[새정부과제] 유권자 표현의 자유 보장

“이재명 대통령과 새 정부에 제안합니다”

내란의 긴 터널을 지나 새 정부가 출범했습니다. 향후 5년은 민생경제와 민주주의 과제를 조속히 해결하고, 기후위기와 디지털 전환, 대외 정세 변화에 적극 대응해야 하는 결정적인 시기입니다. 임기를 막 시작하는 이재명 정부의 역할과 책임은 그 어느 때보다 막중할 것입니다. 광장의 시민들 또한, 지난 3년간 누적된 정책적 오류와 실패를 바로잡고, 내란의 극복을 넘어 더 나은 사회로 나아갈 수 있길 바라 마지 않을 것입니다.

참여연대는 이재명 대통령과 새 정부의 국정과 각 부처 정책에 반영할 개혁정책 과제 보고서를 마련했습니다. 정치·경제·사회·인권·전환 등 각 12개 분야를 망라하여 이재명 대통령의 공약을 검토하여 추진 또는 수정·보완할 공약은 무엇인지 밝히고 64개의 개혁정책 과제를 제안합니다. 이재명 정부가 충실하게 검토하고 국정 기조와 과제에 반영하여 이행되기를 바랍니다.

📌이재명 정부에 제안하는 참여연대 정책과제 [원문보기/다운로드]

II. 정치개혁·참여민주주의 분야
✨정책과제1. 비례성과 대표성 높이는 선거제도 개혁
✨정책과제2. 정치 과정에서의 시민참여 확대를 위한 시민의회 도입
✨정책과제3. 유권자 표현의 자유 보장
✨정책과제4. 분권과 자치, 기본권 강화 위한 개헌 추진
✨정책과제5. 공공정책 훼손하는 투자자-국가 분쟁해결 조항 폐기

[새정부과제] 유권자 표현의 자유 보장

현황과 문제점

• 2025년 5월 국회 법사위는 표현의 자유 보장을 위해서라며 허위사실공표죄 성립 요건 중 ‘행위’를 삭제하는 내용의 공직선거법 개정안을 처리한 바 있음. 그러나 이런 땜질식 공직선거법 개정만으로 선거 시기 표현의 자유를 보장하기에는 턱없이 부족함. 이에 앞서 2023년 헌법재판소가 유권자 표현의 자유를 침해한다며 헌법재판소가 공직선거법 90조 1항과 93조 1항에 대해 헌법불합치 결정을, 103조 3항에 대해서는 단순위헌(2018헌바357, 2018헌바394) 결정을 하자, 국회는 문제가 된 기간 규정 ‘180일’을 전면 삭제하는 것이 아니라 ‘120일’ 등으로 개정하는 등 근본적인 원인을 해소하지 않고 일부조정으로 위헌을 회피하는 무책임한 행태를 보임.
• 민주적 선거에서 후보자와 정당에 대한 비판과 검증은 유권자의 제대로된 선택을 보장하기 위해 필수적임. 선거를 앞둔 정치적 표현의 자유는 원칙적으로 자유롭게 허용되어야 하고, 그것이 과도하여 불공정한 결과를 낳을 수 있는 경우에만 예외적으로 규제하는 것이 타당함. 그러나 현행 공직선거법은 법률이 허용한 행위 외 전부를 규제하는 본말전도의 상황을 유발하고 있음. 유권자 표현의 자유를 보장하기 위해 공직선거법 전면 개정이 필요함.
• 현행 공직선거법은 주체, 수단, 기간에 따라 광범위하게 표현의 자유를 규제하고 있음. 그러나 해외 사례를 살펴보면 선거운동의 규제 대상은 유권자를 비롯한 일반 시민이 아닌 후보자와 정당에 초점이 맞춰져 있음. 영국 선거법의 경우 정당이나 후보자가 아닌 단체나 개인의 선거운동에 관한 제한 규정을 별도로 두고 있으나, 이는 활동과 내용을 규제하는 것이 아닌 비용을 규제함. 독일의 경우 선거활동 규제에 대한 별도의 장이나 조항은 없음. 프랑스는 선거에 출마한 후보와 후보자 명부를 제출한 정당으로 규제 대상을 한정함. 일반 시민의 선거기간 정치적 활동에 대해서는 일반 법을 적용함.
• 이러한 해외의 선거법 체계에도 불구하고 한국은 일본법에서 따온 구시대적 공직선거법 체계를 손대지 않은채 헌재에 의해 단순위헌이나 헌법불합치 결정된 조항에만 국한해 땜질식 개정만 이어오고 있음. 일부 헌법불합치 조항에 국한된 법개정이 아닌 관련 조항의 전면 개정이 필요함.

