[심층분석6] 지방자치와 사회복지- 지방정부 복지수준과 전달체계의 변화

지방자치제가 실시된 지 15년을 맞이하였다. 2010년에 제5기 지방정부의 출범을 예정하고 있다. 돌이켜 보면 지방자치제의 시행과 함께 지방정부의 복지행정활동이 강화될 것으로 기대하였다. 그러나 지방자치제도가 내부의 동력에 의해 제대로 자리를 잡기도 전에 찾아온 IMF경제위기는 국가위기상황의 고통을 지방정부 및 지역주민들이 감내해야 하는 상황을 가져왔다. 동시에 IMF경제 위기이후 이전과는 다른 형태로 중앙정부와 지방정부의 관계정립과 복지책임성에 대한 요구가 강화되었다. 이러한 변화로 인해 지방정부의 역할과 기능의 확대가 요청되었으며 지방화 전략을 통한 지방자치역량의 확대를 도모하였다. 지방분권과 참여논의 확산은 탈중앙집권화(Decentralization), 시장과 시민사회의 중요성의 강조로 나타났다. 지방분권의 필요성에 대한 논의는 21세기 지식정보사회의 변화된 정치환경으로 국가운영의 패러다임에 전환이 요구된다는 것이다. 소위 로컬 거버넌스(local goverance)의 개념에 입각한 중앙과 지방, 공공과 민간의 역할분담과 재구조화를 도모한다. 즉, 국가와 시장, 시민사회 등 사회의 다양한 주체들간의 네트워크를 통한 지역발전을 모색하는 것이다.

지방정부 사회복지수준의 명암

지방정부의 사회복지예산은 2007년도 현재, 지방자치제도 실시년도와 비교할 때 3배 가까이 증가하였다. 즉, 1995년의 지방자치단체 평균 사회복지예산비율은 일반회계대비 7.68%이고, 2007년 현재 19.35%에 이르고 있다.

한편 광역지방자치단체의 연도별 사회경제지표의 변화 추이를 살펴보면 다음 <표 1>과 같다(이재완, 김교성:2007). 우선 경제개발비 비율은 1995년 50.20%에 이르던 것이 해마다 조금씩 감소하여 2005년에는 33.35% 수준까지 감소하였다.

총인구대비 공적부조 수급자 비율은 1995년(5.20) 이후 점차 감소하는 모습을 보인다. 그러나 이러한 수급자 비율은 이전의 생활보호제도가 국민기초생활보장제도로 변화된 이후인 2000년에 3.74%로 크게 급증하였으며, 2001년 이후 3.56～3.80% 수준으로 유지되고 있다. 그러나 이러한 수치는 우리나라 상대적 빈곤율의 수준이 2000년 이후 점차 증가하고 있다는 현실을 감안할 때, 실제 빈곤가구의 수준을 반영한 것으로 보기 어렵고, 정부 공적부조제도의 대상선정 과정에 문제가 있음을 암시해 주는 것이다.

광역 지방자치단체의 실업률은 1998년까지 완전고용의 수준으로 안정되어 있었으나, IMF 경제위기 이후 크게 증가하여 1999년 6.12%와 2000년의 4.18%로 높아졌다. 그러나 2001년 이후 3.0% 대로 떨어져 다시 안정된 수준을 유지하고 있다. 노인인구비율은 인구의 저출산․고령화의 현상이 반영되어 매년 크게 증가하고 있다. 즉, 1995년에 6.72%에 불과하던 노인인구비율은 2005년에 10.6%로 증가하였으며, 이러한 현상은 시보다는 도에서 상대적으로 높게 나타나 농어촌 지역의 심각한 고령화 현상을 보여주고 있다. 마지막으로 시도별 재정자립도는 전체기간 평균 54.68%의 평균값에서 증감을 반복하고 있다. 그러나 도의 재정자립도 수준(39.14)은 시의 그것(75.46)에 비해 약 50% 수준에 불과한 것으로 나타나 재정력의 취약성을 알 수 있다.

<표 1> 광역지방자치단체의 사회복지 및 경제수준 지표 변화(1995-2005)

이상에서 살펴본 지방정부의 사회복지 및 경제수준의 연도별 추이 통해 경제개발비지출 감소 그리고 사회복지비지출 증가를 확인할 수 있으며 재정자립도는 큰 변화가 없어 지방정부의 재정력 확보가 매우 중요함을 할 수 있다. 이러한 결과는 지방재정자립도 등으로 대표되는 지역복지환경 및 여건에 따라 지방정부의 사회복지지출수준의 차이가 나타남을 알 수 있는 것이다.

