[심층분석 4] 새터민의 사회적응 정책의 방향모색

 사회적 통합적 측면에서 복지욕구와 관련된 전반적인 대응을 통해 사각지대를 관리하는 것은 중요한 과제이다. 새터민은 우리사회에 의미 있는 복지대상으로 1만여명이라는 절대적인 수의 증가 뿐 아니라 새터민이 갖는 한국사회에서의 의미와 복합적 성격으로 나타난다. 따라서 새터민 관련 정책의  합리적인 방안의 모색은 필수적이며, 사회환경 변화 속에서 증가일로에 있는 새터민의 사회적응은 현금급여의 적절한 지급 방식 뿐 만아니라, 개별적 욕구에 대응한 사회복지서비스의 전달방식 등의 고려가 같이 이루어 질 때 가능해 질 수 있다. 특히 지역사회에서의 욕구에 대응한 사회복지서비스의 통합적 제공이 요구되어 진다.

 사회복지서비스와 관련해서  복지정책의 지방화는 정부 조직의 과대화와 시민 소외를 방지하면서, 한편으로는 증가 일로에 있는 지역의 사회복지서비스 욕구에 효과적으로 대처하는데 근본 목적이 있다. 사회복지서비스의 지방분권화는 예산과 정책의 권한을 중앙정부에서 지방정부로 넘기는 단순한 정부 간 기능 이전을 결코 목적으로 삼고 있지 않다. 사회복지 분권화의 근본적인 목적과 취지는 지역의 실정에 적합한 지역사회 복지서비스를 계획하고 실행하자는 것과, 여기에 지역 주민이 긴밀하게 참여하는 과정을 통해 지역복지서비스의 질을 향상시키자는 것에 있다. 지역사회 복지를 효과적으로 추진하기 위해서는 두 가지의 핵심축이 긴요하다. 첫째, 공공과 민간 사회복지서비스 주체들의 파트너십 형성을 통한 지역복지체계의 구축이며, 둘째, 관료제적 복지체계의 고착과 한계를 극복하기 위한 시민참여(citizen participation)의 기제를 확보하는 것이다. 이러한 맥락하에 현재 정부는 사회복지 전달체계의 개편을 하였으며, 이를 통해 지역의 다양한 욕구를 통합적 관점에서 수요자 중심으로 접근하여 복지 체감도를 높이고자 한다.

 새터민의 정책울 통해 적응도와 체감도를 높이기 위해서는 중앙의 급여정책 뿐아니라 지방정부 수준에서 맞춤형태의 사회복지서비스가 가능할 때 이루어 질 수 있으며, 이는 공공영역 뿐아니라 민간과의 적절한 연계구도가 같이 논의 되어야 한다. 따라서 새터민과 관련된 정책의 방향은 전체적인 사회복지정책과 맞물려서 나갈 때 지속성과 합리성이 확보될 수 있다는데 대체적인 합의를 하고 있으며, 이를 위한 영역별 구체적 방안의 모색이 필요한 시점이다. 이러한 관점에서 본고는 현재의 전달체계를 새터민 정책과 연결할 수 있는 방안에 관심을 갖고 논의점을 시작하고자 한다.

1. 새터민 규모와 관련정책
 새터민의 꾸준한 증가와 입국환경 변화에 따라 이들의 특성과 욕구의 범주는 다양해지고 있고 관련하여 새터민에 대한 적절한 보호 및 국내입국 이후 정착지원 정책에 관한 보완과 개선은 중단기적으로 지속되어 왔다. 효과적인 제도개선을 위해서는 전체적 조망의 전달체계 개편방향과 더불어, 각론적인 측면에서의 영역별, 즉 해외거주기간 단계 ,입국후 하나원 거주단계, 거주지 편입단계 등의 단계별에 따른 세부적인 정착방안의 연구가 요구되어지는 때이다.
이에 대응하기 위해서는 복지서비스의 공급확충과 더불어 공급 전달체계의 점검과 기존전달체계와의 연계등을 고려할 필요성이 있다. 

