서비스산업발전기본법 무엇이 문제인가?

김남근 l 변호사참여연대 집행위원장

서비스산업발전 기본법을 둘러싼 논란

박근혜 정부는 2014. 12. 22. 발표한 ‘「경제혁신 3개년 계획」 본격화 – 2015년 경제정책방향(안)’에서 2015년 경제정책의 4대 과제 중 ‘2. 구조개혁을 뒷받침하는 경제활력 제고’를 위한 ‘[3] 투자의욕 고취’ 프로그램의 하나로 ‘⑩(서비스업 육성)제조업과 차별완화 및 유망서비스업 지원 강화’를 제시하고 있다. 여기서 유망서비스업 육성 대상 업종으로 ‘5+2’를 제시하고 있는데, ‘관광․보건/의료․교육․금융, SW(5) + 물류․콘텐츠 (2)’가 그것이다. 대한병원협회, 한국관광호텔업협회, 한국케이블TV방송협회, 한국학원총연합회, 한국프랜차이즈협회, 여신금융협회 등은 관련 서비스업종 기업들도 서비스산업총연합회를 결성하고 정부에 대대적인 서비스산업의 규제완화를 요구하고 있다. 그러나 서비스산업의 발전을 넘어 경제의 새로운 신성장동력으로 삼겠다는 박근혜 정부의 서비스산업 육성정책에 대해서는 의료, 교육, 유통, 게임(SW) 등 해당 업종 종사자나 시민단체들로부터 공공정책의 후퇴나 대기업의 진출로 인한 생존권 위협 등 여러 측면에서 우려가 제기되고 있다.

산업정책적측면에서도 더욱이 서비스산업의 발전을 위해 보건의료산업기본법 등 이미 각 업종별 서비스산업 발전법이 있는데 별도의 통합적인 서비스산업발전기본법을 제정해야 하는지에 대해서 의문이 제기되고 있다. ‘서비스산업’의 범주는 광범위하고 포괄적이어서 서비스산업의 범주에 포함되는 구체적인 업종별 내용은 매우 다양하고 그 특성도 천차만별이다. 이러한 특성을 반영하여 서비스산업의 각 업종별로 보건의료산업기본법, 관광진흥법, 유통산업발전법, 교육기본법, 게임산업진흥법 등 각종 기본법과 산업진흥 내지 발전법이 이미 존재하고 있다. 제조업의 경우 단일한 산업진흥법을 두고 있는 것과 달리 이러한 각 서비스 업종과 분야별로 기본법이나 발전법을 두고 있는 것은 그 업종과 분야별 특성별로 공공정책이나 산업정책이 필요하기 때문이다. 이러한 각 업종, 분야별 기본법, 발전법에 이미 서비스산업발전기본법(안)에 있는 기본계획이나 전문연구, 산업진흥 등과 동일한 내용이 존재하는데도 불구하고 왜 각 업종 간에 연관성이나 공통성도 거의 없고 오히려 공통성 보다는 각 업종별 특성을 고려한 공공정책, 산업진흥책, 보호정책 등 다양한 정책수단이 요구되는 서비스 분야에서 왜 통합적인 기본법을 추진해야 한다는 논의가 제기되고 있는 것일까? 의료․ 교육․관광․유통 등에서 대기업 진출 위주의 산업진흥정책으로 훼손되는 공공정책이나 자영업자의 생존권 위협의 반발을 우회하여 추진하려는 수단으로 서비스산업발전기본법을 추진한다는 우려가 제기되는 이유이다.

