박근혜 정부 공공부조 개편의 기대와 우려

허선 l 순천향대 사회복지학과 교수

1. 들어가며

  2000년에 도입된 한국의 ‘국민기초생활보장제도’가 2014년 10월 개편될 예정으로 있다. 신정부측에 따르면 최저생계비를 기준으로 일괄 선정·지원하던 방식을 개별급여별로 선정기준을 달리하고, 그동안 문제가 되어왔던 부양의무자 기준을 완화한다는 게 개편 내용의 핵심이다. 이렇게 하면 수혜자가 지금보다 80만 명 정도 늘어난다는 게 정부 예상이다. 사각지대가 큰 상황에서 기초보장수급자가 늘어나게 되는 것은 바람직한 변화라고 할 수 있지만 이번 개편에는 우려되는 측면도 많이 있다. 어떠한 개편방안을 선택하느냐에 따라 현재의 수급자 중 일부는 현금 지급이 줄어 들 수도 있고, 총체적·장기적으로 보았을 때 권리성 급여가 훼손될 우려도 있다. 

2. 공공부조 개편의 주요내용

   정부는 구체적인 개편계획은 아직 밝히고 있지 않고 있고, 한국보건사회연구원을 중심으로 세부 계획안을 연구 중에 있다. 현재 까지 정부가 발표한 계획의 주요 내용은 다음과 같다. 박근혜 정부는 상대적 빈곤을 고려하여 차상위계층을 확대하고, 빈곤계층의 보호율을 51%(222만명)에서 80%(340만명)로 높이며, 이와 함께 빈곤층의 생활실태, 복지욕구 등 파악하기 위한 실태조사를 정례화하고, 긴급지원 선정기준의 유연화, 장애인･한부모 등 잠재빈곤층 법정 지원사업 및 기타 저소득층 사업의 확대 등으로 지원을 강화하겠다는 계획을 세우고 있다. 신정부는 이번 개혁을  “맞춤형 개별급여”로의 개편이라 명명하고 있는데, 개편의 이유로 ‘탈빈곤의 유인을 강화’하고, ‘사각지대를 해소’하기 위해서, 그리고 ‘관련 제도간 연계 강화 기반 마련’을 들고 있다. 생계급여의 소득기준은 중위소득의 30%로 하고, 주거급여의 소득기준은 중위소득의 40~50%, 교육급여의 소득기준은 중위소득의 50%선에서 정한다는 계획이다(그림1 참조). 한편 근로능력자의 경우 일할수록 유리하도록 근로장려세제(EITC)를 적용하고, 사회보험료 지원을 확대하며, 자산형성지원(IDA) 확대 등 근로인센티브를 강화하려는 계획이다. 또한 부양의무자 기준 완화를 통한 사각지대를 해소하는 방안이 포함되어 있다. 생계급여와 의료급여 수급자의 경우 부양의무자기준을 계속 적용하되 부양능력판정을 위한 소득기준을 현실화하겠다는 계획이다. 현재는 부양의무자가 중위소득수준 정도의 소득을 가지고 있으면 부양능력이 있는 것으로 간주되지만 앞으로는 ‘중위소득+수급자가구 최저생계비’이상의 소득이 있어야 부양능력이 있는 부양의무자로 간주하겠다는 계획이다.

2. 공공부조 개편에 대한 우려

  이와 같은 신정부 계획은 그동안 학계와 실무자의 주장을 일부 반영하고 있고 따라서 일각에서는 이번 개편에 기대를 걸고 있다. 앞으로 예정된 제도 개편에 따른 예산 책정과 국민기초생활보장법 개정과 같은 후속조치를 살펴보아야 하겠지만 현재까지 제시된 개편안만을 가지고 단순하게 평가하자면 일부 긍정적인 변화가 포함되어 있다고 할 수 있다. 첫째, 그동안 가장 큰 문제로 지적되었던 사각지대가 축소될 수 있고, 둘째 급여별로 소득기준이 다층화 하게 됨에 따라  탈수급의 유인책이 마련될 수 있고, 셋째 부양의무자기준 때문에 수급자에서 제외되었던 빈곤가구가 보호받을 수 있게 된다는 점에서 긍정적으로 평가받을 수 있을 것이다. 하지만 세부안이 마련되고 구체적인 법 개정 작업을 거치면서 계획이 어떻게 구체화 될지 우려되는 상황이기도 하다. 몇 가지 우려되는 점을 지적하면 다음과 같다. 

