월간복지동향 2014 2014-05-10 2011

[동향3] 정신보건법 바로잡기를 위한 개정방향

정신보건법 바로잡기를 위한 개정방향

염형국 l 공익인권법재단 공감 변호사

들어가며

지난 2014. 1. 14. 청구인 박경애 외 3명은 정신보건법 제24조에 의한 강제입원 조항의 위헌성을 지적하며, 헌법재판소에 법 제24조 제1항 등에 대하여 위헌확인을 구하는 헌법소원(2014헌마22)을 청구하였다. 위 헌법소원에 대하여 지난 3월 헌법재판소는 청구인들의 심판청구를 각하하며, “청구인들의 신체의 자유 등 기본권 침해는 … 강제입원조치라는 구체적인 집행행위가 있을 때 비로소 발생한 것이지, 위 법률조항 그 자체에 의하여 직접 발생한 것이라고 볼 수 없다”며 앞선 정신보건법에 대한 기존 헌법소원 사건 각하결정의 이유를 그대로 차용하며 본안에 회부하여 심리하지 않기로 결정하였다. 개인이나 사립 의료법인이 설치한 정신의료기관 등 사인에 의한 입원행위는 공권력행사인 집행행위가 아님에도 현실을 달리 파악하여, 정신장애인 인권침해를 방치하고 헌법재판소에 부여된 헌법적 소명의무를 외면한 이번 결정에 매우 유감이다.

정신보건법상 강제입원제도의 폭력성은 너무나 심각하다. 어떤 이는 정신질환이 있었지만 사회에서 너무나 잘 지내고 있었다. 어느날 평안하게 동네를 산책하고 있었는데 누군가 “아저씨 이리 와봐요”라고 불렀다. 뒤를 돌아보았는데 응급환자이송 차량임을 알게 되어 두려움에 도망을 쳤다. 그러자 응급환자이송단이 쫓아와 그의 목을 조르고 밧줄로 포박하여 정신병원에 강제로 입원을 시켰다. 백주 대낮에 영화에서나 나올 법한 사건들이 바로 우리 사회에서 버젓이 벌어지고 있는 것이다. 국가인권위원회 진정사례를 보면 집에서 잠을 자고 있었는데 정신병원 직원 2명이 창문으로 무단 침입해 등 뒤로 수갑을 채우고 강제로 정신병원으로 이송해 강제 입원된 경우도 있었고, 미신고 시설에 거주하던 사람을 시설장이 밥과 옷을 공짜로 준다고 하며 정신병원에 입원시킨 사례도 있었다.

정신보건법 제24조에 의하면 보호(의무)자(정신보건법에서는 보호자를 보호의무자로 칭한다) 2명이 동의하고 정신과 전문의 1명이 입원치료가 필요하다고 진단하면 본인이 거부하더라도 강제로 정신병원에 입원시킬 수 있다. 정신병원에의 강제입원은 의료적인 관점에서 입원치료에 해당하지만 헌법적인 관점에서 보면 본인의 의사에 반하여 인신을 일정한 장소에 가둔다는 점에서 인신구속에 해당한다. 하물며 죄를 범한 경우에도 공적 대변자인 검사가 사법기관인 법관에게 영장을 청구하고 법관이 그 필요성과 정당성 여부를 심사하여 결정함에도 불구하고 범죄자도 아니고 자해나 타해의 위험성 여부도 제대로 확인되지 않은 상태에 있는 정신장애인의 경우에 공적인 기관의 개입이 전혀 없이 사적 주체인 보호(의무)자와 정신과 의사(심지어 그 의사는 본인을 입원시키는 병원 소속의 의사이다)의 독단적인 결정으로 인신이 구속된다. 이는 분명 인신구속에 있어 법관의 영장을 요하는 헌법상 적법절차에 위배되는 사안이다.