관련 공약과 평가 의견

1. 관련 공약 : 공무원·교원 노동기본권 보장 및 업무시간외 직무와 무관한 정치활동 보장 추진

• [수정·보완 필요] 그동안 결사의 자유를 제약받아 왔던 공무원·교원 노동기본권 보장 및 업무시간 외 직무와 무관한 정치활동 보장 등 유권자 참정권 보장 공약은 긍정적으로 평가함. 그러나 유권자 표현의 자유 보장을 위한 공약이 없음.

구체적 과제 제안

1. 유권자 표현의 자유 제약하는 공직선거법 악법 조항 폐지 및 규제중심에서 선거운동 보장 중심으로 공직선거법 체계 개편

2. 자의적으로 해석되는 선거운동 정의 명확히 규정(제58조 제1항 개정)

• 현행 선거법은 선거운동의 정의를 ‘당선되거나 당선되지 못하게 하는 행위’로 지나치게 포괄적으로 규정하고 있음. 이로 인해 선거운동을 어떻게 해석하느냐에 따라 처벌의 대상이 달라지기도 함. 그간 경찰과 검찰, 선관위 및 법원은 선거운동의 개념에 대해 서로 다른 범주의 해석을 내놓는 등 유권자로 하여금 혼란을 초래하기도 하였음.
• ‘당선 또는 낙선을 위한 것이라는 목적의사가 객관적으로 인정될 수 있는 능동적·계획적 행위’라는 대법원의 판단기준 역시 선거운동과 그렇지 않은 행위를 직관적으로 구분하기 어려움.
• 포괄적으로 정의되어 있는 ‘선거운동’ 정의 규정을 ‘특정 후보자’에 대한 ‘직접적·구체적 행위’로 보다 명확하게 규정하고, 정책에 대한 의견개진과 청원운동은 선거운동 범주에 포함시키지 않도록 해야 함.

3. 선거 120일 전부터 후보자, 정당에 대한 정치적 의사 표현과 선거시기 정책 캠페인 주요 수단을 포괄적으로 규제하는 독소조항 폐지(제90조, 제93조 제1항 폐지)

• 2023년 헌법재판소는 해당 독소조항 헌법불합치 결정에서 “문서·도화게시 등 금지조항은 후보자의 정치적 표현의 자유를 제한할 뿐만 아니라, 일반 유권자에 대하여는 광고, 문서·도화를 이용하여 정치적 표현을 할 기회를 사실상 박탈하는 결과를 초래”한다고 판단함. 그런데 국회는 선거일 전 ‘180일’ 동안 선거에 영향을 미치게 하기 위한 인쇄물 등을 광범위하게 규제하는 공직선거법 제90조(시설물설치 등의 금지), 제93조(탈법방법에 의한 문서ㆍ도화의 배부ㆍ게시 등 금지) 제1항을 폐지하지 않고 기간을 ‘120일’로 소폭 단축시킴. 기간을 기존에서 60일 단축했다고 해서 위헌성이 제거되지 않음.
• 공직선거법 제90조와 제93조 제1항은 규정 전반이 기본권을 침해하고 있어, 기간을 소폭 축소하거나 매체의 종류를 제한하는 정도의 부분적 개정으로 위헌성이 해소될 수 없음. ‘선거에 영향을 미치기 위한’ 표현의 ‘포괄적’ 규제방식 자체를 벗어나야 함. 해당 조항을 삭제하여 선거시기 선관위의 자의적 해석에 따른 단속과 규제 등 혼란을 방지하고, 선거시기 유권자가 정치적 표현의 자유를 다양한 캠페인으로 전개할 수 있도록 보장해야 함.

