Ⅰ. 문제 제기
1991년 영유아보육법이 제정된 이래 많은 변화가 있었다. 최근의 가장 큰 변화는 지난 1월에 법이 전면적으로 개정되어 2005년 1월 30일자로 시행되기로 되어 있으며, 보육업무가 복지부에서 여성부로 이관(6월 12일자)되어 현재 이관 업무가 진행중이다. 이에 따라 새로운 보육 정책 내지 계획, 또는 새로운 보육패러다임의 정립 필요성이 제기되고 있으며 하위법령의 개정 작업이 추진되고 있다. 다행스러운 것은 참여정부의 보육정책방향이 ‘보육에 대한 국가책임의 확대를 통해, 보육서비스의 공공성ㆍ보편성ㆍ전문성ㆍ효율성을 제고’2)하는 것으로 명시되고 있으며, 여성부에서도 추진과제로 공공성강화와 서비스 질적 수준 향상을 제시하고 있다는 점이다.
다시 말해 공공성의 강화와 서비스의 질적 향상이 현행 보육서비스의 문제점, 해결 과제라는 것에는 대부분이 사람들이 동의한다고 할 수 있다. 그러나 이를 구체적인 방법, 즉 공공성을 강화하고 서비스의 질을 향상시키기 위한 방법으로 어떤 방법이 적절한가에 대해서는 이견들이 많으며, 우선 순위에 있어서도 차이점들이 많이 나타난다. 또는 국가책임이나 공공성의 한계에 대해서도 이견이 존재하고 있는 것도 사실이다.
예를 들어 지난 4월 22일 ‘놀이방과 어린이집 등 보육시설업을 서비스산업으로 분류해 중소기업 업종에 포함시키고, 이를 통해 조세감면 등의 혜택을 받을 수 있도록 조세특례제한법 시행령을 개정하겠다’고 밝힌 ‘조세특례제한법시행령 개정 입법예고’는 보육시설을 ‘중소기업 업종’으로 포함하겠다고 하여 논란을 일으키기도 하였으며 3), 일부에서는 아직도 보육료 자율화를 주장하기도 한다. 또한 보육정책의 우선 순위에 있어서도 교사 처우 개선, 민간시설에 대한 지원 확대, 아동별 지원의 강화, 국공립시설의 확충 등 주장에 차이가 있다. 이 자리에서 어떤 단일한 합의를 이룬다기 보다는 공공성에 대한 최소한의 공감대와 함께, 공공성을 강화하기 위한 다양한 수단들에 대한 공론의 자리를 마련하여 이를 바탕으로 새로운 발전 계획을 수립하기 위한 출발점이 되기를 기대한다.
Ⅱ. 보육서비스의 성격
1. 보육서비스의 특성 : 다중적 성격
보육서비스 또는 보육문제의 성격을 논하기 위해서는 보육서비스가 누구와 관련된 문제인가를 살펴보아야 한다. 물론 보육서비스의 직접적 대상은 영유아라는 점에서 보육문제는 아동의 문제이기도 하지만 아동 단일의 문제는 아니며 다양한 분야와 관련되어 있다. 또한 법에 규정된 것처럼 보호자가 근로 또는 질병 기타 사정으로 인하여 보호하기 어려운 영아 및 유아만이 대상인 것은 아니며, 보육료 지원을 필요로 하는 계층도 경제적으로 어려운 계층만은 아니다. 물론 보호자의 보호가 어려운 영유아가 1차적으로 보육서비스를 필요로 하는 것은 사실이다.
그러나 현대의 가정은 핵가족화, 소자녀화 되고 그 기능이 현저히 약화됨으로써 아동의 성장, 발달에 반드시 양호한 환경만은 아니다. 그렇기 때문에 모든 가정은 자녀의 양육을 위한 지원을 받을 필요가 있다. 또한 사회 구조와 가족의 형태가 변화되면서 여성의 역할도 전통적인 가정 내에서의 역할에서 벗어나 사회경제적 활동이 증가하고 있으며, 앞으로 사회발전을 위해서는 여성의 사회적 활동도 더 많이 요청될 것이다. 그리고 인구구조라는 면에서 노령사회로 변화될 것이다. 노령사회는 평균 수명의 연장과 함께 낮은 출산으로 인해 가속화될 것이다.
결국 보육서비스는 다음 그림처럼 노령(화)사회에서의 아동과, 여성, 가족과 연관된 출산과 육아의 문제라고 할 수 있으며, 따라서 보육서비스는 아동중심적 입장에서 논의되어야 하겠지만 동시에 가정과 여성의 문제, 그리고 노령사회의 문제와 관련시켜 논의될 필요가 있으며, 이는 출산과 육아의 문제가 단지 보육서비스만으로 해결할 수 있는 것이 아니라 관련 제도들과 연계되어 시행될 때에만 그 효과를 기대할 수 있음을 의미한다.
