[기획4] 주택 정책에서 배제되는 사람들 : 공공임대주택 제도를 중심으로

이한솔ㅣ불평등 물어가는 범청년행동 위원장

불평등 속에서도 구분되는 배제

「주거기본법」은 국민 누구나 물리적·사회적 위험으로부터 벗어나 쾌적하고 안정적인 환경에서 인간다운 주거생활을 할 권리를 가진다고 명시한다. 그러나 이러한 선언적 정의와 달리, 현실의 주택 정책은 제도 내부에서 특정 계층에 대한 배제와 차별을 직·간접적으로 용인하고 있다. 가장 대표적인 문제는 자가소유자와 세입자 간의 구조적 불평등이다. 지난 40년 동안 세입자 비율은 40%대에서 크게 벗어난 적이 없고, 부동산 가격 폭등으로 인해 세입자에서 자가로 이동하는 ‘주거 사다리’는 사실상 무너진 지 오래다. 그럼에도 역대 정부는 일관되게 소유자 중심 정책을 추진해왔다.

세입자의 권리를 보호하는 장치인 주택임대차보호법(주임법)은 존재하지만 그 내용은 제한적이다. 2+2년 계약갱신청구권이 도입되었을 때조차 보수 언론과 정치권의 거센 반발이 이어졌다. 주임법의 보호 범위를 벗어나는 순간, 세입자를 위한 도시의 안전망은 거의 존재하지 않는다. 재개발 등 도시정비사업의 동의권도 오직 소유주에게만 주어지고, 신규 주택 공급 역시 아파트 소유 중심으로 설계된다. 심지어 전세사기·깡통전세처럼 세입자의 삶을 직접적으로 붕괴시키는 사회적 재난이 발생한 지금조차 정부 대책은 소유자 권익 보호에 초점을 맞춘 채 미온적으로 흐르는 경우가 많다. 모든 국민을 위한 주택 정책이라면 평생 세입자로 살아도 주거권이 안정적으로 보장될 수 있어야 하지만, 실상 정책의 효과는 자가소유자 또는 자가로 이주할 가능성이 있는 계층에게 집중되고 있는 것이다.

다만 이 글은 세입자와 자가소유자의 오래된 불평등을 넘어서, 주택 정책의 구조 안에서 애초에 제도적 고려 대상에서 배제된 사람들에 주목하고자 한다. 주택임대차보호법, 공공임대주택, 주거급여·바우처, 보증금 대출 등 다양한 방식의 지원이 존재하지만, 이 지원의 가장자리에도 닿지 못하는 계층이 여전히 존재한다는 점은 간과되기 쉽다. 이들의 배제를 이해하기 위해서는 정상성·가부장제·국가주의라는 헤게모니가 주택 정책의 가치 판단과 설계 과정에서 어떻게 작동해 왔는지에 대한 비판적 검토가 필요하다. 국가는 주거권을 보장하는 장치들을 특정한 사회적 기준과 이데올로기에 맞춰 배치해 왔고, 그 과정에서 누군가는 제도적으로 ‘배제되어도 되는 사람’으로 규정되었다.

이 배제 구조는 대표적인 주거복지 제도인 ‘공공임대주택’에서 가장 뚜렷하게 확인된다. 이번 글은 공공임대주택을 중심으로 주택 정책이 어떻게 배제의 경계를 설정하고 유지해 왔는지를 살펴보고자 한다. 특히 현재의 공공임대주택 제도에 강하게 내포된 정상성·가부장제·국가주의라는 이데올로기에 따라서, 가치 체계가 어떤 방식으로 제도 설계에 스며들어 배제와 차별을 만들어내는지를 유형별로 정리해보았다.

