최영ㅣ중앙대학교 사회복지학과 교수
전체적인 평가
아동보육예산은 2025년 본 예산 대비 9.2% 증가한 9조 2,546억 원으로, 보건복지부 총예산 137.6조 원 대비 6.7%, 교육부 총예산 106.3조 원 대비 8.7%, 사회복지 예산 118.6조 원 대비 7.8%에 해당된다. 저출산 시대 영유아 인구의 감소에도 불구하고 보육예산은 유보통합 및 단계적 무상교육 실현 등으로 인해 전체 예산은 9.2% 증액되었다. 한편, 보육사업이 교육부로 통합되고 유보통합의 추진에 따라 아동보육예산은 기존 교육부 일반회계에서 영유아특별회계로 전출이 이루어져 영유아특별회계와 지역균형특별회계 중심으로 예산이 편성되었으며 이 과정에서 일부 사업의 예산 증감이 있었다.
2026년 예산의 경우 2025년 대비 초저출산으로 인한 영유아 인구 감소로 인해 일부 사업 예산의 감액이 있었음에도 불구하고, 유아 단계적 무상교육 실현 사업 예산 4,703억 원이 새롭게 편성되었고, 영유아보육료 지원사업 예산이 전년 대비 12.5% 증액된 3조 6443억 원, 시간제 보육 지원 사업 예산이 전년 대비 24.9% 증액된 350억 원 등 일부사업 예산이 증액편성됨으로써 전체적으로 예산의 증가가 이루어 졌다. 한편, 보육관련 사업의 교육부로의 이관은 모든 아동에게 양질의 보육·교육 서비스를 제공함으로써 아동의 건강한 발달과 기본권을 보장하기 위함에 있고 이를 위해서는 민간 개인 위주의 시장화된 서비스 공급체계를 공공어린이집, 공공유치원 등 공공위주로 개편하는 공공성 강화가 필요하나 공공어린이집 확충을 위한 예산이 지속적으로 삭감되어 오고 있어 이에 대한 면밀한 재검토가 필요해 보인다.
세부사업 평가
2026년 교육부의 영유아 대상 보육·교육지원 예산의 규모별 세부사업은 순서대로 영유아보육료 지원(3조 6,443억 원), 유아교육비 및 보육료지원 (2조 8,385억 원), 보육교직원 인건비 및 운영지원(2조 1,383억 원), 가정양육수당지원사업(683억 원), 어린이집 확충(225억 원) 등으로 구성된다. 전년도 본 예산과 비교하여 9.2% 증액 편성되었으며, 기존 교육부 일반회계로 집행되던 사업 대부분이 영유아특별회계로 이관 편성되었다.
영유아특별회계는 교육세와 국고의 일부를 재원으로 하여 만들어지며, 2016년 재정된 유아교육지원특별회계법에 따라 설치되었으며 올해 만료될 예정이었으나 2030년까지 연장되었다. 지속적으로 지적한 바와 같이 유아교육지원특별회계는 한시적 회계로 내실있는 누리과정 운영과 유보통합 정책의 안정적인 추진을 위해 개편이 필요하다. 한편, 보육·교육지원 사업 중 어린이집 확충, 어린이집 기능보강 사업은 지역균형발전특별회계에서 지출된다.
유아교육비 및 보육료 지원 사업
유아교육비 및 보육료 지원사업은 어린이집 및 유치원에 다니는 만 3~5세 유아를 대상으로 한 누리과정(공통 교육·보육과정) 지원을 위한 사업으로 부모의 소득수준과 상관없이 전계층에게 지원된다. 이 사업의 경우, 2025년 3조 1020억 원에서 2026년 2조 8,386억 원으로 약 2,634억 원(8.4%) 감액되었다. 세부적으로 유치원 유아학비 7.8%, 유치원 방과후 과정비 5.4%, 어린이집 보육료 10% 등에서 감소가 이루어졌으며, 이는 지원단가는 2025년과 동일하나 대상 유아의 감소에 따른 것으로 보인다.
단계적 무상교육·보육실현 사업
단계적 무상교육 보육실현 사업은 올해 신설된 사업으로 유치원·어린이집을 이용하는 3~5세 유아를 대상으로 학부모가 추가로 부담중인 비용(유아교육비, 방과후과정비, 기타필요경비 등)을 지원하여 실질적인 무상교육·보육을 실현하기 위한 예산으로 2025년 5세 유아를 대상으로 약 1,289억 원이 예비비로 지출되었으며 2026년에는 4~5세 유아로 대상을 확대하여 약 4,703억 원이 신규로 책정되었다. 이에 따라 유아1명당 공립유치원 방과후 과정비 2만 원, 사립유치원 유아교육비 11만 원, 어린이집 기타 필요경비 7만 원 등이 추가 지원된다.