한편, 지방자치단체간 사회복지예산에 차이가 나타나 지역간 복지불균형이 심화되고 있다. <표 2>에서 보는 바와 같이 75개 시정부중 사회복지예산이 가장 높은 지차체는 전북 전주시(26.83%)이며 가장 낮은 지역은 충남 계룡시(10.21%)로 나타났다. 또한 자치단체가 자주적으로 재량권을 가지고 사용할 수 있는 재원으로 예산집행에 대한 재량권과 자율성을 의미하는 재정자주도를 보면, 시정부 중 최고 높은 지역(경기 과천시, 91.4%)과 가장 낮은 지역(전남 목포시 58.5%)의 차이가 매우 크다. 이것은 지방정부간 사회복지불평등이 현실화되어 나타나고 있음을 증명하는 것이다.

한편, 지방정부간 사회복지관련 인프라에서 차이가 나타나고 있다. 특히 사회복지시설 수에서 경기안성은 인구십만명당 약 20.7개소가 설치되어 있는 반면에 경북 구미는 1.28개소이다.

이러한 사회복지예산 및 복지인프라의 지역간 불균형을 고려한다면 중앙과 지방정부간의 관계 정립뿐만 아니라 지방정부간 복지공급의 형평성을 고려해야 한다.

<표 2> 시정부 사회복지예산 및 관련 지표 비교(07년)

비고: 재정자주도= [자체수입(지방세+세외수입)+자주재원(지방교부세+재정보전금+조정교부금)]×100/일반회계세입총액

자료: 통계청 국가통계포털(KOSIS/e-지방지표)분석(2007년, 2008년 기준)

지방공공복지전달체계의 진화?

지방자치제 실시와 함께 1995년 7월부터 1999년 12월 까지 보건복지사무소 시범사업이 실시되었다. 소위 보건과 복지의 통합적 서비스를 목적으로 기존 보건소에 복지사업 부서를 신설하고 읍면동에서 근무하던 사회복지전문요원을 배치하여 전국 5개 지역에서 시범사업을 실시하였다. 이를 통해 복지사무의 집중화를 통해 업무효율이 향상되었고 복지행정의 전문성이 제고되는 등 긍정적인 결과가 나타났다.

그러나 보건과 복지연계사업을 추진할 수 있는 충분한 재정과 인력의 지원이 미비하고 시범사업을 위한 정교한 지침의 부재 등 준비소홀 등으로 시범사업의 목적을 달성하는데 실패하였다. 특히 서비스 이용자의 접근성 문제가 크게 지적되어 시범사업의 성과를 전국적으로 확산하지 못하고 실험으로 종료되었다. 이러한 상황에서 2000년 국민기초생활보장제도 도입을 계기로 공공복지전달체계상의 조직문제(행정기구)보다 전담인력 확충이 강조되어 당시 대폭적인 인력확충이 이루어졌다(기초법 제도시행이전 3000명 정원에서 2002년에 7200명으로 확충됨).

한편 2003년 참여정부의 12대 국정과제의 하나인 참여복지와 삶의 질 향상의 세부과제로 사회복지사무소 설치 등 사회복지전달체계 개편이 포함되었으며, 이에 근거하여 사회복지사무소 시범사업(2004.7-2006.6)이 9개 지역에서 실시되었다. 사회복지전담기구의 설치로 평가받았던 사회복지사무소는 시범사업의 기간을 내용적으로 채우지 못하고 주민생활지원서비스 전달체계로의 전환이 이루어졌다.

사회복지사무소 시범사업 실시기간 중 대구 4세 남아 아사사건으로 사회복지전달체계 개선을 위한 논의가 제기되었다. 이후 대통령자문 빈부격차․차별시정위원회가 주도하여 행정자치부, 보건복지부, 기획예산처가 함께 개선방안을 강구하였다. 주요 내용은 지방행정을 개편하여 일반행정체계내에 주민서비스 관련 부서 통합 및 전담부서를 설치하였다. 또한 서비스 자원 및 수요자의 체계적 관리를 위해 통합정보시스템을 구축하였으며 민관협력 네트워크 구축(민관협의체), 중앙부처 서비스 조정으로 64건의 사무에 대해 통폐합과 지방이양 등의 조정이 이루어졌다.

따라서 현재 주민생활지원서비스 전달체계는 일반행정체계내에 복지전담부서를 설치하고 업무를 집중화한 형태이다. 주민생활지원서비스체계는 이전의 사회복지사무소의 경험을 활용하였다. 즉, 기획팀, 통합조사팀, 서비스 연계팀을 통한 기능별 업무의 전문화구조가 반영되었다. 최근 정부가 내놓은 시․군․구 복지전달체계 개선 대책은 사회복지통합관리망 구축, 사회복지시설정보시스템 연계, 보건복지콜센터와 시․군․구간 상담 및 서비스 연계, 그리고 상담 및 사례관리지원시스템 구축이다. 이의 추진은 기존의 조직과 인력활용의 효율성을 도모하고 부정수급방지 등 급여관리 강화, 그리고 서비스 대상자의 신속한 발굴에 초점을 두고 있다.