정상성 기준에 따른 장애인의 배제

공공임대주택 제도가 장애인의 입주를 명시적으로 금지하는 것은 아니다. 그러나 문제는 공급 여부가 아니라, 제도 전반에 깔려 있는 ‘정상성’ 기준이 장애인을 어떻게 바라보는가에 있다. 자본주의 시스템이 추구하는 효율과 비용 최소화의 논리는 ‘완전한 신체 능력’, ‘경제활동 가능성’, ‘자립 가능성’을 갖춘 시민을 이상적인 모델로 삼는다. 이 기준을 충족하지 못한다고 여겨지는 장애인은 정책 설계 과정에서 자연스럽게 후순위로 밀려나며, 결국 제도적 배제의 구조 속에 놓이게 된다.

이러한 정상성 규범은 장애인을 지역사회에서 함께 살아가는 시민이 되기보다, 시설 내부에서 관리해야 ‘편하다’는 오랜 관행과 맞닿아 있다. 생산성이 낮거나 지원 비용이 높을 것으로 예상되는 사람일수록, 국가와 지자체는 자립 가능성을 장애인의 개인 의사와 무관하게 행정적 기준을 통해 구분하며 비정상을 규정해 왔다. 그 결과 상당수의 장애인은 집이 아닌 시설에 수용되었다. 이는 도시에서 살아갈 ‘거주 자격’ 자체를 제한하는 작동 방식이다.

공공임대주택의 설계·운영에 나타나는 문제들은 이러한 구조를 더욱 분명하게 드러낸다. 예를 들어 엘리베이터가 없는 임대주택은 휠체어 이용자가 입주할 수 없고, 좁은 문턱이나 경사로 부재 등 기본적인 유니버설 디자인조차 갖춰지지 않은 경우가 많다. 생활 보조 지원 인프라나 이동을 전제로 한 공간 설계 역시 부족한 것이 현실이다. 기술적으로 충분히 가능한 설계임에도 불구하고, ‘비용이 높다’는 이유로 장애친화적 설계나 정책 예산은 우선순위에서 후퇴하곤 했다. 결국 많은 장애인이 입주 자체를 포기하거나, 입주하더라도 지역사회에서 필요한 지원을 받지 못해 다시 시설로 돌아가야 하는 악순환이 반복된다.

물론 최근 몇 년 동안 탈시설 운동의 성과로 인해 공공임대주택을 통한 자립 지원이 일부 확대되고, 정책 기조 또한 조금씩 변화하는 움직임이 나타나고 있다. 그러나 여전히 시설 중심 정책의 헤게모니는 강력하며, 지역사회에서 살아가고자 하는 장애인의 선택은 제도적 장벽에 가로막혀 있는 실정이다. 공공임대주택이 진정한 의미에서의 ‘주거권 보장 제도’로 기능하기 위해서는 정상성·효율성을 기준으로 장애인의 삶을 판단하는 구조 자체를 재검토할 필요가 있다.

정상 가족주의에 따른 탈가정 청소년의 배제

성인 가구를 기준으로 설계된 공공임대주택 대상자의 근본적인 배제적 성격에 더해, 한국 사회가 (탈가정)청소년을 바라보는 시선도 탈가정 청소년의 배제 문제와 연관되어 있다. 청소년은 흔히 “어리고 미성숙하다”, “보호자의 지도와 통제가 필요하다”는 사회적 전제 아래 놓이며, 독립적인 주체가 아닌 ‘가족’의 관리·보호의 대상으로 규정된다. 특히 부모와의 관계가 단절된 청소년은 ‘보호자의 부재’가 오히려 문제 행동 또는 위험성과 연결되는 시선 속에 놓인다. 실제로 대다수의 탈가정 청소년이 가정폭력으로 인해 집을 벗어났음에도 ‘우범소년’으로 분류되며, 폭력으로부터의 탈출이 ‘생존을 위한 선택’이 아닌, ‘일탈적 행동’으로 왜곡된다. 그 결과 이들은 주거 불안정, 지인을 가장한 성폭력 가해자, 성매매 제안, 생활비 마련을 위한 부채 등에 반복적으로 노출된다.