영유아보육료지원 사업
만 0~2세 아동을 대상으로 한 영유아보육료 지원사업은 전년에 비해 12.5% 증가한 3조 6,440억 원으로 전년 대비 4,042억 원이 증가하였다. 이는 저출산으로 인한 아동수 감소에도 불구하고 지원단가 3% 인상과 0세 반을 대상으로 교사 대 아동비율 개선을 위한 신규 사업의 진행에 기인하는 바가 크다. 만 3~5세 대상 유아교육비 및 보육료 사업과 달리 만 0~2세를 대상으로 한 영유아보육료 지원 사업은 국고보조사업으로 국고보조율은 기존 70.2%에서 70.1%로 다소 조정되었다.
영유아보육료 지원 사업 내역 중 0~2세 보육료는 3조 966억 원으로 절대적 비중을 차지하고 있으며, 지난해 대비 약 1,096억 원 증액되었으며, 이는 출생아수 감소에 따른 대상 아동수가 0.8% 감소했음에도 불구하고, 정부지원 단가가 3% 인상된 것에 기인하는 것으로 보인다. 영유아보육지원의 세부 사업 내역 중 영아반 개설 인센티브는 영아반을 주로 개설하는 민간 가정 어린이집의 운영을 지원하기 위한 사업으로 전년 대비 235억 원 감소하였는데 이는 0세반의 경우 교사 대 아동비율 개선 추진으로 인센티브 지급대상에서 제외된 것에 기인하는 것으로 보인다.
교사 대 아동비율 개선은 현재 0세반 교사 대 아동비율 1:3에서 1:2로 개선하기 위한 것으로 관련 예산이 신규로 2,511억 원이 책정되었고, 이재명 정부 공약사항에 따르면 이후 1세반(1:5에서 1:4), 2세반(1:7에서 1:6) 등으로 교사 대 아동비율 개선을 추진하고 있어 보육서비스의 질 개선에 긍정적으로 작용할 것으로 보인다. 한편, 영유아보육료 지원의 세부항목 중 연장보육료 지원은 연장보육이용률의 증가로 844억 원으로 지난해 대비 약 13억 원 증가하였고, 그 외 장애아보육료도 정부지원단가 인상으로 지난해 대비 약 45억 원 증가한 797억 원이 편성되었다.
시간제보육지원 사업
시간제보육지원은 지난해에 비해 약 24.9% 증가한 350억 원이 편성되었다. 이 사업은 무상보육 및 교육 지원을 받지 않는, 즉 부모급여 또는 가정양육수당 이용자 가구의 6~36개월 영유아에 한하여 시간제로 보육서비스를 제공하는 사업으로 가정양육 부모가 단시간·일시적 돌봄서비스 이용이 필요한 경우 시간단위로 이용할 수 있는 보육서비스이다. 지원단가(시간당 3천 원)는 전년도와 동일하나, 지원물량(2,740개 반)과 이에 따른 인건비 및 운영비가 증가함에 따라 예산이 다소 증가하였다. 부모급여의 도입으로 인해 영아기 가정양육의 증가가 예상되고, 다양한 아동양육 수요에 대비하기 위해 시간제 보육서비스는 지속적인 확대가 필요할 것으로 예상되며 이에 따른 적극적 예산편성이 요구된다. 다만, 국고보조율이 50%로 타 국고보조사업에 비해 높아, 지방정부의 부담이 가중될 위험이 있기에 교육예산으로의 통합이 필요하다.
민간보육시설지원 이자 및 손실보전금 사업
민간보육시설지원 이자 및 손실보전금 사업(2.3억 원)은 민간, 가정 및 사회복지법인 어린이집 증에 환경개선과 시설이전을 위한 자금의 대출이자를 보전하기 위한 사업으로 기존 공공자금관리기금을 활용하여 진행한 융자지원 사업을 전환한 사업이다.
보육교직원 인건비 및 운영지원
보육교직원 인건비 및 운영지원 예산은 2조 1,383억 원이 편성되었고 전년 대비 9.0% 증가해 매년 지속적인 증가세를 보이고 있으나, 이는 물가상승률을 감안한 자연증가분과 교사 대 아동비율 개선으로 인한 인건비 지원 증가액(약 750억 원)에 기인한 것으로 보인다, 다만, 국고보조율은 52.8%에 그치고 있어 지방정부의 부담은 여전히 타 사업에 비해 높은 편이다. 세부적으로는 보육교직원 인건비 지원이 1,595억 원, 보조, 대체 교사지원이 약 179억 원 등의 증가가 이루어졌고, 어린이집 운영지원은 일부 감액되었으며 보육교직원 처우개선은 전년과 동일한 수준에서 편성이 이루어졌다.