따라서 더 이상 인력확충이나 조직체계의 조정없이 업무지원시스템을 정비하여 기존 조직역량을 최대화 하고자 하는 것이다. 예를 들어 복지시설관리, 자활지원업무를 하나의 팀에서 수행하는 경우, 지역특성이나 업무량 등을 고려하여 탄력적으로 운영할 필요가 있다. 저출산 고령화 등 사회복지서비스 업무의 증가로 행정관리는 각종 업무지원시스템으로 가능하나 적접적인 대인서비스의 경우 이를 위한 충분한 전문인력의 확충이 필요하다. 특히 서비스 이용자에 대한 사례관리나 서비스 연계는 인력의 전문성이 서비스의 질을 결정하기 때문이다.

지금까지 살펴본 공공복지전달체계의 변화를 요약하면 다음과 같다. 일반행정체계내의 복지행정서비스 조직 → 보건복지서비스 조직 → 전문인력 확충논의 → 전담기구설치 → 일반행정체계내 전담조직 확충 → 관리적 효율성 제고이다. 그 동안 공공복지전달체계수립은 장기적인 안목이 결여된 채 현안 이슈중심의 단기적 처방에 연연하였다. 그러다 보니 중앙정부 중심의 전달체계 구축노력이 비민주성, 비합리성, 비일관성으로 진행되었다고 할 수 있다.

지방정부 당면과제 무엇인가?

첫째, 앞서 살펴보았듯이 무엇보다도 지방정부는 2010년 사회복지예산을 확충하고 합리적으로 편성해야 한다. 특히 대규모 감세정책으로 지방소비세 도입 등 지방재정지원제도의 도입에도 불구하고 지방이 사용할 수 있는 재정의 총량이 5년간 25조원의 감소가 예상되고 있다. 5년간 연장한 분권교부세 또한 이전의 문제점(지역자원징발, 지방의 의견수렴 미흡, 사업과 예산의 분리, 재원산정방식의 문제 등)을 그대로 안고 가기 때문에 이에 대한 대응책 마련이 필요하다.

둘째, 지역복지전달체계에 대한 끊임없는 정책적 관심이 필요하다. 공공과 민간의 파트너쉽이 단지 언술로 그치는 것이 아니라 실질적인 협력관계를 구축해야 한다. 공공복지전달체계상의 조직관리, 업무의 재배치, 지원시스템 정비 등 내부조직의 합리성을 추구하는 것도 중요하지만 보다 근본적으로 서비스 질의 향상을 위한 전문인력확충 노력이 필요하다.

셋째, 지난 2003년 사회복지사업법 개정 사항에 대한 관심과 지원이 필요하다. 지역사회복지협의체의 운영의 내실화를 도모해야 한다. 지역사회복지협의체의 정체성을 분명히 정립해야 하며 민간기관의 자유로운 참여와 합리적인 의사결정구조를 마련해야 한다.

지역사회복지계획수립과 관련하여 담당팀(자)과 적정한 예산을 확보해야 한다. 지역사회복지계획은 2010년을 마지막으로 제1기 지역복지계획이 종료되며 2011년부터 2014년까지 제2기 지역복지계획이 시행된다. 따라서 2010년 상반기까지 기초지방자치단체는 지역복지계획수립을 마쳐야 한다. 특히 지역주민들은 지역복지계획이 지방정치의 교체시기마다 수립되기 때문에 가능한 지방정부 복지정책의 연속성과 책임성을 확보할 수 있는 다양한 방안(지역복지사업 선거공약 채택 등)들을 모색하고 이에 적극적으로 참여해야 한다.

지난 10년 동안의 지역복지현장은 분출하는 사회복지욕구와 문제 그리고 다듬어지지 않은 정책의 시행 등으로 제도간의 충돌과 혼란이 있었던 것도 사실이다. 지방자치하에서 행․재정상의 중앙집권적 시스템 유지로 인해 지방정부의 권한과 자율성이 훼손되었다. 지방자치단체간 복지불균형의 심화는 중앙과 지방정부간의 역할을 재정립해야 하는 시점에 직면하고 있다. 내년 지방선거를 계기로 지역복지정책수립이 지방의 시각에서 그리고 지역주민의 시각에서 모색되는 원년이 되기를 기대한다.

참고문헌

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통계청. 국가통계포털(KOSIS/e-지방지표)분석(2007.2008).