현행 「청소년복지지원법」 제31조 역시 이러한 시선을 제도적으로 강화한다. 해당 조항에서 쉼터의 설치 목적은 “가출 청소년이 가정·학교·사회로 복귀하여 생활할 수 있도록 일정 기간 보호하는 것”으로 명시되어 있다. 즉, 쉼터는 잠시 머물다 다시 원래의 장소로 돌아가도록 하는 구조이며, ‘탈출’이 아닌 ‘복귀’를 목표로 설계돼 있다. 문제는 많은 청소년에게 그 ‘원래의 장소’가 다시 폭력이 시작되는 가정이라는 점이다. 그러나 주거와 거소에 대한 법적 권한은 ‘정상가족’ 기준에 따라 부모에게만 주어져 있다. 이 때문에 탈가정 청소년은 폭력을 벗어났음에도 서류·행정 절차에서는 부모의 주소지에 묶여야 하고, 공공임대주택을 신청할 때조차 부모와의 관계가 제도적 판단 기준에 영향을 미친다. 정상가족 이데올로기는 청소년을 폭력으로부터의 탈출이든 보금자리로서의 주거권이든 사회 안전망이 포괄할 수 없게 만든다.

최근 유사한 계층에 속하는 ‘자립준비청년’ 정책이 일정 부분 의미 있는 진전을 이루었음에도, 탈가정 청소년은 여전히 제도의 범주에서 제외된다. 자립준비청년은 ‘공식적인 시설 보호 종료’라는 행정적 확인이 있어야만 주거·자립 생활비를 지원받을 수 있다. 그러나 탈가정 청소년 중 상당수는 가정폭력, 방임, 학대 등을 피해 스스로 탈출한 경우가 대부분이기 때문에 공식적인 시설 보호 이력이 없고, 결과적으로 자립을 위한 지원체계에도 접근할 수 없다. 이처럼 탈가정 청소년은 부모의 ‘거소지정권’ 아래 묶이고, 시설 보호 이력이 없다는 이유로 공공임대주택 지원에서 불리하며, 쉼터에서는 다시 가정으로 복귀하라는 압박을 받는다.

결국 탈가정 청소년의 배제는 ‘정상성’의 문제이자, ‘가족이 반드시 존재해야 한다’는 사회적 전제, 그리고 ‘청소년은 보호받아야 하지만 동시에 통제되어야 한다’는 모순된 인식이 만들어낸 구조적 문제다. 공공임대주택 제도는 이러한 정상성 규범을 그대로 답습하며, 청소년이 스스로의 삶을 꾸려갈 수 있는 ‘주거 독립’을 하나의 권리로 인정하는 데 매우 소극적인 모습을 보인다.

 가부장제·이성애중심주의에 따른 성소수자 등 동거가구의 배제 

공공임대주택 제도의 설계 기저에는 출생률 제고라는 국가적 목표가 자리 잡고 있으며, 이는 제도를 사실상 이성애규범적인 장치로 기능하게 만든다. 행복주택, 신혼부부 매입임대, 신혼희망타운 등 주요 정책은 하나같이 ‘결혼–출산–양육’이라는 선형적 생애주기를 기준으로 삼고 있다. 이 기준에서 벗어난 몸과 관계는 자연스럽게 정책의 시야 밖으로 밀려나게 된다. 특히 ‘신혼부부’를 법적 혼인 관계로 규정함으로써 동성 커플, 혼인신고를 하지 않은 비혼 동거 커플, 다양한 형태의 비혈연 가족은 처음부터 입주 자격 대상에서 제외된다. 법이 이들을 ‘가구’로 인정하지 않기 때문에, 실제로 공동의 생활 세계를 이루더라도 공공임대주택 제도에서는 존재하지 않는 집단이 된다. 이는 단순한 행정 기준이 아니라, 출산 가능성이 높다고 간주되는 관계만을 정책적으로 보호하겠다는 국가 차원의 선택이다.