<그림 1> 보육 문제의 성격
그림없음
2. 현행 보육서비스의 특징 – 문제점
현행 보육서비스가 가지는 문제점은 민간의존성이 높다는 것으로, 보육서비스의 민간의존성은 보육시설 수나 보육아동 수, 또는 보육재정의 측면에서 살펴 볼 수 있다. 1991년 영유아보육법이 시행된 이래 총 3,690개소였던 보육시설이 2003년에는 24,142개소로 증가하였지만 국공립시설 또는 정부지원시설의 비율은 지속적으로 감소하였다. 1991년 당시 국공립시설의 비율이 13.6%였던 것이 2003년 말에는 5.5%로 줄었으며, 연도별 보육시설 수의 추이를 보면 정부지원을 받는 법인시설의 비율은 10%대를 유지하고 있으며 국공립시설의 비율은 지속적으로 감소하고 있는데 비해 민간개인시설의 비율이 지속적으로 증가하고 있음을 알 수 있다(<표 1>, <그림 2>참조). 이러한 것들은 우리의 보육서비스가 민간에 의존하고 있는 정도를 보여준다.
<표 1> 1991년과 2003년의 보육시설 수
표없음
보육재정의 측면에서도 민간의존성을 쉽게 파악할 수 있다. 현재 정확한 보육비용의 추계는 어렵다. 그 이유는 보육료가 시도별로 별도로 고시되고 있으며, 실제 민간개인시설이나 놀이방의 경우에는 기타 비용까지를 포함한 실제 보육료를 파악하기 어렵기 때문이다. 그러나 보건사회연구원의 조사 결과에 따르면 총 보육비용중 국가가 부담하는 비율은 25～30%내외 정도로 추산된다.4)
<그림 2> 연도별 보육시설 수 추이
그림없음
<표 2> 보육비용의 국가와 보호자의 분담(2001～2002)
표없음
2002년도에는 두 가지 방식을 사용하였다. 하나는 보육료로 지불한 비용을 기준으로 산출한 것이고 다른 하나는 보육시설에 낸 총비용을 기준으로 산출한 것이다. 먼저 보육료를 기준으로 보면 보육시설 운영비는 1조 4296억원이고5) 이중 30.1% 정도를 정부가 시설운영비 및 아동 보육료로 지원하고 나머지는 보호자가 부담한 것으로 추정되었다. 정부 분담 비율은 2001년 27.9%에 비하여 크게 증가된 수치이다.6) 그러나 보육시설에서는 보육료 명목7) 이외에 다른 명목으로 일정 비용을 수납하는 경우가 많은데, 이러한 금액을 다 포함하여 실제로 부모가 보육시설에 내는 총 비용을 기준으로 보면 총 보육비용은 1조 6932억원으로 추정되고8) 이중 정부 지원은 25.4%이며 부모가 74.6%를 부담한다.
이러한 조사 결과에 의하면 보육비용의 70%이상을 보호자가 부담하는 것으로 이는 다른 나라들의 보육비용 분담비율에 비해 정부의 분담 비율이 현저히 낮다는 것을 보여준다. 다시 말해 보육비용의 분담이라는 점에서 우리의 보육서비스는 보호자의 비용 책임이 과다하게 강조된 공공성이 부족한 형태라고 할 수 있다. 따라서 보육비용의 지원 확대는 보육비용에서 정부의 분담 비율을 높일 수 있는 방향으로 이루어질 필요가 있다.
3. 공공성이란?
보육서비스의 공공성이 무엇을 의미하는가에 대해서는 다양한 주장이 존재한다. 공적 전달체계의 구축부터 보육비용의 사회적 분담 등이 일반적으로 주장되는 내용이며 이러한 주장에 따라 국공립시설의 확충, 보육료 지원의 확충 등이 대안으로 제시되고 있다. 그러나 보육의 공공성은 단순한 비용의 문제만은 아니며 보육서비스 제공자인 보육시설의 사회적 책임까지 포함될 필요가 있다. 이러한 점에서 공공성의 의미를 ‘사회적 후원과 사회에 대한 책임’ 9)으로 해석할 필요가 있다.
사회적 후원이란 사회가 필요로 하는, 사회가 요구하는 서비스를 제공한다는 점에서 그 비용을 사회적으로 부담해야 한다는 것이며, 사회적 책임이란 사회적 후원에 대한 상응하는 책임으로 지역사회의 욕구에 대응하여 지역사회가 필요로 하는 서비스를 제공하여야 한다는 것이다. 이를 보육서비스에 적용한다면 보육비용을 사회적으로 분담하고 보육시설은 사회가 요구하는 수준의 보육서비스를 적절한 방법으로 생산, 제공하며 이 과정과 결과가 사회적으로 입증되어야 하는 것이 공공성의 의미일 것이다.