 1) 새터민 입국 규모 및 전망
 북한이탈 주민의 지원정책의 방향은 전체적인 입국규모에 의해서 크게 영향을 받게 된다는 측면에서 새터민의 입국규모와 전망의 파악이 필요하며, 정착지원제도의 지속적인 보완에도 불구하고, 향후 입국규모 증가를 감안하여 보다 효율적인 제도개선을 추진하는 것이 바람직하다. 연도별 입국 규모는 아래의 표에서와 같이 지속적으로 증가하여 왔다. 전체적인 특징을 보면, 2004년 베트남 체류자 집단입국이 이루어졌으며, 2006년에는 태국을 통한 입국자가 크게 증가한겻으로 나타 났고,  중국, 동남아, 몽골 등 관련국 협조를 통한 입국, 개별 여권위조 입국 등 다양한 방식으로 국내로 이동하고 있다. 또한 여성 및 가족동반 입국자의 꾸준한 증가(여성 73%, 남성 27%)와 주로 노동자, 농민, 벌목공 등 북한사회 내 취약계층이 주를 이루며, 탈북과 은둔 생활을 견딜 수 있는 20~30대가 다수를 차지(60%)하고 있다. 기 입국자의 가족 추가 입국 비율이 30% 이상으로 나타나고 있으며, 입국이탈주민의 수가 지속적으로 증가하여 2007년  2월 중순 국내정착 새터민 1만 명 기록하였다. 특히  ‘07년 1-2월 총 382명 입국하였으며 이는 ‘06년 대비 37% 증가 및 ’05년 대비 133% 증가한 숫자이다.
    
국내입국자 수는 관련국의 체류여건 및 국내 입국환경관련 복합적인 변수에 의해 영향을 받게 될 것이나 새터민 대부분이 국내입국을 희망하고 있으며 입국 대기자가 꾸준히 증가하고 있는 점 감안 시, 2007년 말까지 2,500명~3,000명 정도의 입국이 예상되고 있다.

2) 새터민 관련 서비스 정책
  거주지 편입이후 새터민의 지역사회내에서의 적응을 위한 지원체계를 모색하는 것은 기존 남한의 사회복지 안전망에 편입하는 방안을 기본으로 하는 것이며, 특히, 앞에서 언급된 사회복지전달체계 개편과정에서의 관련부처 간 협력체계 및 지역단위에서의 구체적인 협력방안과 새터민 정책과의 연계방안을 전제로 하는 것이다.

정착 지원금의 성격은 자립ㆍ자활의지를 제고하기 위해 지원제도를 지속적으로 조정하고, 취업지원 기능을 강화하여 왔다. 따라서  「정착기본금」은 감액되어 1인 세대 기준 1,000만원→600만원정도이며, 「주거지원금」의 현실화로 1인 세대 기준 1,000만원 → 1,300만원이며, 「취업 장려금」은 증액되어 장기취업 장려금 최대 900만원 → 1,500만원 등의 방향으로 정착금 지원제도를 개선하였다. 취업 장려금은 연간 생계급여 상당액 이상으로 상향 조정하여 취업을 유도하고자 하였다. 즉, 현행 1년차에 200만원→450만원으로 하였으며, 2년차는 300만원→500만원으로, 3년차는 400만원→550만원으로 상향 조정시켰다. 근로능력세대(근로능력자가 있는 세대)와 근로무능력세대(세대 구성원 중 근로능력자가 없는 세대)를 분리하고 근로능력 세대의 특례기간을 축소하는 방식으로 생계급여 제도를 합리적으로 조정하였다. 즉,생계급여 조건부과(자활사업) 면제기간을 1년→6월으로  특례기간을 5년→3년으로 조정하였다. 새터민 채용을 활성화하기 위하여 장기근속자와 노령ㆍ장애인 등 취약계층 채용사업장에 대해 고용지원금 지원 기간 확대하여 2년→3년으로 하였다.

2. 거주지 정착단계의 정착지원 전달체계 연계 방안

 새터민 정착지원과 관련하여서 입국자수의 지속적 증가추세를  감안하고 ,새터민의 국내정착 지원의 상징성 등을 고려하면서, 국내 영세민과의 형평성 등을 평가하여 객관성 있고 합리적인 방안이 모색되어야 한다. 이는 현재 정부가 설정한 정책목표 구현 수단을 보완하고 보다 강화하는 것이 바람직하며,  자립․자활유도, 지역단위 사회적 지원체계 강화, 여성 및 청소년 등 취약계층에 대한 특별 프로그램 강화등으로 요약 될 수 있다. 특히 통일부가 정부 내 유관부처, 지방자치단체 및 민간단체 간의 정책협력 및 총괄조정 기능은 강화하며, 정책사안의 실행은 지방과 민간에 과감히 이양하는 것이 요구되어진다. 이를 위해서는 적절한 예산 및 인력 확보에  공동의 역할이 필요하고, 관련부처 및 기관이 새터민 문제에 지속적인 관심과 의지를 갖도록 협의기능을 보다 강화하는 것이 전제되어야 한다.