물론 성소수자나 동거 가구 개인이 공공임대주택에 입주하는 것이 금지된 것은 아니다. 그러나 제도적 위계와 배제는 명확하게 작동한다. 가족으로 인정받지 못하기 때문에 함께 입주가 불가능하고, 비혼 동거 가구는 생계를 공유하더라도 각각을 별개의 1인 가구로 분리해 신청해야 한다. 그런데 1인 가구에 제공되는 공공임대주택은 대체로 협소한 평형에 제한되며, 동거인을 들이면 규정 위반의 소지가 생긴다. 결국 결혼·출산이라는 규범적 생애주기를 따를 ‘가능성’의 크기에 따라 주거권의 보장 정도가 달라지고, 성소수자나 비혼 동거 가구는 정상적 주체로 인정받지 못하는 구조가 고착된다.

그러나 오늘날 사람들의 관계와 생활 방식은 이미 정상가족의 틀을 훨씬 넘어 다양해졌다. 인권 운동은 크나큰 과제인 성소수자 커플뿐만 아니라, 10년 넘게 삶을 공유해온 비혼 동거 가구조차 공공임대주택에서 ‘가족’으로 인정받지 못해 각자 1인 가구로 쪼개져 신청해야 한다. 비혼모나 비혈연 공동체를 꾸리고자 하는 이들 또한 공공임대주택 신청 단계에서 반복적인 좌절을 경험한다. 도시에서 자연스럽고 합리적인 생활 방식임에도, 국가는 여전히 이를 ‘가족’도 ‘가구’도 아닌 과도기적·비정상적 형태로 분류한다.

행정 절차 곳곳에서 “가구주의 배우자”, “혼인관계증명서”, “예비 신혼부부” 등 가부장적·이성애 규범적 언어가 기본값으로 작동하고 있는 상황에서, 배제는 구조적일 수밖에 없다. 집이라는 공간을 통해 특정한 가족 형태만을 정상으로 규정하는 순간, 그 기준에서 벗어난 주체들은 공공임대주택이라는 중요한 주거 안전망으로부터 자연스럽게 밀려나게 되는 것이다.

국가주의에 따른 외국인의 구조적 배제

외국인 배제는 공공임대주택 제도에서 가장 선명하게 드러나는 영역이다. 법·제도 어디에도 ‘외국인의 입주 금지’라는 직접적 조항은 없지만, 사회보장제도의 근간을 이루는 「사회보장기본법」과 주거정책의 상위법인 「주거기본법」이 권리 주체를 ‘국민’으로 한정하고 있기 때문이다. 공공임대주택이 국민의 세금으로 운영된다는 논리는 이러한 담론을 공고히 한다. 이에 따라 외국인 노동자, 난민, 유학생 등 한국 사회의 다양한 구성원들은 사각지대에 남게 되며, 주거 취약성 여부보다 ‘국적’이 우선 기준이 된다. 이는 다층적인 정체성과 불평등이 교차하는 오늘날의 도시 현실과 충돌한다.

이 모순은 실제 사례에서 더욱 뚜렷하게 드러난다. 같은 전세사기 피해를 입었음에도 외국인 세입자들은 국민과 달리 긴급 구제 대상에서 제외되었다. 전세사기는 정부의 대출 정책, 보증 제도, 공인중개사 관리 실패 등 구조적 요인에서 비롯된 사회적 재난임에도, 피해 회복 과정에서 외국인 주체는 배제된 것이다. 국적이 다르다는 이유만으로 동일한 피해를 다르게 취급하는 것은 국가의 행위와 책임의 영역을 ‘보편적 권리’가 아닌 ‘국민만의 권리’로 간주한다는 사실을 드러낸다.