  첫째, ‘맞춤형 개별급여 체계’로의 개편은 국민기초생활보장법에서 정하고 있는 최저생계비와 권리성 급여를 훼손시킬 가능성이 있다. 현행법상으로는 수급자의 생활수준은 가구의 소득인정액과 각종급여액을 합하여 최저생계비 이상이 되도록 보장받고 있다. 최저생활의 보장이 국민의 권리이자 국가의 의무로 규정되어 있고 최저생활을 최저생계비로 분명히 규정하고 있다. 현행 최저생계비는 수급자 선정기준이자 동시에 급여기준으로도 사용되고 있는 것이다. 하지만 ‘개편방안’에 따르면 생계급여는 중위소득의 일정비율(30%)를 고려한 상대적 방식에 의해서 급여를 결정하겠다고 되어 있지만 개정법에 중위소득의 일정비율을 구체적으로 정해 놓지 않거나 행정부에서 일방적으로 정할 수 있도록 한다면 개편 이후에는 급여수준과 선정기준이 임의적으로 낮추어 질 수 있게 된다. 그렇게 되면 지금까지 유지되어온 권리성 급여라는 현행법 체계를 폐기하게 되는 결과를 빚게 만들 수 있다. 최저생계비와 각종급여의 소득기준선과의 관계를 상대적 수준으로 분명하게 규정하고, 최저생계비에 대한 규정을 그대로 유지 않게 되면 이러한 우려가 현실이 될 가능성이 높아지게 된다. 

  둘째, 수급자를 선정하고, 급여의 종류와 수준을 결정하는 과정에서 근로능력가구와 근로무능력가구를 분리하여 차등적으로 처우(긍정적 차별이 아닌 부정적 차별)할 가능성이 있다. 그동안 개별급여를 주장하던 학자들 중 일부가 근로능력자를 기초보장제도에서 배제하자는 주장을 해왔을 뿐만 아니라 정부의 공식문서인 ‘개편방안(정부부처 합동, 2013.5)’에 따르면 의료급여의 경우 선정기준을 “소득인정액이 일정수준 이하인 근로무능력 가구”와 “가구별 지원기준 이상이나 의료욕구가 있는 희귀·난치·만성질환자 등 저소득층 개인”으로 한정하고 있는 것으로 보아 근로능력자가구의 경우는 의료급여수급자에서 제외할 가능성이 있다. 이렇게 되면 희귀·난치·만성질환자가 아닌 근로능력자가구원의 경우는 의료급여의 혜택에서 제외될 가능성이 생기는 것이다. 의료급여 2종수급자의 혜택이 건강보험가입자의 혜택보다 훨씬 더 크다는 점을 감안하면 이는 매우 우려되는 사항이라 할 수 있다. 또한 근로능력자에게는 일할수록 유리하도록 급여체계를 개선하겠다는 점을 밝힌 점을 통해 추정해 보면 일부 근로능력자 가구의 경우 기존의 생계급여의 혜택보다 줄어든 급여를 받게 될 가능성도 있어 보인다. 다행스럽게 현재 까지 마련된 연구진 안에서는 근로능력자가구가 생계급여의 대상에 포함되어 있지만 그동안의 복지정책 결정과정을 통해 볼 때, 입법과정에서 정부가 어떤 선택을 하게 될지는 아직 분명하지 않은 상황이다. 수급자인 근로능력자 대부분이 일을 하고 있고, 근로능력자가구내에는 아동과 노인과 같은 근로무능력 가구원이 있다는 점을 감안할 때 근로능력자가구에게 생계급여를 배제하는 최악의 안이 선택되어서는 안 될 것이다.