Ⅲ. 공공성의 사회적 근거
1. 보육서비스 수요 발생의 원인
1) 여성의 사회 참여와 경제활동의 증가 : 생략
2) 가족의 기능 약화 = 육아의 사회화
육아의 문제는 가족과 어머니의 책임인 사적인 문제가 아니라 공적인 성격을 가지고 있다. 이미 가족의 기능은 현저히 약화되어 있기 때문에 그 기능을 대체 또는 보완할 수 있는 서비스를 가족 외부에서 공급받고 있다. 육아와 관련된 기능도 마찬가지이다. 과거-농경시대의 대가족제도에서는 육아는 전적으로 가정의 문제였으며 실제 가정에서의 육아가 가능했다. 그러나 지금 우리의 육아방식에서 어머니의 육아가 불가능한 가족이 아니더라도 가족 내에서 육아를 스스로 해결하거나 자급자족할 수 있는 부분이 어느 정도인가? 취업모 뿐만 아니라 모든 가정에서 육아용품을 비롯해 양육과 관련된 서비스를 이미 상당 부분 가족외부에서 공급받아 이용하고 있다. 결국 현대의 핵가족은 육아의 능력도 거의 상실한 상태이며, 이러한 현상들이 육아라는, 과거에는 사적인 문제였던 것을 이제는 공적인 문제로 전환시킨 것이다. 이러한 현상은 가족이 자급자족 기능을 상실하였기 때문이다. 산업화이전에는 가족이 자급자족 기능을 갖춘 경제단위로서 기능 할 수 있었지만 산업사회에서는 생산의 기능은 기업에 이양되고 가족은 소비의 기능만 가지고 있으며, 이는 단순히 경제활동에서뿐만 아니라 자녀의 육아 등 가족의 부양과 관련된 활동에서도 외부의 지원을 받을 수밖에 없는 것이다.
또한 여성의 사회적 역할 역시 여성의 선호나 선택에 의해 변화되는 것이 아니라 사회의 요구에 의해 변화된 측면이 강하다. 외부에서 공급되어야 하는 육아 관련 서비스를 시장방식으로 해결하는 경우에는 욕구(수요)가 아닌 구매력에만 반응하는 문제로 인해 부모의 경제적 능력에 의해 서비스가 달라지거나 출산과 육아를 포기하는 문제도 생길 수 있다.
결국 보육서비스에 대한 수요는 개인의 선호나 선택에 의해 발생하는 것이 아니라 사회적 변화에 의해 발생하게 되며 개인적 능력으로 해결하기 어려운 문제이기 때문에 공적인 성격을 가지게 되며, 그렇기 때문에 보육서비스는 보편적 서비스로 제공될 필요가 있는 것이다.
3) model family의 변화
육아와 관련된 또 다른 변화는 전형적인 가족 형태에 변화가 일어난다는 것이다. model family란 전 가족이 남성세대주(male wage earner)의 노동소득에 의존해서 생활을 유지하는 가족을 말하며 이때 여성은 결혼하기 전의 일정 기간동안 경제활동을 하다가 결혼 후에는 출산, 육아, 가족의 부양 등을 담당하는 것이 일상적인 생애주기에 따른 사회적 역할이 된다.10) 이러한 가족구조에서는 여성의 성역할은 경제활동에 참여하는 것보다는 가족의 부양이 주된 역할로 상정되어 있다.
그러나 앞으로의 사회에서는 이러한 형태의 전형적인 가족이나 성역할이 유지되기 어렵다. 우선 경제구조의 변화가 이러한 model family를 유지하기 어렵게 할 것이다. 지금까지의 경제는 대량생산, 대량소비를 특징으로 하는 포드주의 생산구조였다. 이러한 구조에서는 대공장제가 생산과 고용의 중심축이 될 수 있었기 때문에 남성노동자의 높은 소득에 의존하는 전형적인 가족이 가능하였다. 그러나 앞으로는 탈산업화사회로 진전되고 생산과 고용이 전통적인 산업보다는 문화나 서비스 분야에서 보다 많이 이루어질 것이다. 이러한 변화는 여성의 노동을 증가시키게 되며, 사회적 부양자로서의 여성의 역할도 변화될 수밖에 없다.
또한 지구화(globalization)된 경제는 경쟁을 심화시키고 이는 남성노동자의 높은 임금 소득도 어렵게 만든다. 현재 우리가 처해있는 경제의 특징을 한마디로 요약한다면 global economy라고 할 수 있다. 이는 한 국가의 경제체계가 보호주의에서 탈피한 개방경제로 변화하며 이에 따라 시장에서의 경쟁이 더욱 심해지는 특성을 가진다. 시장에서의 경쟁의 심화는 노동의 유연화를 강요하며 이는 궁극적으로는 표준적인 생애 주기나 표준적인 가족의 변화를 야기한다. model family가 가능하게 하기 위해서는 상대적으로 남성세대주의 임금수준이 높게 유지되어야 한다. 그러나 global economy하에서는 노동의 유연화가 강요되기 때문에 임금수준의 하락으로 인해 임금시장에서의 남성노동자의 family wage에 의존하는 model family를 더 이상 유지하는 것이 어렵게 되며 이는 여성의 경제활동 참여 다시 말해 맞벌이 가정을 증가시킴으로서 model family의 유지를 어렵게 만든다.
4) 고령화사회에 대비
전세계적으로 인구의 노령화가 진전되고 있다는 것은 모든 학자들이 공통적으로 이야기하고 있다. 우리나라도 이미 고령화사회로 돌입하였으며, 앞으로도 노인인구의 비율은 급속히 증가하여 현재의 경제활동 인구가 은퇴할 무렵인 2020년경에는 노인인구가 14%를 넘는 고령사회가 될 것으로 전망되고 있다.