정부 인건비 지원 어린이집은 국공립 6,184개소를 포함하여 전국 총 8,650개소로 지난해보다 다소 증가하였고, 국공립 어린이집 증가에 따른 100개소(1000명)의 예산이 추가되었으나, 보육교직원 인건비 지원 단가는 전년 대비 3.5% 인상에 그쳤다. 다만, 교사 대 아동 비율개선을 위해 영아반 교사 추가 배치를 위한 인건비(750억 원)가 추가되었고, 연장형 교사 인건비 중 아침돌봄을 지원하기 위한 아침돌봄수당 지원(365억 원)이 신규로 추가되었다. 한편, 보육교직원 처우개선비 지원 인원 및 단가는 전년과 동일하게 편성되어 현장 종사자들의 요구가 적절히 반영되지 않았다.
또한 보조교사 지원인원은 2.8만 명, 연장교사 지원 인원은 3.3만 명, 대체교사 지원 인원은 3,923명으로 전년과 동일하며, 이들의 인건비 지원단가만 3.5% 인상되었다. 이는 보육교사 등의 근로여건 개선 및 보육공백 해소를 위해 보조교사나 대체교사 인력 확충 및 처우 개선 요구에도 불구하고 충분히 반영되지 않은 것이다. 그 외 어린이집 운영지원의 경우 차량운영비 외에 지난해와 지원물량 및 단가가 동일하다.
가정양육수당
가정양육수당 예산은 전년 대비 11.6%가 감소한 683억 원으로 편성되었다. 출생아 수 감소와 양육수당 지급률 감소에 따라 매년 예산은 지속적으로 감소하고 있다. 가정양육수당은 어린이집이나 유치원을 이용하지 않고 가정에서 양육하는 취학 전 아동에게 현금을 지원하는 사업으로, 보육시설 미이용 아동 가족에 대한 형평성 차원에서 2009년 24개월 미만 아동가구를 대상으로 시작되었다. 현재는 지원 대상이 점차 확대되어 86개월 미만 아동이며, 2022년 영아수당(부모급여) 도입에 따라 2세 이후부터 적용된다. 그러나 2세 이상은 보육시설 이용률이 높아 가정양육수당 사업의 지원대상자가 연령별 아동의 10% 이내로 많지 않다. 가정양육은 보육서비스와 정책 목적이 상반(가정양육촉진vs 여성의 사회참여)되므로 정책효과가 모호하며, 이에 지원단가도 제도 도입 이후 10만 원으로 동일한 상태를 유지하고 있다. 한편, 보건복지부 부모급여(영아수당) 지원예산(약 2조 3,726억 원)의 경우, 영아 가정양육지원의 성격을 지닌다는 점에서 양육수당과 유사한 형태로 볼 수 있고, 이는 시간제 보육서비스 수요 및 육아휴직제도와도 연관되어 있다는 점을 고려할 때 예산편성시 아동양육에 대한 통합적인 접근이 필요하다.
어린이집 확충과 기능보강
어린이집 확충은 지난해 267억 원에서 225억 원으로 전년에 이어 또다시 대폭 삭감(15.8%)되었다. 2020년 766억 원에서 약 70.6% 삭감된 것이다. 어린이집 확충예산은 국공립 어린이집을 신축, 매입, 장기임차, 공동주택 리모델링 등을 통해 확충하기 위한 예산으로 개인 민간위주의 서비스 공급체계를 개선하고 서비스 공공성을 확보하는 데 매우 중요한 사업이다.
2025년 예산의 경우 일반신축은 10개소, 장애아전문시설 신축 2개소 관련 추가 예산이 책정되었으나 기존에 축소 배정된 사업으로 인해 전체 예산은 감액되었다. 매입 관련 예산은 전년도와 같이 배정되지 않았고, 공동주택리모델링 예산은 전년도 131억 원에서 135억 원으로 일부 증액이, 장기임차예산은 8.8억 원에서 1.6억 원으로 대폭 감액이 이루어 졌다.
제4차 중장기보육 기본계획에 따르면, 양질의 국공립시설을 지속적으로 확충하여 ’27년까지 공공보육 이용률 50%를 달성하는 것을 목표로 하고 있고, 이를 위해서는 매년 국공립어린이집 500개소 내외의 확충 지원이 필요하며, 이를 위해서는 600억 원 내외의 예산을 지속적으로 투입할 필요성이 있다. 참고로 관련 예산은 2022년 609억 원, 2023년 492억 원, 2024년 417억 원, 2025년 267억 원, 2026년 225억 원으로 지난 윤석열 정부에서 지속적으로 감소해 온 관련 예산 추이가 이재명 정부에서도 지속되고 있음을 보여준다.
