기초연금이 청년들에게 부담을 주는가?
공적연금강화국민행동은 국민연금을 둘러싼 논란에 대해 시민들에게 제대로 된 정보를 제공하고, 국민연금 개혁의 올바른 방향을 제시하고자 시리즈 이슈페이퍼를 발간하고 있습니다. 2026년 제1차 이슈페이퍼는 기초연금이 오늘날 한국 사회에 어떤 것인가에 대한 내용을 담았습니다.
2026년 연금행동 이슈페이퍼①_기초연금은 오늘날 한국 사회에 어떤 것인가?
최근 기초연금에 대한 재정 부담에 대한 비판적인 논의가 전개되는 가운데 특히 ‘기초연금이 청년세대에 부담을 전가한다’는 주장이 제기되고 있는데 그 논거의 상당 부분은 “이 상태로 제도를 운영하게 되면 과도한 지출로 이어져 미래세대에 부담이 전가된다.”는 세대간 형평성 프레임에 기대고 있음. 기초연금이라는 개별 제도가 세대간 부담의 원인인지, 아니면 이 논쟁 자체가 보다 근본적인 노후소득보장체계의 구조적 문제를 가리는 장치로 기능하고 있는 것은 아닌지 비판적으로 살펴볼 필요가 있음.
기초연금의 전신인 기초노령연금은 2007년 재정안정화를 목표로 소득대체율을 60%에서 40%로 20%p 삭감한 국민연금 2차 개혁 과정에서 도입되었으며, 국민연금 급여산식의 균등 부분(A값의 약 10%)에 해당하는 소득재분배 기능을 분리하여, 별도의 기초보장제도를 통해 노인의 소득을 보전하자는 목적으로 기초노령연금이 도입되었음. 이후 기초노령연금은 선거 정치를 통해 급여가 인상되어 왔으며 매 대선 주기마다 급여 인상이 정치적 의제로 부상하면서, 노후소득보장체계 전반에 대한 구조적 설계 없이 선거 주기에 따라 급여 수준이 결정되어 온 특성을 가지고 있음. 현재는 급속한 고령화로 재정 부담이 가중되리라는 주장과 함께 이 제도를 축소하거나 재편해야 한다는 논의가 부상하고 있는 상황임.
기초연금은 65세 이상 노인 중 소득하위 70%에게 월 약 35만 원을 전액 세금으로 지급하는 비기여형 기초보장제도로 공공부조가 아니며, 소득인정액 기반의 소득조사형 비기여 기초보장제도에 해당함. ‘기초연금 선정기준액이 기준중위소득에 육박한다’는 것은 성격이 전혀 다른 두 지표를 직접 비교하는 데서 비롯된 오류이며, 기초연금의 선정기준액은 소득평가액과 재산의 소득환산액을 합산한 소득인정액을 기준으로 산정되는 자산조사 기반의 수치인 반면, 기준중위소득은 가처분소득을 기반으로 행정 운영을 위해 산정된 전혀 다른 개념의 지표로 두 수치를 직접 비교하는 것은 방법론적으로 성립하지 않음.
‘소득하위 70%를 엄밀하게 선별하여 지급한다’고 하지만 수급률 70%라는 법적 목표가 먼저 설정되고 이에 맞추어 선정기준액이 역산되는 구조로, 별다른 통제 조건 없이 전체 노인의 70%에게 급여를 지급하도록 설계된 것이 이 제도의 본질임. 선정기준의 적정성에 대한 독립적인 정책 판단이 구조적으로 제한되어 있으며 실제 선정기준액은 대략 소득 하위 76~77%에 해당하는 노인의 소득인정액임.
‘중산층 이상의 부자 노인들도 기초연금을 수급하고 있다’며 국민연금 급여 수준이 높지 않은 상태에서 기초연금 수급 범위 축소 또는 하후상박식의 개혁을 하게 된다면 기초연금 수급 탈락으로 인해 가처분소득이 감소하는 노인 중 다수는 빈곤 위험에 직면하게 되는 정책 실패가 발생할 가능성이 높음. 다른 소득원이 추가될 수 있는 정책적 고려 또는 국민연금을 통한 적정 노후소득 보장이 선행되지 않는 한 기초연금의 수급 범위 조정은 현실적으로 불가능함.
기초연금의 핵심 기능은 노인의 소득이 일정 수준 이하로 떨어지지 않도록 하는 국민최저선 보장이며 전통적인 가족 부양 체계가 공적 소득보장제도로 전환되는 과정이 실제로 진행된 가운데, 기초연금의 정책목표는 절대빈곤 해소에 초점을 맞추고, 상대빈곤 해소는 국민연금의 역할에 맡기는 것이 제도간 정합성 측면에서 합리적이라는 전제 하에 기초연금의 정책 목표는 국민 최저선에 대한 논의를 토대로 설정될 필요가 있음. 보다 본질적으로는 노후소득보장에 대한 국가의 정책 목표로서 국민최저선 위에 놓여야 할 국민적정선에 대한 사회적 합의가 필요함.
기초연금이 전액 조세로 운영되므로 고령인구 증가에 따라 세금 부담이 증가한다는 것은 산술적 사실이지만 이를 곧바로 “청년을 착취한다”는 결론으로 이어지게 하는 것은 논리적 비약이며, 복지 확대에 대한 재정적 부담을 세대간 갈등의 문제로 치환함으로써 조세 구조의 역진성이나 자본소득 과세 부족 등 보다 근본적인 질문을 공론의 장에서 밀어내는 기능을 수행한 것으로 판단됨. 기초연금은 가장 기본적인 사회적 연대의 실현으로 복지국가의 운영 원리임. 세대간 연대가 지속가능하려면 부담의 공정성이 확보되어야 하며, 이는 조세 구조의 형평성 제고를 통해 달성되어야 할 과제이며 기초연금 축소는 자녀 세대의 사적 부양 부담을 통해 다시 역진적 구조로 되돌리는 역효과를 초래할 수 있음.
기초연금은 국민연금의 미성숙과 급여 삭감에 대한 대응으로 도입된 노인기초보장제도임. 현재로서는 급격한 수정 및 타제도로 대체가 불가능한 제도로 정책목표를 절대빈곤 해소에 초점을 맞추는 것이 합리적이며, 상대빈곤 해소는 국민연금의 역할에 맡기는 것이 제도간 정합성 측면에서 바람직하나 수급 범위의 조정은 국민연금 강화가 선행된 이후에야 현실적 대안이 될 수 있음. 따라서 국민연금 강화를 전제로 우리 사회가 시민들에게 어떤 수준의 사회적 보호를 제공할 것인가에 대한 사회적 합의—국민적정선의 확립—를 향한 논의가 필요함.
▣ 첨부 : 연금행동 이슈페이퍼① 기초연금은 오늘날 한국 사회에 어떤 것인가?
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