서비스산업의 특성과 다양성

업종별 특성과 전문성의 고려

서비스산업 기본법(안) 제3조 제2항은 다른 법령에 따라 수립하는 서비스산업 관련 계획과 정책이 이 법에 따른 서비스산업발전 기본계획과 연도별 시행계획과 조화를 이루도록 노력하여야 한다고 규정하고 있다. 이렇게 대기업의 적극적 투자를 통한 산업진흥정책 위주로 편성되는 서비스산업발전 기본계획과 연도별 시행계획에 맞추다 보면 각 행정부처별로 추진되는 서비스산업 업종별 정책이 그 고유의 특성과 정책목표를 상실하고 진흥정책 위주로 추진될 우려가 크다. 법안에서 다루고 있는 서비스산업 진흥정책의 주된 내용은 서비스산업 기본계획과 시행계획, 연구개발, 표준화, 전문인력 양성, 전문연구센타의 설립 등에 관한 것이다. 의료․교육․유통․정보통신․관광·레저 등 서비스산업의 각 업종을 통달하는 전문성이라는 것은 존재할 수 없다. 서비스산업의 전문성이란 결국 이러한 의료․교육․유통․정보통신․관광․레저 등 개별·구체적 업종의 전문성을 육성한다는 것이어야 한다. 이러한 전문성이 반영되어야 하는 행정계획(기본계획과 시행계획), 연구개발, 표준화, 전문인력 양성 등도 모두 이러한 개별·구체적 전문성에 기초한 것이어야 하고 업종별 상황과 특성을 개별·구체적으로 반영해야 한다. 그런데 ‘서비스산업발전기본법(안)’은 기본적으로 이러한 개별·구체적 업종별 행정계획, 연구개발, 표준화, 전문인력 양성을 지향하지 않고 포괄적인 서비스산업발전을 천명하고 있어 구체적인 시행에 있어 지원되는 재정의 효율성이 떨어지고 위와 같이 관련된 다른 공익적 가치들의 보호에 충실하기 어렵다.

발전전략의 주체적 특성

산업진흥적 측면에서도 서비스산업의 업종별 발전수준이 천차만별이므로 이러한 수준의 다양성이 고려되어야 한다. 이미 사양산업화 된 업종에서는 발전전략이라기 보다는 다른 업종으로의 전환이나 재취업 등의 노동시장정책이 중심이 되어야 하고, 주체적 측면에서도 그 업종 내에서의 중소상공인과 대기업의 분포도 다양하여 어떤 경제주체를 산업발전의 주체로 세우고 업종별 산업발전 전략을 짜야 하는지도 업종별로 다기(多技)할 것이다. 도매업, 소매업 등 유통 서비스 업종과 같이 전통적으로 중소상공인이 영위해 온 서비스산업으로 중소상공인 사이의 경쟁을 통하여 발전을 꾀할 수 있는 업종의 경우에는 중소상공인 협동조합 등의 단체를 통한 현대화, 전산화, 공동 브랜드화 등의 방법을 통해 산업진흥 정책을 펼치는 한편, 적합업종 지정 등을 통하여 대기업의 무분별한 시장진출로 인한 피해를 막기 위한 보호정책이 병행적으로 추진되어야 한다. 그런데, 서비스산업 기본법(안)은. 산업진흥과 경제적 약자보호, 국민의 생명과 안전 등 다른 가치 보호의 균형성 결여되어 있다. 서비스산업발전 기본법에 관한 국회 기획재정위원회 검토보고서에서도 경쟁력 강화와 생산력 향상지원을 위한 정책추진을 규정들(제13조~제18조)을 적용함에 있어 중소기업 등 사회적 약자기업과 같은 대다수 서비스산업체나 그 종사자들에게 불리한 결과가 초래되지 않도록 서비스산업이나 기업을 지원하는 과정에서 효율성 향상에만 치우침이 없이 사회적 약자 지원과 같은 공익성과 서비스산업의 경쟁력 제고와 같은 효율성을 조화롭게 고려하도록 동 규정의 실제 적용에 있어 세심한 주의가 필요한 것이라고 지적하고 있다.

산업진흥정책과 공공정책

발전전략에 있어서도 민간부분을 중심으로 산업진흥이라는 측면에서 접근해야 하는 업종도 있지만, 의료․교육 등과 같이 공공의 책임 있는 역할이 강조되는 공공부분 개혁이라는 측면에서 접근해야 하는 분야도 있다. 의료나 교육과 같이 서비스의 이용이 선택적인 것이 아니라 시민들의 일상생활에서 필수적 이용되어야 하는 것이고 국민의 생명과 안전, 사회적 통합, 미래인력자원의 육성 등 공익적 목적에서 정부의 적극적인 참여와 지원이 필요한 공공분야에서는 국공립의료원, 국공립대학 등 공공기관이 발전전략의 중요한 축을 차지해야 한다. 의료와 교육을 담당하는 민간부분의 경우에도 이러한 공익적 목적의 달성을 위해서 필요한 규제와 조정이 필요하다. 예를들어 의료와 교육의 발전이 높은 의료비 상승과 등록금이나 사교육비 상승으로 이어지지 않아야 하고, 동네병원 – 중소병원 – 대형병원의 의료분담체계나 공교육강화와 사교육 축소의 교육 분담체계의 골간이 흔들리지 않는 방식으로 추진되어야 한다.

