역사회 기반 접근을 통합돌봄 실행의 핵심으로 설정한다.
4. 피드백 체계를 구축하고 지속적인 모니터링을 실시한다.
5. 분절성을 극복할 수 있는 혁신적 지불제도를 포함하여, 통합을 위한 장기 재원을 확보한다.
6. 공동의 목적을 공유하는 다학제 팀 문화를 구축한다.
7. 돌봄이 실질적으로 통합되고(사람 중심적으로) 제공될 수 있도록 새로운 역할과 역량을 개발한다.
8. 환자 중심 돌봄을 촉진할 수 있도록 보건의료 전문인력의 교육과 훈련 과정을 개편한다.
9. 행정 절차에 국한되지 않고, 협업과 소통을 지원할 수 있도록 정보통신기술(ICT)을 혁신적으로 활용한다.
10. 통합적 접근의 점진적 확산과 제도적 혁신(변화) 간의 균형을 도모한다.
11. 유연성과 공식적 제도 구조 간의 균형을 유지한다.
12. 다양한 부문과 팀 간의 업무를 정렬하고 연계한다.
출처: Struckmann V et al. 2024.
↩︎
| 참고문헌 |
· 김이배, 2025, 돌봄통합지원법 시행, 지방자치단체 관점 문제상황 진단. 제4차 복지국가포럼 자료집
· 보건복지부, 2025, 2025년도 제2차 통합돌봄정책위원회 회의자료(2025.12.22.)
· 보건복지부, 2026, 보도자료(2026.1.8.)
· 류영아, 2025, 지방공무원 기준인건비 제도 운영실태 및 개선과제. 국회입법조사처
· Struckmann V, Shuftan N, Scarpetti G, Looman W, Bal R, Rutten-van Mölken M, van Ginneken E, 2024, How to implement integrated care? A framework with 12 overall strategies to transform care delivery. Copenhagen: European Observatory on Health Systems and Policies, WHO Regional Office for Europe
월간<복지동향>2026년 2월호(제328호)
정부지원금 0%, 회원의 회비로 운영됩니다
참여연대 후원/회원가입