고령사회에서 중요한 문제 중의 하나는 노인의 부양문제이다. 인구 노령화는 낮은 출산율과 장수에의 기대가 복합되어 일으킨 문제로서 노령화가 진행된다는 것은 의존 연령 인구의 비율이 증가한다는 것을 의미한다. 아직까지 우리 사회는 가족에 의한 개인적 부양이 어느 정도 가능한 사회이다. 그러나 이러한 개인적 부양이 앞으로도 계속 가능하지는 않다. 결국 노인의 부양은 세대간의 부양, 경제활동 인구가 은퇴인구를 부양하는 사회적 부양으로 전환될 것이다. 사회적 부양에서는 부양율(노인인구/경제활동인구)이 부양 부담을 결정한다.
사회적 부양을 위한 제도인 노령연금(국민연금)의 재정 적립 방식은 대개 초기에는 자신이 받을 연금을 자신이 경제활동을 하는 기간동안에 적립하는 방식(적립방식)으로 시작하지만 제도가 성숙되면 현재 경제활동을 하는 인구계층(청장년계층)이 재원을 부담하여 은퇴 연령(의존 연령) 계층의 연금을 지불하는 방식(부과방식)으로 전환하게 된다. 따라서 의존연령인구 비율이 노인문제의 중요 변수로 작용하게 되며 이는 단순히 노인문제로서의 의미를 가지는 것이 아니라 전체 사회를 유지하기 위한 필수적인 문제의 의미를 가지게 된다.
다시 말해 현재 경제활동을 하고 있는 청장년인구가 은퇴할 시기인 20～30년후의 노인 부양 부담을 결정하는 것은 현재의 출산율이다. 따라서 현재의 출산과 육아의 문제는 전체 사회를 유지하기 위한 필수적인 문제의 의미를 가지게 된다. 고령사회에 대한 대비는 단순히 노령인구에 대한 대책만이 아니라 현재의 출산과 육아정책과도 밀접한 관련이 있는 것이다.
5) 여성을 위한 일자리 창출
현재 서구를 비롯하여 우리나라가 부딪힌 심각한 문제중의 하나는 실업문제이다. 과거에는 경제성장이 이루어지면 실업문제는 해결되는 것으로 인식되었으나 현재의 실업문제의 어려움은 고용(일자리)없는 성장으로 인해 경제성장 자체만으로는 실업문제를 해결하기 어렵다는 점이다. 또한 앞에서 언급한 내용들과 현 정부에서 내세운 국민소득 2만불 시대를 달성하기 위해서는 여성의 경제활동을 촉진하고 이를 가능하게 하는 일자리 창출이 중요한 문제로 대두된다.
그러나 제조업 고용의 꾸준한 퇴조 하에서 실업문제를 해결하고 여성고용을 증가시킬 수 있는 해결책은 그리 많지 않다. 단지 공공부문 서비스직의 확충이 유효한 수단중의 하나이다. 스칸디나비아 국가의 경험을 보면, 여성고용에 있어 중요한 것은 스칸디나비아 복지국가가 서비스 집약적이었고 그래서 공공 건강, 교육, 복지 분야에서 여성을 위한 고용기회가 제공되었다는 점이다. 고용기회는 다시 출산, 육아휴직과 보육의 확장으로 고취되었고 이러한 서비스는 다시 일자리를 추가했다.11)
다시 말해 여성의 고용 확대를 위해서는 공공부문 서비스직에서 일자리를 창출해낼 필요가 있으며, 다시 여성이 경제활동을 용이하게 할 수 있도록 지원할 수 있는 출산과 육아를 지원할 수 있는 사회적 서비스가 필요한 것이다. 즉 공공부문에서의 보육서비스 확충은 여성의 일자리를 창출해 낼뿐만 아니라 여성의 경제활동을 지원하기 위한 제도로서의 두 가지 기능을 동시에 수행해 낼 수 있는 것이다.
2. 보육서비스 비용의 문제
1) 시장방식의 문제
민영화 또는 시장방식의 서비스 제공이 가지는 문제는 선별주의와 사회적 덤핑의 문제로 귀결된다는 것이다. 다시 말해 비용부담 능력의 차이에 따른 서비스의 계층화(1 국가 2 계급)의 문제를 가져온다는 것이다. 혹자는 경제적 능력에 따른 서비스의 차이를 형평 또는 정당한 것으로 생각할 수도 있으나 이로 인한 계층갈등의 문제는 사회통합이나 유지에 부정적 영향을 미친다는 것도 주지의 사실이다.