또한 한국 경제의 주요 주체가 된 외국인 노동자들 역시 이 제도의 바깥에 있다. 지난해 화성 아리셀 공장 화재 당시 사망한 23명 중 18명이 외국인이었지만, 경기도의 구호 조치에서는 “공공주택 지원”은 현실적으로 불가함을 확인했다. 이는 일회적 사례가 아니다. 농촌 비닐하우스에서 혹한기를 버티던 노동자들이 매해 사망하는 사건은 이미 ‘일상화된 비극’이다. 장시간 노동과 저임금으로 도시의 생존을 떠받치는 이들이지만, 주거권을 갖춘 ‘시민’으로는 인정되지 않는다. 외국인 노동력이 경제의 핵심 동력으로 기능하면서도, 그 삶은 제도적 보호의 범주 밖에 머무르는 구조적 모순이 반복되고 있는 것이다.

국적을 주거권 배분의 최우선 기준으로 삼는 한, “누가 이 도시의 시민인가?”라는 질문은 더욱 날카롭게 남는다. 그리고 현재 한국의 공공임대주택 제도는 그 시민의 범위를 지나치게 협소하게 설정하고 있으며, 그 경계 바깥에 선 사람들에게 최소한의 안전망조차 제공하지 않고 있다.

배제된 사람들의 저항 운동이 가져올 도시의 미래

그러나 이러한 차별적 구조 속에서도, 공공임대주택에서 밀려난 이들은 ‘피해자’의 위치에 머물지 않는다. 다양한 주체들이 제도 바깥에서 저마다의 방식으로 저항을 조직하며 그 투쟁은 단순한 민원이나 정책 개선 요구를 넘어 “도시의 구성원은 누구인가”라는 근본적 질문을 제기하는 정치적 실천으로 확장되고 있다.

장애인의 탈시설 운동은 국가의 ‘탈시설 장애인 지역사회 자립지원 로드맵’을 이끌어냈고, 청소년 주거권 운동과 성소수자 단체들은 공공임대주택 정책의 정상가족주의·이성애규범에 균열을 내려는 노력을 지속해 왔다. ‘전세사기·깡통전세 피해자 전국대책위원회’는 외국인 전세사기 피해자 당사자들과 함께하며 이들을 구제 대상에 포함하라는 요구를 공적 의제로 만들고 있다.

물론 공공임대주택의 절대적 재고 부족, 높은 경쟁률, 그리고 정상가족 이데올로기가 강하게 잔존하는 문화적 환경 속에서 새로운 집단을 제도권으로 포함시키는 과정은 기존 수요자의 반발과 정책적 제약에 부딪힌다. 그러나 이러한 저항은 단순한 대상 확대 요구를 넘어, 공공임대주택의 헤게모니 자체에 질문을 던지며, ‘주거’, ‘자립’, ‘시민권’이라는 사회적 권리의 경계를 재구성하는 실천으로 기능한다. 이는 도시를 어떤 공동체로 만들 것인지에 관한 상상력을 다시 열어젖히는 과정이자, 정책 레짐 변화의 중요한 동력이다.

그리고 이 글에서 다룬 네 집단뿐 아니라, 이름조차 붙지 않은 수많은 ‘배제된 집단’ 역시 존재할 것이다. 이들이 제기하는 메시지는 명확하다. 단지 집이 필요한 것이 아니라, 도시의 구성원으로 살아갈 권리를 요구하고 있다는 점이다. 이는 공공임대주택의 세부 규정을 어떻게 손볼 것인지에 그치지 않고, “우리는 어떤 도시를 만들고 싶은가?”, “누구를 시민으로 인정할 것인가?”, “한국 사회는 어떤 공동체가 되고자 하는가?”라는 훨씬 근본적인 질문으로 이어진다.

주거권을 넓히려는 이들의 움직임은 아직 작은 파동에 가까울지 모르지만, 그 방향성만큼은 분명하다. 배제와 차별이 아닌, 누구도 문 앞에서 멈춰 서지 않는 도시. 그 가능성은 제도 바깥에서 싸우고 있는 이들의 손에서 이미 만들어지고 있다.

월간 <복지동향> 2025년 12월호(제326호)