 이와 더불어 현 사회복지전달체계가 중앙정부 중심의 기확-집행-평가의 형태에서 지방정부 중심의 역할모델로 전환되고, 지역 사회중심의 기획, 수요자 욕구 반영, 서비스 전달의 효율성 등을 중요시하는 방향으로 나가고 있다. 이에 상응하여 새터민의 지원정책도 지역중심으로 또한 민과 관이 수평적인 관계로 협력해니가는 시스템구도로의 정착이 이루어지는 것이 바람직 할 뿐아니라, 중장기적으로는 이렇게 갈 수 밖에 없는 상황이라고 할 수 있다.

1) 지역네트워크를 통한 통합서비스 제공
 정착지원 정책이 지방화 및 지역화가 요구되는 상황에서 지역형 시스템의 세부적 구축은 중요하게 부각되어진다. 현재 정부가 개편 중인 전달체계방안을 기본으로 새터민의 지원정책의 구조화는 다음의 그림을 통해 개략적으로 볼 수 있다.

 즉, 읍면동의 기능을 중심으로 하여 현재 거주지보호담당관역할을 하고 있는 읍면동의 사회복지전담공무원과 고용안정센터의 취업보호담당관의 역할을 현재의 전달체계 방안에 업무조정을 통해 편입해나가도록 명시할 필요가 있다. 새터민 만의 독립적 전달구조체계를 갖는 것이 아니라 현행의 전체적 전달구조안에서 새터민의 보호와 정착이 가능할 수 있는 업무조정을 협의해나는 것이다. 다음은 새터민의 거주지보호 과정에서 지역네트워크를 통한 서비스 제공 모형을 도식화한 것이다.
                  
 이와 관련한 세부방안을 점검해 보면, 시군구 통합조사팀에서 하고 있는 사회보장제도에 입각한 거주지 생활보호는  현행 새터민으로서의 특수성을 감안한 특별대우에서 일반 영세민과 동일한 생활보호로의 점진적 전환 추진이 필요하다. 이와 연결하여 현재의 생계보호수급자 조건부과를 효율적으로 집행하기 위한 방안이 검토되어야 할 것이다. 또한, 주거지원 대책은 지역의 실정에 맞게  영구 및 국민임대 외 다세대 주택, 연립주택 등 알선주택 다양화 및 임대보증금 방식 외 대출 등 지원 방식의 다변화 모색이 불가피하다고 볼 수 있다.

  시군구청에 자활고용팀과의 연계를 통해 북한이탈 주민 정책의 가장 큰 비중인 취업정책의 지역화를 모색한다. 취업지원을 위한 관련제도의 활성화 방안 마련을 위하여  직업훈련제도의 효율화(훈련과 취업사업장 연계), 고용지원센터의 취업지도 강화, 고용지원제도 활용 사업장에 대한 지원 강화등이 지역별로 개발 되어 지도록 할 필요가 있다.

 시군구청의 서비스 연계팀은 새터민의 지역사회적응의 실제적 역할을 할 수 있는 새로운 조직이며, 현 전달체계개편의 핵심적 변화조직이라고 볼 수 있다. 서비스 연계팀의 주요 업무는 새터민과 관련된 자원의 개발과 동원, 연계 및 관리를 총체적으로 하는 것이며, 새터민 중심의 통합적서비스 제공이 가능할 수 있는 민과 관의 협력구도를 주관하는 역할을 맡게 된다. 이를 위해 지역사회복지협의체 운영업무를 활용 할 수 있다. 구체적인 예로는 협의체 안에 이주자 분과(혹은 새터민 분과)를 두어 밀접한 사안을 주체별로 논의 할 수 있는 구도를 마련할 수 있다. 이는 현재 경기도 안산시에서 이주자 분과를 두고 있는 사례가 있으며 여기서 관련사업등을 긴밀히 추진하는 초기단계에 있다. 이를 통해 여성, 노인 등 취약계층에 대한 특화 프로그램 강화가 세부적으로 이루어 질 수 있다. 또한 현재 민간의 중추적 역할을 하는 지역종합사회복지관과의 연계구도를 통한 북한이탈 주민의 지역복지사업을 보다 체계화할 수 있다. 또한 민간의 조직적 노력이 공공의 시스템 구도와 연계하여 활동의 범주를 넓히는 것이 중요하다.