시장방식을 지지하는 사람들은 경쟁과 소비자 선택을 통하여 비용과 질을 통제할 수 있다고 주장한다. 그러나 어떤 재화나 서비스가 시장기제에서 효율적인 배분이 이루어지기 위해서는 수요자나 공급자 둘 다 그 재화의 질과 가격에 대한 충분한 정보를 가지고 효용을 극대화하는 합리적 선택이 있어야 한다. 따라서 정보가 불완전할 경우에는 시장방식보다는 공공방식의 서비스 제공이 더 적절하다.12)
재화에 대한 정보가 불완전한 경우는 ① 재화에 대한 정보를 수집하거나 정보의 질을 높이는데 비용이 많이 드는 경우, ② 정보를 이해하는데 매우 어려운 경우, ③ 재화에 대한 잘못된 형태를 선택할 때 발생하는 손해가 매우 클 때, ④ 재화에 대한 소비자들의 선택의 폭이 비교적 단순할 때 등이다.
보육서비스도 이러한 속성을 비교적 많이 가지고 있다는 점에서 시장방식이 적절한 서비스 제공방식이라고 할 수 없는 것이다. 결국 보육서비스에 시장방식을 도입한다 하더라도 부담 능력이 있고 이러한 시설에 접근 가능한 계층만 이용할 수 있을 뿐 보육서비스의 공급 확대나 서비스의 질적 향상에 별로 긍정적인 결과는 가져오지 못한 채 계층화만 초래할 위험이 있는 것이다.
2) 비용의 문제
보육서비스를 시장방식으로 제공할 경우 예상되는 또 다른 문제점으로는 비용 부담의 문제를 들 수 있다. 현재의 보육서비스 제공은 많은 비율을 민간에 의존하고 있지만 정부가 보육료를 제한하고 있기 때문에 보호자의 부담을 완화시키고 있다(물론 이로 인해 보육교사의 처우나 서비스의 질적 문제를 가져온다는 비판을 받기도 하지만). 서비스의 질적 향상을 위해 보육서비스의 제공을 시장방식으로 한다면 보육료의 인상은 불가피할 것이며, 이 경우 보호자의 보육료 부담은 적절 수준이상으로 올라갈 것이다.
보육서비스는 시설의 운영자, 보육교사, 보육아동과 보호자의 이해관계가 서로 상충적인 관계이다. 보육서비스에서 운영자와 보호자의 이해관계를 반영하면 이러한 부담이 보육교사에게 전가되어 교사의 근무여건이 악화되고 결과적으로 서비스의 질에 부정적인 영향을 미칠 수밖에 없다. 반대로 서비스의 질적 수준 향상이라는 목적으로 시장방식으로 운영하여 운영자와 교사의 이해관계를 보호한다면 부득이 비용의 상승으로 보호자의 부담이 커질 수밖에 없다.
이 경우 보호자의 부담 증가가 가져올 수 있는 가능한 경로는 다음과 같다. 첫째는 적절 수준을 넘어서는 비용의 부담은 결혼이나 출산과 육아를 포기하게 만든다. 육아와 관련된 사회적 서비스가 없거나 시장에서 구입할 능력이 없는 상황에서는 여성의 취업률과 출산율이 같이 낮아질 것이다. 현재도 많은 사람들을 출산이나 육아를 주저하게 만드는 이유중의 하나는 육아와 교육에 대한 비용 부담인 것이다. 보호자들이 원하는 것은 단순히 (비싸더라도) 양질의 서비스가 아니라 부담 가능한 범위 내에서 양질의 서비스인 것이다.
둘째는 삶의 질의 저하이다. 얼마전의 통계를 보면 우리 사회에서 소득 또는 소비지출이 증가하지 않았음에도 불구하고 교육비 부담만 증가한 것으로 나타났다. 이는 결국 다른 부문에서의 삶의 저하를 초래한 것으로 해석할 수밖에 없는 것이다. 이러한 상황에서 보육비용의 부담 증가는 추가적인 삶의 질의 저하를 가져올 수밖에 없다. 그렇기 때문에 적어도 삶의 질에 중요한 영향을 미치거나 사회통합이나 유지에 필수적인 분야는 시장방식보다는 공공성을 지닌 사회적 서비스로 제공되어야 한다. 사회(복지)서비스는 요보호계층만을 대상으로 하는 것이 아니라 모든 시민들에게 보편적으로 제공되어야 하며, 보육서비스도 그 중 하나인 것이다.
또 다른 경로는 노동시장으로의 전가이다. 소득 또는 생계비를 임금소득에 의존하는 사람들의 입장에서는 보육비용의 증가를 충족하기 위해서는 결국 임금의 인상에 의존할 수밖에 없는 것이다. 이 경우 global economy가 요구하는 노동유연성, 특히 임금의 유연성에 부정적 영향을 미치게 된다는 점에서 시장방식의 보육서비스 제공은 사회의 요구와 모순되는 결과를 가져올 수 있다.
3. 대안 = 공공성의 확보
지금까지의 논의를 요약한다면 보육서비스에 대한 욕구는 개인적 욕구나 선호에 의해서 발생했다기보다는 사회적 요구에 의한 것이라 할 수 있으며, 이를 사적으로 해결할 수 있는 능력도 한계를 가지고 있다. 또한 우리 사회의 변화는 한편으로는 여성의 경제활동을 확대시킬 필요성을 증대시키는 동시에 다른 한편으로는 출산과 육아도 동시에 장려해야 하는 필요성을 증대시키고 있다. 문제는 일반적으로 여성의 사회참여에 대한 요구와 출산과 육아에 대한 요구는 서로 모순되는, 역의 관계로 알려져 있다는 것이다.