강제입원 된 정신병원의 인권상황도 좋지 않다. 아이를 출산한 지 불과 2개월 밖에 되지 않은 산모를 침대에 묶어 대형 기저귀를 채워놓은 채 소변조차 마음대로 보지 못하게 한 상태로 40시간 이상의 강박 조치한 사례가 보고되고 있고, 화장실고 샤워실에도 CCTV를 설치하여 용변 및 샤워하는 모습이 적나라하게 그대로 노출되고 있던 사례도 있었으며, 간병·주방·원예·세차 등 병원의 정규직원이 수행해야 할 업무를 강제입원 된 환자들에게 작업치료라는 명목으로 하루 8시간 이상 시킨 경우도 있었다.

2013년 현재 대한민국의 정신보건시설에는 8만 여명의 시민들이 감금되어 있으며, 현행 정신보건법은 정신질환이 있더라도 지역사회에서 잘 지내고 있는 사람은 물론이고, 멀쩡한 사람마저도 강제입원 될 수 있는 구조이다. 정신장애인을 강제입원 시킬 수 있는 정신보건기관의 비율은 98%에 달하고, 정신장애인이 지역에서 이용할 수 있는 사회복귀시설은 단 2%에 불과한 실정이다. 이처럼 지역사회에서 정신장애인을 돌볼 시스템이 갖춰져 있지 못해 가족들은 정신병원에 부모·형제·자식을 버리고 있는 것이다.

그동안 정부는 이러한 정신장애인에 대한 인권유린에 대해 외면하였고, 대다수 국민들은 이 문제에 관해 무관심하고 침묵하였다. 이러한 가운데 정신장애인의 인권은 나락으로 떨어지고 있었던 것이다. 이제는 정신장애인의 강제입원 문제에 관해 외면하고 침묵하여서는 안된다. 정신장애인들은 “살려주세요!” 라고 우리 사회에 호소하고 있다.

따라서 치료 명목으로 정신장애인 분리·격리하는 기존의 정신보건 패러다임을 획기적으로 변화시켜 지역사회에서의 치료 및 자활을 원칙으로 하여야 한다. 정신보건법이 실현해야 할 목표는 정신질환자를 치료하여 사회로 복귀시키는 데에 있다. 그렇지만 현실적으로 정신장애인의 사회복귀를 위한 사회복귀시설은 제대로 갖춰져 있지 않고, 해가 갈수록 정신장애인을 격리․ 수용할 있는 정신병원의 병상수는 점점 증가하고 있는 것이 현실이다.

현재 전국의 정신병원 및 치료·재활시설에 입원 중인 환자는 무려 7만 여명에 이른다. 2011년 장애인실태조사를 보면 우리나라 정신장애인은 11만여 명(등록장애인은 9만5천여 명)으로 추산되고 있다. 2011년 기준으로 총 입원환자 수는 7만 8637명, 이중 자의로 입원한 사람은 21.4%인 1만 6833명이다. 병상 수는 9만 3932개, 정신요양시설 거주자는 1만3천여 명에 이른다. 2010년 11월 건강보험심사평가원 발표한 자료에 따르면, 총470개 정신의료기관의 정신과 진료비는 2007년도 1조3,691억 원에서 2009년도 1조7,102억 원으로 2년 사이에 무려 연간 3,411억 원이나 증가하였다. 이렇게 의료비가 증가한 이유는 2008년 10월 보건복지부가 수가지급에 관한 규정을 변경하여 실시한 때문이다. 결과적으로 470개 정신의료기관은 연간 3,400여억 원을 나누어 갖게 된 것이다. 정신의료기관에는 천문학적인 금액의 예산을 증액하고 정신장애인이 지역사회에서 살 수 있도록 하기 위한 예산은 배정하지 않으며 정신장애인을 탈원화하여 지역사회에 거주토록 하는 것은 돈이 많이 든다고 하고 있다.