업종별 특성에 맞는 정책수단의 다양성

외국의 입법례를 보더라도 미국의 경우 부처 간 조정기구만 존재하고 서비스산업 진흥을 위해 개별 분야가 아닌 서비스산업 전제를 관할하는 입법례는 존재하지 않으며, 일본의 경우에도 경제통상산업성 차원에서 서비스산업의 현황, 개선방향 대한 보고서를 작성하고 다른 정부 부처들의 활동을 지원하는 역할을 할 뿐 서비스산업 일반을 규율하는 단일한 법은 없다. 서비스 산업 범주의 구체적인 업종별 진흥정책이나 산업전략은 가능하나, 서비스 산업은 그 내부의 업종별 특성과 그에 따른 지원정책이 다양하여 이를 무시하고 획일적이고 통합적인 서비스산업 진흥입법을 추진하는 경우는 없는 것이다. 각 행정부처별로 추진하는 서비스산업 지원정책을 협의하고 특성에 맞는 지원을 위해 부처 간 협의 시스템을 운영하고 있을 뿐이다. 위와 같이 서비스산업의 업종별 특성을 보면 그 산업의 발전을 위해서는 공공정책, 산업 진층정책, 업종 보호정책, 상생전략 등 다양한 정책수단이 조합되어야 한다. 제조업인 기계, 조선, 전자, 반도체 등 종전의 중화학공업 발전전략에서 구사된 정부가 짠 큰 산업전략에 따라 몇몇 독과점 재벌대기업을 육성하는 방식의 산업진흥정책은 서비스산업의 업종별 다양성에 비추어 보면 맞지 않는다는 것을 쉽게 일 수 있다.

해당 업종별 통합 발전법에 대한 우려 사안들

의료․교육 등 공공정책 분야 

의료와 교육과 같이 국민의 건강과 청소년 보호․교육기회 균등 보장 등 공공정책의 측면에서 공공성을 강화해야 하는 분야에서는 대기업이나 대형병원의 영리사업 확대 위주의 산업진흥정책이 공공성을 크게 훼손할 것을 우려하고 있다. 국공립병원, 지방의료원 등 공공의료기관이나 국공립대학 등 국민들의 소득수준에 맞춘 저렴한 의료․교육 등의 공공서비스가 공급될 수 있도록 공공서비스 산업 발전방향이 정립되어야 한다. 의료와 교육과 같은 공공서비스는 국민이 선택적으로 그 이용여부를 선택할 수 있는 것이 아니어서 생활필수재의 성격을 가지고 있고, 의료비, 교육비 등 그 서비스가격의 상승은 가계의 부담과 의료․교육 이용의 형평성과 더 나아가 높은 비용으로 인한 의료, 교육서비스를 이용하는 국민의 생명, 건강, 안전, 개인의 발전 등에 큰 영향을 미치게 되는 만큼 국공립의료원, 지방의료원 등의 공공의료기관이나 국공립대학이나 정부재정지원을 받는 정부의존형 사립대학 등 공공교육기관이 그 서비스 공급의 상당부분을 담당해야 하므로, 이들 공공기관의 확충내지 발전과 함께 해당 서비스업종의 발전과 개혁과제가 추진되어야 한다. 교육과 의료 서비스를 담당하는 민간병원, 교육기관 등의 경우에도 교육과 의료산업이 지나치게 영리사업 위주로 운영되지 않도록 필요한 공적규제와 감독이 있어야 한다.