이러한 모순을 완화시켜 줄 수 있는 해결책이 바로 보육서비스이다. 실제 유럽의 경험을 보면 여성의 사회참여율과 출산율은 역의 관계가 아니라 정의 관계로 나타난다. 이탈리아나 스페인 등은 여성취업도 낮고 출산율도 낮다. 반대로 스칸디나비아 국가들은 여성 취업과 출산 모두 높다. 문제는 여성의 취업, 경제활동과 출산과 육아를 병행할 수 있도록 하는 사회제도들-출산 및 육아를 위한 휴가나 휴직, 수당제도와 보육서비스-이 어느 정도 수립되어 있는 가이다. 다시 말해 출산과 육아를 위한 사회 서비스가 공공부문에서 적절히 공급되는 국가에서는 여성의 사회참여와 출산율이 같이 높게 나타나고 있으며, 반대로 서비스가 적절히 공급되지 않고 출산과 육아를 사적인 해결 방식에 의존하고 있는 나라에서는 여성의 사회참여와 출산율이 같이 낮게 나타나고 있는 것이다.13)
선진국의 경험을 보면 복지국가에 대한 도전중의 하나는 어떻게 여성의 고용이 가족 형성과 조화를 이루냐의 문제이며,14) 미래의 가족과 노동시장은 가족이 부담하던 사회적 보호책임을 현저히 감소시켜 줄 것을 요구할 것이다.15) 또한 후기 산업사회는 결혼 안정성의 쇠퇴와 여성의 노동욕구로 특징지울 수 있다. 여성의 노동은 전체로서의 사회에 바람직하기도 하다. 만약 그렇다면 우리는 높은 출산, 가족의 복지, 미래 세대의 적절한 인간 자본 자원을 어떻게 보장할 것인가라는 새로운 도전에 부딪힌다. 미래를 위한 정합(positive sum)의 복지국가 전략에는 여성들에게 노동하고 불이익 없이 자녀를 가지는 것을 허용하는 강력한 일련의 보증이 포함되어야 한다.16) 결국 현재의 보육문제, 또는 저출산과 육아의 문제를 해결하기 위해서는 보육서비스의 공공성을 강화하는 것이 적절한 대안으로 제시될 수밖에 없다.
Ⅳ. 공공성의 강화를 위한 대안17)
1. 정부지원시설의 확대
보육비용의 지원 확대를 위해서는 전체 보육시설에서 국공립을 포함하여 정부지원시설을 확충하는 것이 우선적으로 해결되어야 한다. 보육서비스의 공공성을 강화하는데 장애로 작용하는 요인 중의 중요한 하나는 서비스 공급을 민간에 과도하게 의존하고 있다는 것이다. 앞에서 언급한 것처럼 현재의 보육시설은 절대적으로 민간개인시설이나 놀이방이 대부분을 차지하고 있으며, 국공립시설이나 정부지원시설의 비율은 매우 낮은 실정이다. 이는 그 동안의 보육정책이 민간시설의 확충에 의존한 보육서비스 공급의 확대를 중시하였으며, 보육서비스의 공공성이나 질적 향상에는 우선 순위를 두지 못한 결과라고 할 수 있다.
보육의 공공성을 강화하고, 보호자가 원하는 양질의 보육서비스를 제공하기 위해서는 단순한 보육료의 지원만으로는 한계가 있으며, 전달체계 자체를 공적 체계로 구축할 필요가 있다. 보육서비스는 그 특성상, 보육시설의 운영자와 보육교사, 그리고 보호자와 아동의 이해관계가 서로 상충되며, 소비자의 선택에 의해 서비스의 질이나 비용을 통제하는 것이 어려운 분야이다. 그렇기 때문에 보육시설의 사회적 책임을 평가할 수 있기 위해서는 전달체계 자체가 공적 체계를 중심으로 구축될 필요가 있는 것이다.
2. 표준보육비용의 산정 – 적절한 서비스 기준의 제정
현행 보육정책의 또 다른 문제점은 양질의 보육서비스를 제공하기 위한 적절한 기준 비용이 제시되지 않고 있다는 것이다. 물론 시설의 설립을 위한 기준-교사대 아동의 비율이나 아동 1인당 시설 면적 등-은 제시되어 있다. 그러나 이러한 보육서비스의 기준이 보육비용18)으로 환산되어 있지는 않다.
전에는 표준보육단가를 고시하여 이 금액을 보육료 기준으로 사용하였으며, 동시에 보육서비스의 기준으로도 기능하였다. 이에 따르면 표준보육단가의 산출 내역이 정확히 명시되어 이 금액이 보육비용으로 제시되었음을 알 수 있다. 물론 그 금액이나 기준이 실제 보육비용으로 충분하였는가의 문제는 있었지만, 이에 따르면 정부지원시설이나 민간시설이나 관계없이 표준보육단가가 보육시설의 운영과 서비스 제공을 위한 일정한 기준으로 활용될 수 있었던 것이다.