하지만 이탈리아에서는 1998년 수용형 정신병원이 완전히 사라졌다. 전국에 촘촘하게 들어선 지역 정신보건센터가 그 역할을 넘겨받았다. 정신질환이 의심되는 환자가 센터를 찾으면 24시간 대기 중인 전문가들이 즉시 상담에 응한다. 센터는 ‘입원’이 아닌 ‘치료’를 위해 머무는 곳이므로 본인이 원하면 언제든 나갈 수 있다. 입원치료가 꼭 필요한데도 본인이 완강히 거부하면 의사 2명의 진단, 해당 지방자치단체장의 동의, 판사의 심사를 거쳐 센터에 강제로 입원시킬 수 있다. 다만 이때에도 14일 이내에 퇴원시켜야 하며 그 이상의 입원은 금지된다. 현재 강제입원 비율은 8% 정도에 불과하며 90% 이상은 스스로의 판단에 따른 입원이다. 환자를 병원 밖에 둔다고 해서 관리가 소홀한 것은 아니다. 지속적인 외래치료는 물론이고 상황에 따라선 의사, 간호사와 전문 상담가가 직접 환자의 집을 찾아 진료한다. 개방형 정신보건 시스템 도입으로 비용 지출이 늘어났지만 인권침해 소지는 크게 줄었다.

이런 개혁은 과감한 법률 제정과 꾸준한 인프라 구축 덕분에 가능했다. 1978년 정신병원의 점진적 폐쇄를 골자로 한 ‘바살리아법’이 의회를 통과한 뒤 정부는 20년간 지역 정신보건센터 확충에 박차를 가했다. 이러한 변화를 이뤄내기 위해서는 정신보건 시스템을 변화시키려는 정치인과 관료들의 의지가 가장 중요하다. 아래에서는 주요 쟁점별로 치료 명목으로 정신장애인 분리·격리하는 기존의 정신보건 시스템에서 지역사회에서의 치료 및 자활을 원칙으로 하는 시스템으로 변화시키는 개정방향에 대해 간략히 정리하였다.

정신보건법 개정방향

정신병원 강제입원 제도

진단을 위한 입원과 치료를 위한 입원 분리
정신장애인의 보호의무자 2명이 해당 정신장애인의 건강 또는 안전이나 다른 사람에게 해를 끼칠 위험이 있어 그 증상의 정확한 진단이 필요하다고 인정한 경우에 정신의료기관에 진단을 위한 입원을 신청할 수 있다. 이 경우 입원신청서에는 정신건강증진센터 소속 정신보건전문요원의 소견서를 첨부하여야 한다. 진단을 위한 입원기간은 2주 이내로 하고, 연장할 수 없다. 정신건강의학과 전문의 1인이 해당 정신장애인의 입원치료가 필요 없다고 진단하는 경우에 즉시 퇴원시켜야 한다.

입원 등 필요성에 관한 진단은 해당 정신장애인이 ①정신질환자가 정신의료기관등에서 입원치료 또는 요양을 받을 만한 정도 또는 성질의 정신질환을 앓고 있는 경우, ②정신질환자 자신의 건강 또는 안전이나 다른 사람에게 해를 끼칠 위험이 있어 입원 등을 할 필요가 있는 경우 모두에 해당하는 경우 그 각각에 관하여 정신건강의학과전문의 2인의 일치된 소견을 적은 입원 권고서를 입원신청서에 첨부하는 방법으로 하여야 한다.

법원에 이의제기신청 및 계속입원심사청구
정신의료기관등의 장은 해당 정신장애인에게 입원이 필요한 사유 및 기간, 퇴원 등 또는 처우개선의 심사를 청구할 수 있다는 사실 및 그 청구 절차를 지체 없이 서면으로 통지하여야 한다. 정신건강의학과전문의의 입원 등 필요성에 관한 진단에 이의가 있는 경우에 해당 정신장애인은 2주 이내에 법원에 이의를 제기할 수 있다.

치료를 위한 입원이 필요하다고 인정된 경우에 그 입원 등의 기간은 3개월 이내로 한다. 다만, 정신의료기관등의 장은 3개월이 지난 후에도 계속하여 입원 등의 치료가 필요하다는 정신건강의학과전문의 2인의 일치된 소견이 있고 동의서를 제출한 보호의무자 2명이 동의한 경우에는 입원 등이 시작된 날로부터 2개월 이내에 법원에 입원 등의 기간 연장에 대한 심사를 청구하여야 한다. 심사결과에 따른 계속 입원 등의 기간은 입원 등을 한 날로부터 3개월 이내로 한다.