  셋째, 개편이 되더라도 여전히 커다란 사각지대가 존재할 가능성이 높다. 뿐만 아니라 극빈가구는 제외된 채 오히려 차상위에 속하는 가구가 대상자로 포함되는 형평성의 문제가 예상된다. 이와 같은 결과가 예상되는 것은 정부의 계획상 부양의무자기준을 개선한다고 하지만 현재 발표된 개선안으로는 매우 소규모의 대상만 수급자로 포함될 뿐 상당수의 비수급 빈곤층은 여전히 정책 대상에서 제외될 가능성이 높기 때문이다. 현재 연구진이 마련한 개편안을 볼 때 교육급여의 경우에만 부양의무자기준을 제외한다는 계획을 갖고 있다. 나머지 개별급여의 경우 현행 방식의 부양의무자기준을 유지하게 되면 여전히 대규모의 사각지대는 존재하게 되어 있다. 현재 ‘소득인정액이 최저생계비 이하이나 부양의무자 기준 등으로 기초생활보장 혜택을 받고 있지 못하는 비수급빈곤층이 약 117만명’(’10년 빈곤실태조사)이나 되는 것이 현실임을 감안할 때, 이와 같은 비수급빈곤층에 대한 지원을 뒤로 한 채 차상위계층에게로 지원을 확대하는 것이 최선의 정책방향이냐에 대한 논란이 있을 수 있다. 대상을 위로 늘릴 것이 아니라 수급자보다 못한 삶을 살아가고 있는 가구를 수급자로 편입하는, 아래 혹은 옆으로 대상을 늘리는 정책을 더 우선적으로 고려할  필요가 있을 것이다. 

  넷째, 개별급여의 시행이 체계적으로 연계된 종합급여가 되어야 함에도 불구하고 분절된 급여가 될 우려가 있다. 급여를 받는 수급자 입장에서는 개별급여인지 통합급여인지가 중요하지 않다. 생계급여와 의료급여는 보건복지부에서 그리고 교육급여는 교육부, 주거급여는 국토교통부에서 맡게 되면 각급여의 연계가 매우 중요해 짐에도 불구하고 현재 준비되는 상황을 볼 때 우려가 큰 것이 현실이다. 각 부처에서 시행하는 개별급여는 수급자에게는 커다란 혼란을 주게 되고 행정적·재정적으로 중복·낭비되는 일이 발생할 가능성이 있는 것이 사실이다. 이와 같은 우려를 방지하기 위해서는 국민기초생활보장법을 모법으로 하여 대상자 선정과 급여의 원칙을 정하고 현재의 의료급여법과 같은 하위 법으로 각 개별급여법이 제정되게 하며, 현재의 중앙생활보장위원회와 같은 조직에서 중요 사항을 결정할 수 있는 시스템을 마련할 필요가 있을 것이다. 

4. 바람직한 기초보장 개편을 위한 제언

  ‘탈 빈곤의 유인 강화’, ‘사각지대 해소’, 그리고 ‘관련 제도간 연계 강화 기반 마련’과 같이 정부에서 들고 있는 공공부조제도 개편의 이유는 타당한 측면이 있다. 하지만 이와 같은 개편은 현시스템에서는 할 수 없는 것이 아니고 안하고 있던 것들이다. 꼭 새로운 시스템으로 개편해야 달성할 수 있는 것이 아니라 오히려 현재의 시스템에서 하는 것이 더 적합할 수 있다. 현재의 기초보장시스템과 새로운 시스템의 가장 큰 차이는 각 급여별로 선정기준을 달리하는 다층구조의 기초보장시스템으로의 개편으로 보인다. 이와 같은 개편은 기초보장법 설계당시부터 시민단체에 의해서 요구되어 왔고 현행법과 시스템으로도 가능할 뿐만 아니라 더 효율적일 수 있다. 오히려 개편안의 새로운 선정기준과 급여방식이 기존의 방식을 보완 대체하는 것이 아니라 복잡하고 어렵게 만드는 측면이 있을 뿐만 아니라 그 과정에서 권리성 급여가 훼손될 가능성이 높아진다. 