그러나 규제완화의 일환으로 허가제가 신고제로 전환되고 표준보육단가가 폐지됨으로써 보육시설의 자율성은 높아졌을지 모르나 보육서비스의 일정한 기준은 없어졌다고 할 수 있다. 어떤 측면에서 표준보육단가가 규제로 간주되었는지는 이해할 수 없으나, 적절한 수준의 서비스를 제공할 수 있는 표준보육비용의 산정은 규제라기보다는 소비자 보호를 위한 일종의 질적 기준으로 간주되어야 한다. 그리고 이 비용을 기준으로 서비스가 제공되고 지원의 근거로 활용될 필요가 있다.
3. 보육비용과 보육료의 분리
현재 우리의 제도로는 보육비용과 보육료19)가 일치한다. 보육비용 자체가 높지 않을 경우에는 보육비용과 보육료가 일치하여도 보호자의 부담이 크지 않을 수 있다. 그러나 보육서비스의 질을 일정 기준 이상으로 유지하고 보육교사의 근무조건을 개선하기 위해서는 보육비용의 인상은 불가피하다. 이 경우 보육비용을 보육료로 보호자가 부담한다면 비용의 과도한 부담으로 인해 보육서비스를 이용하는 것이 어렵게 될 것이다. 따라서 보육서비스의 질을 향상시키고 보육료 부담을 감소시키기 위해서는 보육비용과 보육료를 분리하고 그 차액을 정부가 분담하는 형태로 전환할 필요가 있다. 참고로 보육비용을 ‘보육단가’와 ‘보육료’로 구분하여 산정하는 일본의 예를 보면 다음 <표 3>과 같다.20) 이에 따르면 총 운영비21) 91억 7천여만엔중 보호자가 보육료로 약 48억엔을 부담하고, 나머지 차액을 중앙정부와 시가 절반씩 분담하도록 규정되어 있다. 이러한 국가 기준에 의하면 보육비용 중에서 보호자가 52.6%를, 중앙정부와 시 정부가 각각 23.7%를 분담하게 된다.
<표 3> 가와사키(川崎)시의 2003년 보육비용 구성(국가 기준)22)
표없음
결국 일본의 보육서비스가 일정 수준이상의 질을 유지하면서도 보호자의 부담을 완화하고 공공성을 높일 수 있었던 것은 기본적으로는 보육단가(보육비용)와 보육료를 분리하였기 때문이며, 여기에 더하여 지방정부가 자체의 기준을 마련하여 국가 기준에 더해 비용을 추가로 부담하였기 때문이라고 할 수 있다.
4. 차등보육료의 확대 실시
보육비용 지원을 확대하기 위한 또 하나의 방안은 차등보육료를 확대하는 방안이다. 현재의 보육료 지원은 전액 지원, 부분지원, 전액 자부담의 2층 지원(3단계)에서 전액 지원, 60% 지원, 40% 지원, 전액 자부담의 3층 지원(4단계)로 확대하였다는 점에서 긍정적으로 평가할 수 있다. 그러나 전술한 바와 같이 일정 수준이상의 기준으로 보육비용을 산정하게 된다면, 보육비용과 보육료를 분리하더라도 보호자의 비용 부담은 커질 수밖에 없다. 따라서 보호자의 비용부담을 줄여 보다 용이하게 보육서비스를 이용할 수 있도록 지원하기 위해서는 차등보육료를 보다 세분화할 필요가 있다. 또한 보육시설을 이용하는 자녀수에 따라 보육료를 감면하는 방안의 도입도 검토할 필요가 있다.23)
Ⅴ. 蛇足
보육서비스를 공적 방식으로 해결할 것인가 아니면 사적 방식인 시장 방식으로 해결할 것인가의 문제는 보육서비스가 담당하고 있는 출산과 육아의 문제를 사회적 문제로 간주하는가 아니면 사적인 문제로 간주하는가에 따라 결정된다고 할 수 있다. 불행히도 우리 사회는 아직까지는 출산과 육아의 문제를 사회적 문제로 간주하기보다는 사적 문제로 간주하는 경향이 강한 것 같다. 그러나 현재와 앞으로 예상되는 사회의 변화는 사적 방식이 아닌 공적 방식으로의 보육서비스를 요구하고 있다.
경험적으로 사회복지서비스의 발달 단계를 보면 양적 선별주의에서 보편주의를 거쳐 다양성의 단계로 변화하여 왔다. 현재 우리나라의 보육서비스는 양적 보편주의의 문제도 해결하지 못한 상태에서 다양성의 문제까지 동시에 해결할 것을 요구받고 있다. 그러나 다양성의 문제는 보편주의의 단계를 생략하고서는 불가능하며, 단지 그 시간을 단축하는 것은 가능하다. 따라서 보편주의와 다양성의 문제를 해결하기 위해서는 우선적으로 보육서비스의 공공성을 확대함으로써 보편주의의 문제를 해결해야 한다.