유통(물류) 분야

자영업자가 영위해 오던 유통(물류)분야에서는 대형유통업체 위주의 산업진흥책이 전통시장과 골목상권의 생존권을 위협할 것이라 걱정하고 있다. 도소매업 등 유통분야는 전통적으로 중소상공인이 영위해 오던 중소상공인 적합업종 분야들로, 서비스산업의 발전주체는 새로이 서비스산업에 투자하는 재벌․대기업이 아니라 중소상공인이 되어야 한다. 이를 위해 중소상공인 협동조합, 공동브랜드, 공동영업망, 공동전산망 등 중소상공인이 경쟁력을 제고 할 수 있는 방안을 중심으로 발전방향이 계획되어야 한다. 이러한 분야에서는 대기업의 신규진출을 통한 서비스산업 육성방향은 지양되어야 하며, 오히려 대기업의 서비스분야 신규진출로부터 중소상공인들을 보호하기 위한 적합업종 보호제도 등의 방안이 마련되어야 한다. 예를 들어, 최근에는 용인, 파주, 수원 등에서 대규모 복합쇼핑몰이 진출하여 주변의 전통시장, 골목상권뿐만 아니라 의류상가, 전자상가 등 거의 대부분의 중소상공인이 영위하는 도소매 유통업에 큰 타격을 주고 있는데, 이러한 대기업의 진출을 통한 복합쇼핑몰의 확대를 서비스산업발전기본법은 서비스산업의 발전이란 측면에서만 보고 이를 진흥정책을 내포하고 있다. 서비스산업발전기본법에서는 이러한 다양한 가치의 충돌을 조화롭고 균형 있게 보는 관점이 결여되어 있다.

철도․선박․항공 등 여객운송 분야 

‘세월호’ 참사가 주는 중요한 교훈으로는 해양여객운송과 같이 서비스 이용자의 생명·안전과 직결된 경우에는 국민의 생명과 안전 등 공익목적의 규제가 반드시 산업정책에 수반되어야 한다는 것이다. 산업진흥에만 초점을 맞추어 노후선박의 허용, 컨테이너 등 고박시설의 완화, 여객선에 화물자동차 탑승 허용 등 많은 무분별한 규제를 시행한 결과 단 한번의 사고로 수많은 인명을 잃는 참사를 겪게 되었다. 철도, 항공, 선박 등의 여객운송 분야에서는 국민의 생명과 안전과 직결된 서비스산업 분야에서는 국민의 생명과 안전을 최우선시 하는 발전전략이 수립되어야 한다.

관광·레저와 게임산업 분야

그 동안 관광․레저 산업의 활성화라는 미명하에 주거나 교육지구에 청소년교육에 유해한 러브호텔이 무분별하게 들어서고, 베팅을 통한 사행성을 조장하는 각종 사행산업과 사행성게임이 난립하여 건전한 시민생활과 건강․안전, 청소년 보호 등에 위해를 가하는 문제가 발생하였다. 예를 들면 그 동안 관광·레저산업 육성이란 표피를 쓰고 카지노, 경마, 경륜, 경정  전통 소싸움 등 베팅 위주의 사행산업이 지나치게 육성되어 도박중독자가 양산되는 등의 폐해가 발생하고, 관광호텔이란 타이틀을 가지고 러브호텔 등 청소년 교육이나 주거환경에 유해한 서비스업이 학교나 주거 밀접지역 근처에 버젓이 성업하여 이를 사후적으로 해소하는데 큰 어려움을 겪고 있고 사실상 이러한 사행산업, 러브호텔이 주택가나 교육지구 근처에서 버젓이 영업하는 것을 사실상 방치하는 실정이다. 정보통신이나 디지털 게임산업 육성과정에서는 과거 사행성게임에 대한 규제가 느슨해져  ‘바다이야기’ 등과 같은 사행성 게임이 범람한 결과 많은 국민들이 도박중독에 빠지게 되는 폐해가 있었던 점을 상기하여 사해성 게임이나 청소년 유해게임의 범람 등의 폐해도 발생하지 않도록 관련 정책을 수립해야 한다.