  또한 선정기준의 다층화는 바람직해 보이긴 하지만 현재 마련된 개편안은 실상 소득수준의 다층화일 뿐이다. 재산기준과 부양의무자 기준을 다층화 하지 않으면 제도 개편의 실익이 별로 없음을 감안하여야 할 것이다. 생계급여를 제외한 나머지 현물급여의 경우 부양의무자기준을 폐지하고 재산기준액을 대폭인상하지 않는 한 수평적 수급자의 확대는 여전히 어려워진다. 각 급여별로 선정기준을 다층구조를 가져가야 하는 이유는 탈수급의 유인뿐만 아니라 빈곤층으로의 전락을 예방하는 기능 때문이다. 하지만 현재 마련된 개편안으로는 이와 같은 목적을 달성하기 매우 어려워 보인다. 오히려 또 다른 함정 유인이 될 수도 있음을 감안해야 할 것이다. 수급자 입장에서 보면 수급자에서 벗어나는 것이 가구 입장에서 종합적으로 더 좋지 않으면 나가지 않으려 할 것은 자명한 일이다. 탈수급과 빈곤함정으로부터 벗어나게 하려는 목적을 달성하기 위해서는 현재 마련된 개편안만으로는 부족하고, 근로장려세(EITC)와 같은 제도를 현재와 같이 빈곤계층의 일부가 아닌 전체 빈곤계층을 대상으로 하는, 획기적인 또 다른 조치가 수반되어야 할 것이다. 또한 수급자의 입장에서 보면 가구소득이 인상되어 수급자에서 탈락될 상황이 된다고 하더라도 가족내 중증질환자가 치료받을 때까지, 그리고 대학생 자녀가 대학졸업 할 때까지는 그대로 해당 급여는 받을 수 있도록 하는 정도의 혜택이 유지되는 제도가 시행되어야만 진정 탈수급·탈빈곤을 위한 노력을 하게 된다는 점을 감안하여야 할 것이다. 또한 마찬가지로 전세자금융자제도 지원, 혹은 영구임대아파트 입주 권한 등도 계속 유지되는 시스템이 가동될 수 있어야 탈수급의 유인이 작동된다고 볼 수 있다. 정부에서 들고 있는 개편이유를 감안하고 권리성 급여와 현행 시스템을 유지한다는 전제하에 개선안을 제안하면 다음과 같다. 

  첫째, 유기적으로 연계된 급여체계 개편 방안이 마련되어야 한다. 분절된 개별급여가 시행되지 않게 되려면 공공부조의 기본 원리에 충실하고, 국민 누구에게나 공평한 제도가 마련되어야 할 것이다. 그런 측면에서 현행 시스템(현 기초법 유지)에서 현재의 의료급여와 마찬가지로 각급여별로 개별법을 만들어 선정기준과 급여내용을 달리하는 것이 바람직 할 것이다.

  둘째, 각 급여별로 선정기준을 달리하는 다층구조의 마련은 필요하다. 정부의 개편안대로 라면 현재의 최저생계비의 의미가 줄어들게 되거나 불필요하게 되는데 이는 바람직하지 않다. 국민기초생활보장법상 최저생계비는 권리성 급여를 유지하는 핵심 개념으로 사용된다는 점을 감안하여 선정기준과 급여기준으로서의 최저생계비를 유지하는 것이 중요하다. 신정부에서 개별급여의 소득기준으로 중위소득의 일정비율(상대빈곤방식)을 사용하겠다는 계획은 나름 타당한 측면이 있고 그와 같은 취지를 살릴 필요가 있을 것이다. 기존 시스템에 이와 같은 취지를 살리려면 국민기초생활보장법상에 최저생계비를 유지하되 그 결정방식을 변경하면 된다. 예를 들어 “최저생계비는 중위소득의 40%로 정하고” 각 개별급여에서의 소득기준은 최저생계비의 120%, 130%, 150% 중에서 정하면 된다. 또한 재산기준은 각 급여별로 기본재산액을 달리 하여야 하고, 재산의 소득환산율도 차등화 할 필요가 있다. 생계급여를 제외한 나머지 현물급여의 경우 일정규모의 주거용재산은 재산에서 제외하는 것도 검토할 필요가 있을 것이다. 현재 정부에서 마련한 안과 같이 수직적 확충 위주로 하게 되면 수급자와 비수급자간의 역차별 문제가 발생하게 될 것이라는 점을 유념하여 수평적 확충에 더 노력하여야 할 것이다.