그리고 다양성이란 시장에서의 비용에 따른 서비스의 계층화를 의미하는 것이 아니라, 동일한 조건에서의 서비스 공급과 이용을 의미하며, 이러한 다양성은 보육서비스내부(종일보육, 야간보육 등 보육서비스의 다양화)에서 뿐만 아니라 보육서비스의 외부(육아 방식의 다양화)에서도 충족되어야 한다.
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1) 이 글은 지난 5월 6일 참여연대, 한국여성단체연합 주최로 열린 “보육재정의 공공성 확대방안 마련”을 위한 토론회의 발제문입니다. -편집자주
2) 참여복지기획단, 참여복지5개년계획, p. 388
3) http://www.hani.co.kr/section-005100032/2004/04/00l5100032200404281916275.html
4) 보건복지부‧한국보건사회연구원, 2002.(보사연, 2002년도 전국 보육실태조사 보고)에서 인용한 내용임.
5) 보육료 수입은 본 가구 보육실태조사에서 산출된 연령별 일반아동 보육료와 보육아동수를 이용하여 산출함.
즉,,〔(235,800×9,312)+(182,100×45,949)+(149,500×122,293)+(126,100×192,526)+
(131,6oo×198,638)+(127,100×158,030)+(76,100×43,281)〕×12=1,208,007,080임.
6) 이러한 보육시설 운영비에 대한 정부 분담 비율은 정부와 부모의 보육비용 분담은 부모가 단지 보육료의 17% 정도만을 부담하는 스웨덴은 물론, 46.6%를 보호자가 부담하는 일본과 비교하면 아직 낮은 수준임.
7) 시설에 따라 일정하지 않음.
8)〔(257,800×9,312)+(214,700×45,949)+(171,100×122,293)+(155,500×192,526)+
(156,700×198,638)+(156,900×158, 030)+(84,500×43,281)〕×12=1,212,370,080임.
9) Wilensky & Lebeaux, Industrial Society & Social Welfare, 1965. 원래 이 기준은 사회복지의 특성으로 제시된 기준이기는 하지만 그 내용상 공공성의 의미로 사용할 수 있을 것이다.
10) 이에 대해서는 Esping-Andersen의 “유럽대륙의 사회정책”, 한국사회복지학연구회 역, 「변화하는 복지국가」pp.138-140 참조
11) ibid., 2장을 참조
12) 이에 대해서는 김태성, 성경륭(2001), 「복지국가론」, pp. 208-210 참조
13) 이에 대해서는 한국사회복지학연구회역, op. cit., pp. 143-144 참조. Gustavsson과 Stafford는 ‘스웨덴에서의 출산율 증가는 보육시설에의 접근성과 유연한 고용조건-시간제 또는 유연한 노동 시간과 관대한 유급휴가-과 정의 상관관계가 있다’고 주장한다. 반대로 유렵 복지국가들은 이러한 요소들을 결여하고 있기 때문에 여성의 사회참여와 출산율이 같이 낮게 나타나는 것으로 해석한다. 또한 Esping-Andersen(2002)은 공공부분의 일자리 감소가 90년대 초반의 출산율 감소와 관계성이 있다고 언급하고 있다(“A new gender contract”. In Esping-Andersen, G., D. Gallie, A. Hemerijck, & J. Myles (eds.), Why we need a new welfare state, pp. 66-95. 참조)
14) 한국사회복지학연구회 역, op. cit., p. 59
15) ibid., p. 153
16) ibid., p. 421
17) 이 내용은 영유아보육학회의 학술대회에서 발표할 내용을 요약한 것이다.
18) 보육비용이란 보육시설에서 아동에게 일정 기준의 보육서비스를 제공하기 위해 실제로 소요되는 비용을 말한다.
19) 보육료는 보호자가 보육서비스를 이용하기 위해 보육시설에 납부하는 비용을 말한다.
20) 보육단가는 보육비용을 의미하는데 소재지, 보육시설의 정원 규모, 아동의 연령에 따라 달리 결정되며, 보육료는 보호자의 소득에 따라 결정된다.
21) 총 운영비는 보육단가에 아동수를 곱하여 산정하였다. 참고로 가와사키시는 2003년 4월 1일 기준으로 인구 1,284,963명(571,529가구; 취학전 아동은 76,225명))에 공립보육소 88개소에 8,175명, 사립보육소 25개소에 2,790명, 총 보육소 113개소에 10,965명(정원 기준, 현원은 10,879명)의 아동에게 보육서비스를 제공하고 있다.
22) 국가기준이 의미하는 것은 실제로는 각 지방정부가 자체기준으로 보육비용을 추가하기 때문에 실제 비용분담율은 지역에 따라 다르다는 것이다. 가와사키시의 경우 2003년 기준, 보호자는 16.8%, 중앙정부 11.4%, 시 정부가 71.8%를 분담하고 있다.
23) 현재 일부에서 이 제도를 시행하고 있으나 감면율이 높은 편은 아니다. 참고로 가와사키시의 경우 2이상의 자녀가 동시에 보육시설을 이용할 경우에 2번째 자녀는 보육료의 50%를, 3번째 자녀는 보육료의 10%만을 부담하도록 규정하고 있다.
월간 <복지동향> 2004년 06월호(제68호)
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