이는 모든 아동에게 균등한 돌봄과 교육의 기회를 제공함으로써 아동의 건강한 발달을 도모하기 위해 추진 중인 유보통합이 공보육·교육체계에 기반해야 함에도 불구하고, 관련 예산이 지속적으로 축소됨에 따라 기존 민간위주의 공급체계에 의존하게 됨으로써 유보통합의 근본 취지가 훼손될 수 있다는 우려가 제기된다.
한편 어린이집 기능보강 예산(자율, 세종, 제주)은 전년도 86억에서 약 88억 원으로 2.2% 증가하였다. 자율계정의 경우 85억 원으로 전년도 증개축 및 개보수 대상 어린이집이 584개소에서 2026년 643개소로 지원 대상을 늘렸지만, 지원대상 선정방법 및 확대 근거자료는 충실히 제시되지 못했다.
어린이집 확충과 기능보강사업은 지역균형발전특별회계로 집행되고 있다. 지난해 예산분석에서 지적한 바와 같이 보육인프라와 관련된 예산만 기획재정부가 별도로 관리하는 지역균형발전특별회계로 집행하는 것은 부적절하다. 이 회계는 지방분권으로 인한 재정 격차를 줄여 지역 간 균형발전을 도모하기 위해 지원되는 예산으로, 보육사업이 교육부로 이관됨에 따라 보육인프라 관련 예산도 교육예산에 통합하여 운영하는 것이 적절하다. 이 사업관련 국고보조율 또한 50%로 보육관련 타 사업에 비해 상대적으로 낮아 지방정부의 재정부담이 가중되고 있고 안정적 예산확보가 쉽지 않아 일반교육회계로의 전환이 필요하다.
결론
2026년 예산안은 지난해 관련 예산이 보건복지부에서 교육부로 이관되어 재편성 된 이후, 교육·보육관련 일부 예산이 교육부 일반회계에서 영유아지원특별회계로 이관되어 일원화되었다. 영유아 관련 예산의 안정적 지원과 예산의 효율적 집행이라는 측면에서 예산구조의 일원화는 필요할 수 있으나 영유아지원특별회계가 유아교육지원특별회계법에 따른 한시적 성격을 지니고 있어 안정적 재원확보를 위해서는 이에 대한 법적 보완이 필요하다.
한편, 2026년 보육관련 예산안에는 유아 단계적 무상교육·보육 실현, 영유아 교사 대 아동비율 개선, 시간제 보육지원 확대 등과 관련 예산이 신규 또는 증액이 이루어져 모든 아동에게 균등한 교육·돌봄 서비스를 제공함으로써 건강한 아동발달과 기본권을 확보하기 위한 유보통합의 취지가 일부 반영되었다. 다만, 이러한 유보통합의 취지를 살리기 위해서는 중앙정부와 지방정부의 재정적 책임을 명확히 하고, 특히 서비스 공급에 있어 공적 책임성을 확보하는 것이 필수적이다. 영유아 보육료 지원, 시간제 보육지원, 보육교직원 인건비 및 운영지원, 가정양육지원 사업, 어린이집 확충과 기능보강 사업 등 대부분의 보육 관련 사업들이 국고보조사업 형태로 여전히 지방정부의 과도한 재정적 책임성을 요구하고 있다. 또한, 국공립 어린이집 설치를 지원하기 위한 어린이집 확충 예산의 경우 매년 지속적으로 삭감되고 있어 공보육·공교육에 기반한 균등한 교육·돌봄 기회의 제공이라는 정책적 목적은 달성이 쉽지 않아 보인다.
또한, 보육지원 예산 사업들은 건강한 아동발달 이외에 출산율 제고, 양육부담 완화, 여성고용률 증대, 성평등 가족 등 수많은 정책 목표를 동시에 추구해야 한다. 보육관련 사업의 교육부로의 이관이 이러한 다양한 정책목표와 조화되는 방향으로 진행되어야 하고, 이는 단순히 영유아를 대상으로 한 보육서비스가 교육부만의 정책이 아니라 여성, 가족, 고용, 복지 등 여러 사회정책들과 통합적, 상보적 정책이 되어야 함을 의미한다. 특히, 보육서비스는 유급휴가, 부모급여, 양육수당, 아이돌보미 등 타 제도와 밀접하게 관련되어 있어 사업 추진과정에서 이들 제도와의 상호보완적인 예산 편성이 필요하다.
월간<복지동향> 2025년 11월호(제325호)
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