  셋째, 사각지대 축소와 수급자의 수평적 확충을 위해서 부양의무자기준의 대폭완화가 필요하다. 현재 마련된 부양의무자기준의 개선안(부양능력판정소득기준=부양의무자 중위소득 + 최저생계비)을 적용한다고 하더라도 비수급 빈곤층의 13%만이 신규수급자로 편입될 것으로 추정될 뿐이다. 정부의 계획이 부양의무자기준을 크게 완화시킨다는 것은 잘못된 인식이다(복지동향 2013년 5월호 참고). 최소한 노인의 성인자녀에 대한 부양의무 면제, 부양능력 판정 재산기준의 대폭 완화, 부양의무자 범위에 사위·며느리·장인장모·시부모 제외 등과 같은 추가 조치를 검토할 필요가 있을 것이다. 

5. 나가며

  분명한 것은 정부에서 마련한 개편안을 욕구별 맞춤형이라고 부르기에는 많이 부족하다. 왜냐하면 빈곤계층의 많은 욕구가 필요한 만큼 반영되지 못하는 개편이기 때문이다. 정부에서는 맞춤형 급여체계를 “빈곤층의 욕구에 맞는 다층의 개별급여체계”로 정의하고 있는데 그렇다면 부양의무자기준과 재산기준 때문에 해결되지 못할 비수급 빈곤층의 욕구는 어떻게 처리되는가? 수급자가 되지 못하는 근로능력빈곤가구 결식아동의 욕구는 어떻게 처리할 것인가? 정부의 개편안은 기존에 제기된 여러 문제를 다 해결해 주는 만능열쇠가 아닐 뿐만 아니라 오히려 더 큰 우려를 갖게 만들고 있다. 따라서 기존 기초보장시스템을 유지하는 것이 더 바람직하고 정부의 개편안중 사각지대 축소에 더 큰 의미를 부여한다는 측면에서 정부의 개편안을 “사각지대 축소 및 다층급여체계로의 개편”이라고 부를 것을 제안한다. 또한 최저생계비의 상징적 의미와 권리성 급여를 유지하지 못할 수 있다는 점이 가장 큰 우려사항이기 때문에 그러한 우려를 없앤다는 측면에서 현행법의 골격은 유지한 채, 최저생계비 개념을 유지하고, 그 측정방식만 상대적 빈곤방식을 가미하는 것을 제안한다.

  이번 개편이 진정으로 욕구맞춤형, 근로유인형, 급여체계 연계형으로의 개편이 되기 위해서는 필요한 만큼의 예산이 뒷받침되어야 할 것이다. 일각에서 들리는 바와 같이 새로운 제도를 위해 준비된 예산은 제도개편의 이유를 해결하기에는 턱없이 부족한 수준으로 보인다. 따라서 예산에 맞추어 계획된 수급자수를 맞추려 하다 보면 ‘하석상대’로 이어질 가능성이 있다는 점에 모두가 유념할 필요가 있을 것이다. 

  빈곤은 종합적 접근이 되어야 한다. 아동빈곤, 에너지빈곤, 노인빈곤, 주거빈곤, 의료빈곤, 교육빈곤이 별개로 존재하는 게 아니다. 대부분 한 가족 내에서 동시에 나타나는 현상이다. 그중 한 가지만 해결해 준다고 다 해결되는 게 아님을 알아야 할 것이다. 또한 개별적으로 독립적으로 지원해 주다보면 오히려 더 중복되는 것이 나타나고 행정적 부담이 더욱 커지게 되는 일이 벌어질 수도 있음을 감안하여 개편안이 마련되어야 할 것이다. 

월간 <복지동향> 2013년 8월호(제178호)