정신의료기관등의 장은 입원 등 기간 연장의 심사 청구에 따라 법원으로부터 퇴원 등 또는 임시 퇴원 등(일시적으로 퇴원 등을 시킨 후 일정 기간이 지난 후 다시 입원 등 여부를 결정하는 조치를 말한다. 이하 같다) 명령의 통지를 받은 경우에는 해당 정신질환자를 지체 없이 퇴원 등 또는 임시 퇴원 등을 시켜야 한다.

법원은 심사청구에 대하여 지체 없이 입원의 적법 여부 및 입원을 계속할 필요성 등에 대하여 심리를 개시하여야 한다. 법원은 필요하다고 인정하는 때에는 정신건강의학과의사·심리학자·사회복지학자, 그 밖의 관련 전문가 등에게 해당 정신장애인의 정신·심리상태에 대한 진단소견 및 피수용자의 수용 상태에 대한 의견을 조회할 수 있다. 법원은 심사를 하는 때에 정신의료기관 등에 입원 등을 하고 있는 사람을 출석하게 하여 진술을 들어야 한다. 법원은 청구사건의 심리를 할 때 해당 환자에게 변호인이 없을 경우에는 국선변호인을 선임하여야 한다.

보호의무자 범위 축소
민법에 따른 후견인 또는 생계를 같이 하는 직계혈족 및 그 배우자는 정신장애인의 보호의무자가 된다. 보호의무자가 없거나 보호의무자가 부득이한 사유로 그 의무를 이행할 수 없는 경우에는 그 정신장애인의 주소지(주소지가 없거나 알 수 없는 경우에는 현재지)를 관할하는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장이 그 보호의무자가 된다.

국공립정신병원 및 정신건강증진센터(정신보건센터) 위탁 제한

보건복지부장관, 시ㆍ도지사는 정신병원을 설치·운영할 수 있다. 단 이 경우 정신병원의 위탁 운영은 엄격히 제한되어야 한다. 또한 보건복지부장관은 지역에서의 정신건강증진사업을 전문적으로 수행하게 하기 위하여 정신건강증진센터를 설치ㆍ운영할 수 있다. 정신의료기관을 운영하는 의료법인은 정신건강증신센터를 수탁·운영할 수 없다.

정신장애인의 권리

정신장애인은 다음 각 호의 권리를 가진다.

1. 인간으로서의 존엄성과 가치를 보장받을 권리

2. 정신질환을 이유로 부당한 차별을 받지 않을 권리

3. 원칙적으로 입원을 통한 격리가 아닌 지역사회기반으로 제공되는 치료와 서비스를 받을 권리

4. 격리 및 고립되지 않고 지역사회로 사회복귀 및 지역사회에서 생활을 하기 위한 건강, 주거와 돌봄, 직업과 소득보장, 여가와 문화, 참여와 권리옹호 등의 포괄적인 서비스를 제공받을 권리

5 자신의 욕구에 맞는 개별화된 서비스를 받을 권리

6. 자조집단을 구성하고 적극적인 활동을 촉진받을 수 있는 권리

7. 정신질환을 가지고 있는 미성년자일 경우 특별히 치료, 보호, 교육, 복지서비스를 보장받을 권리

8. 입원 및 입소, 치료 및 서비스의 결정 및 이용 과정에서 주도적으로 참여하고 선택할 수 있는 권리

9. 치료와 서비스를 제공하는 사람으로부터 자신의 권익에 대한 정보를 제공받을 권리

10. 정신장애인 본인 의사에 반한 입원 및 입소, 치료, 권리제한이 있을 경우, 분명한 목적이 있어야 하고 그 권리제한과 방법과 기간을 최소화 할 수 있는 권리

11. 입원, 요양 중 최대한 자유로운 환경과 자유로운 의사표현을 보장받을 수 있는 권리

12. 치료, 서비스 이용과정에서 경제적, 성적, 기타유형의 착취, 신체적 또는 기타 학대 행위로부터 보호받을 권리

국가 및 지방자치단체의 책무

이 법의 목적을 달성하기 위해 국가와 지방자치단체는 다음과 같은 책무를 수행하여야 한다.