대기업의 투자활성화와 공공정책의 조화와 균형 

대기업의 투자(개발)이익 증대를 위한 규제완화와 규제목적인 생명․건강, 환경과 국토계획, 노동과 경제적 약자 보호 등의 공익적 가치가 조화와 균형을 이루어야 한다. 우리 헌법재판소는 두 기본권이 충돌할 때 어느 한 기본권을 희생해야 한다고 하지 않고 두 기본권을 조금씩 양보하도록 하여 두 기본권이 모두 실현될 수 있도록 하되 어느 한 기본권의 본질적 내용이 침해되지 않도록 하는 기본권의 실제적 조화 원칙을 천명하고 있다. 대기업의 투자이익의 기대가능성 내지 영업권 실현은 직업수행의 자유의 영역에 속하는 것인데, 이러한 영업권에만 초점을 맞출 것이 아니라 노동, 환경, 중소상공인의 생존권 보호, 국민의 생명과 안전과 같은 다른 기본권 내지 공익적 가치가 조화될 수 있도록 입법이 되어야 한다. 서비스산업발전기본법은 대기업 중심의 산업진흥적 측면에만 치우쳐 있다.

규제완화 정책과 서비스산업발전기본법

기획재정부가 통합적 성격의 ‘서비스산업발전기본법’을 추진하는 의도는 결국 각 부서에서 위와 같이 구체적인 업종별 특성과 내용을 반영하여 서비스산업발전 전략을 추진할 경우 중소상공인 등 경제적 약자보호나 국민의 생명과 안전, 건강 등 공익적 목적의 규제로 인하여 발전 전략의 추진이 더딜 것이라는 우려 때문이다. 그러나 규제개혁에 있어 투자활성화라는 한 측면만 보고 위와 같은 규제의 공익적 목적의 중요성을 간과하여 무분별한 규제완화가 된 경우 그 규제의 공백으로 인한 폐해나 부작용이 훨씬 크다는 것은 많은 규제완화의 폐해사례에서 목격한 바 있다. 규제 즉, ‘규칙과 제도’는 사회와 시장을 운영하는 사회적으로 합의된 규범의 하나 일뿐 그 자체는 가치중립적인 것이고 그 자체가 ‘악’이나 ‘암’과 같은 나쁜 가치로 평가될 수는 없다. 물론 시대가 바뀌어 사회가 변화하면 변화된 사회환경에 맞추어 더 이상의 효용이 없거나 사회적 합의가 소멸된 규제들은 폐지되거나 변경되어야 할 것이나, 이러한 점에서 ‘규제의 합리적 조정이나 개선’이라는 과제는 모든 정권에서 지속적으로 수행해야 할 행정업무이지 어느 시대에 정치적 브랜드(‘전봇대’, ‘손톱 밑 가시’ 등)를 붙여 규제폐지 자체가 정치적 목표가 되어서는 안 될 것이다. 더욱이 규제는 노동보호, 환경보호, 중소상인보호, 서민금융보호, 소비자보호 등 그 나름의 공익적 목적을 추구하는 수단으로 사회적 합의에 의하여 국회와 정부에 의하여 만들어진 것이므로 규제를 폐지한다는 것은 이러한 공익적 목적의 훼손으로 이어질 우려가 크다. 특히, 규제를 그 규제의 공익적 목적에 의하여 보호되는 노동자, 중소상인, 채무자, 소비자 등 경제적 약자의 처지는 고려하지 않은 채, 오로지 재벌과 대기업의 입장에만 서서 투자에 걸림돌이 되니 규제를 폐지하자는 식으로 재벌과 대기업 민원해결 하듯이 규제개혁을 하면 규제의 공익적 목적을 간과하여 규제개혁을 바라보는 균형을 상실하게 된다.

결 론

낙후된 서비스산업을 발전시키자는 정책방향에 크게 이의를 제기하는 전문가는 거의 없을 것이다. 그러나 서비스산업의 발전이 민간대기업의 투자활성화를 위한 규제완화와 산업진흥정책 중심이어야 하는 점에 대하여는 여러 이견이 있을 수 있다. 더 나아가 제조업과 달리 그 업종별, 분야별 특성과 공공정책과의 관계, 발전주체, 정책수단 등에 있어 다양한 서비스산업의 발전을 통합적인 서비스산업발전기본법의 제정을 통해서 하지 않으면 안 된다는 발상에 대해서는 정부나 국회 내에서도 많은 이견이 제기되고 있다. 이미 각 업종과 분야별로 제정되어 있는 기본법들을 통해서 각 서비스산업이 추구해야 하는 공익적 가치들을 준수하면서 지속적으로 추진하는 것이 정도(正導)일 것이다.

월간 <복지동향> 2015년 01월호(제195호)