4. 각종 집회 등의 제한하는 조항 삭제(제103조 1항 폐지, 3항 폐지)

• 국회는 각종집회 등을 제한하는 제103조 제1항을 신설해 ‘누구든지’ 선거기간 중 ‘선거운동을 위하여’ 법에 규정된 것을 제외하고 어떤 종류의 집회나 모임도 개최할 수 없다는 포괄적 규제조항을 신설함. 선거기간 중 선거에 영향을 미치게 하기 위한 집회나 모임을 포괄적으로 금지하는 제103조 제3항의 ‘그밖의 집회나 모임’ 부분이 단순위헌 결정을 받았음에도, 명확한 근거도 없이 참가 인원 30명의 상한선만 추가함.
• 헌법재판소는 제103조 제3항의 ‘그밖의 집회나 모임’ 부분을 단순위헌으로 결정하면서, 사람들이 다수 모이는 집회나 모임이 금품수수를 통한 인원 동원이라는 과열과 타락, 부정에 연관되어 있다고 할 수 없고, 공직선거법상 비용규제나 금품수수 금지 등의 방법으로 경제력 차이에 의한 기회 불균형을 충분히 방지할 수 있다고 보았음. 즉 제103조 제3항의 ‘그밖의 집회나 모임’을 금지하는 규정의 필요성 자체를 부인한 것임. 어떤 객관적 근거도 없이 참가인원 30명 이상의 집회나 모임을 포괄적으로 금지하는 것은 위헌적임.
• 신설 조항(제103조 1항) 삭제해야 하고, 제103조 제3항의 ‘그 밖의 집회나 모임’도 삭제해야 함.

5. 언론과 단체의 정당⋅후보자 정책이나 공약의 비교⋅평가를 사실상 금지 조항 삭제(제108조의3 삭제)

• 현행 공직선거법 제108조의3은 정책이나 공약에 관하여 비교평가할 수 있도록 규정하면서도, 후보자별로 순위나 등급을 정해 서열화하는 방법은 금지하고 있음. 이는 상호 모순되는 내용으로 후보자의 정책검증을 사실상 금지하여 정책 선거를 가로막는 조항으로 작동하고 있음.
• 선거시기 후보자와 정당에 대한 유권자 간 정보의 교류는 더 나은 공직자를 선출하기 위해 필연적인 과정임. 이에 언론과 단체의 정당 · 후보자 정책 비교 · 평가를 사실상 금지하고 있는 제108조의3을 삭제하여 유권자의 알권리를 보장하고 정책 선거를 활성화해야 함. 공약 비교평가의 객관성은 평가방식의 명확한 공개로 보장하면 될 것임.

6. 유권자도 후보자와 같이 30와트 미만의 휴대용 확성장치 사용 허용(제91조 제1항 개정)

• 현행 공직선거법 제91조 제1항은 선거운동기간에 선거나 정책에 대한 의사개진을 위한 기자회견이나 집회를 개최할 경우 확성장치를 사용할 수 없도록 함. 기자회견에서 확성장치인 마이크를 사용해 발언하는 것도 선거법 제91조 제1항 위반이라며 검찰과 법원이 판단하는 근거 조항이 되기도 함.
• 후보자가 공개장소에서 연설대담용 확성장치를 사용할 경우 현행 공직선거법에 따라 휴대용 확성장치는 30와트를 넘지 않는 선에서 허용하고 있는만큼, 유권자 또한 후보자와 같이 30와트 미만의 휴대용 확성장치를 사용할 수 있도록 규정하여 최소한의 수단적 형평성을 갖추어야 함.

관련 부처 : 행정안전부

담당 부서 : 의정감시센터, 공익법센터

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