1. 정신장애인 탈원화 및 사회복귀를 위한 종합계획 수립

2. 정신장애인과 그 가족을 위한 서비스 및 급여의 재원 마련

3. 정신장애인의 건강, 직업과 소득보장, 주거와 돌봄, 여가와 문화 및 지역사회 참여와 권익옹호를 위한 정책 및 방안의 강구

4. 정신장애인의 욕구에 부합하는 개별화된 서비스 마련

5. 정신장애인을 위한 종합적인 서비스체계 구축

6. 정신장애의 조기발견과 예방 및 정신건강증진을 위한 체계 구축

7. 정신장애인 권익옹호를 위한 기관 설치․운영 및 당사자단체 육성

8. 정신장애인 서비스 모니터링을 위한 지역모니터링 체계의 수립과 운영지원

정신장애인에 대한 지역사회 지원서비스

거주시설 전환지원
국가 및 지방자치단체는 정신장애인이 정신의료기관 및 정신요양시설에서 지역사회의 소규모 거주시설과 원가정으로 전환할 수 있도록 지원하여야 하고, 정신장애인의 독립거주시설 확충을 위해 매년 주택지원 계획을 수립하여야 한다. 이를 위해 「주택법」제5조의4의 규정에 따라 주택임차료의 전부 또는 일부를 보조할 수 있다. 국토해양부장관은 정신장애인의 안정된 거주시설 생활을 지원하기 위하여 주택구입 관련 정보제공, 임대주택 공급, 거주시설에 대한 안전 관리, 하자 보수, 편의시설 및 정신장애인의 특성을 고려한 리모델링 등을 지원하여야 한다. 국가, 지방자치단체 및 한국토지주택공사는 정신장애인의 독립거주시설 확보를 위하여 매년 임대주택 물량의 1,000분의 5이상을 정신장애인 임대주택으로 할당하여야 한다.

자조그룹의 참여 및 활동
국가 및 지방자치단체는 정신장애인의 권익 보호 및 사회 참여 제고를 위하여 정신장애인이 운영하는 정신장애인자립생활센터를 지원하여야 하고, 정신장애인 당사자가 상담하고 지원하는 동료상담가를 양성하고 지원하여야 한다. 정신장애인자립생활센터를 운영하고자 하는 정신장애인은 보건복지부장관이 정하는 바에 따라 필요한 경비 및 보조인력을 제공받을 수 있다.

직업훈련 지원
국가나 지방자치단체는 정신질환으로부터 회복된 사람이 그 능력에 따라 적당한 직업훈련을 받을 수 있도록 노력하고 이들에게 적절한 직종의 개발과 보급을 위하여 노력하며, 그 역할을 수행하는 정신장애인지역사회지원시설을 지원하여 고용을 확대하여야 한다.

정신요양시설의 설치·운영, 정신의료기관의 시설기준

국가와 지방자치단체는 정신요양시설을 설치·운영하여야 한다. 그 외의 자가 정신요양시설을 설치·운영하고자 하는 때는 해당 시설 소재지 관할 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 설치 후 입소정원을 변경하고자 할 때에도 또한 같다. 다만 보건복지부령이 정하는 사항을 변경하고자 할 때에는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. 정신요양시설의 입소정원은 30인 이하로 하며 구체적인 설치기준, 수용인원, 종사자의 수 및 자격, 이용과 운영에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다.

정신요양시설의 장은 보건복지부장관이 정하는 바에 따라 정신질환자에 대하여 요양과 재활 및 사회복귀를 위한 서비스를 제공하여야 한다. 보건복지부장관, 시·도지사와 시장·군수·구청장은 정신요양시설의 장에게 정신질환자의 요양생활에 지장이 없는 범위에서 지역주민·사회단체·언론기관 등이 정신요양시설의 운영상황을 파악할 수 있도록 그 시설의 개방을 요구할 수 있다. 이 경우 정신요양시설의 장은 정당한 사유가 없으면 그 요구에 따라야 한다. 정신의료기관의 시설 및 장비의 기준, 의료인 등 종사자의 수와 자격 등에 관하여 필요한 사항은 정신의료기관의 규모 등을 고려하여 보건복지부령으로 정한다. 정신의료기관의 규모는 정신질환자에 대한 양질의 의료 제공을 위하여 100병상 이하로 한다.