 2) 정책의 실행방안
  실행단계에서는 읍면동 중심으로 새터민의 지원정책이 수행되며, 이는 사례관리를 통해 전개되어진다. 즉 새터민이 서비스를 신청하면 관련된 초기상담을 통해 지원범주가 결정되고 우선 시군구의 통합조사팀의 조사결과에 따라 공공부조지원이 결정되고 이에 따라 생계비, 의료비, 주거지원 및 관련서비스가 지원된다. 기초생활지원과는 별도로 개별적으로 필요한 사회서비스가 제공되어 질 수 있다. 이는 서비스 연계팀과의 연계하여 지역사회 내에서 가지고 있는 민간과 공공의 자원을 활용하여 북한이탈 주민에게 필요한 개별적 지원을 결정하여 통합적으로 지원하는 것이 가능하다. 이러한 사례관리 과정에서 공공은 서비스에 필요한 자원을 조정 연계, 관리하는 역할을 주로 담당하며, 실제적인 서비스의 전문적 실시는 사회복지관등 관련 민간기관에서 실행할수 있는 구도가 바람직하다. 공공은 전체적인 새터민의 욕구의 사각지대를 관리해 나갈 수 있는 시스템 구도를 확보하며, 이를 통해 자원의 중복 지원도 관리한다. 민간의 전문적 서비스 기술은 이러한 시스템구도에서 더욱 잘 발휘되어 질 수 있다.

   각 읍면동의 초기상담을 기초로 하여 새터민의 서비스 제공유형이 구분되어질 수 있다. 즉, 자산조사가 필요한 대상군으로 생계보호제공이 필요한 영역과 자산조사가 필요하지 않은 법정급여지급대상자와 지역의 사회서비스가 필요한 대상자로 분류하여 접근할 수 있다. 이들 유형별로 시군구의 통합조사팀과 서비스 연계팀과의 긴밀한 관계 즉 사례회의 등을 통해 필요한 서비스를 결정하여 지급해나간다.

  여기서 특히 주목할 수 있는 것은 사회서비스의 실시이다. 사회서비스의 실시는 사회복지사업법 제33조의2등에 근거하여 현 정부가 사회투자정책의 개념을 갖고 진행하고 있는 복지영역의 중요한 영역이며, 서비스 전달체계개편 취지와 직결되는 성격의 정책이다. 사회서비스실시의 개념은 국가 지방단체 및 민간부문의 도움이 필요한 모든 국민에게 상담, 재활, 직업소개 및 지도, 복지시설이용 등을 제공하여 정상적인 사회생활이 가능하도록 제도적으로 지원하는 것이다. 이는 비법정급여에 한하여 적용하도록 되어 있으며., 신청주의에 입각하여 기초생활보장수습자, 차상위계층등 경제적인 취약계층과 노인, 장애인등 복합적인 복지욕구를 가지고 있는자와 기타 시급한 서비스를 필요로 하는 지에 대하여 서비스 우선제공을 두고 단계적으로 확대 해 나가는 것으로 되어 있다.  이는 새터민의 지역사회적응을 지원하는 방향과 일치하는 것이며 이를 제도적으로 맞물려 활용해 나갈 경우 현재의 지원정책 보다 풍부한 서비스의 제공이 가능해지며 궁극적으로 활용가능한 자원의 확대로 지역사회적응을 보다 원활히 진행시킬 수 있다고 본다. 

 3. 새터민의 서비스 확충을 위한 고려점

 앞에서 현재 전달체계와 새터민의 거주지 정착지원과의 연계성을 중심으로 살펴보았다. 현재 정부가 추진하고 있는 전달체계는 지역의 다양한 욕구를 통합적으로 수요자 중심에서 접근하여 복지 체감도을 높혀 나간다는데 있다. 이를 위한 전제로 공공과 민간의 파트너쉽 형성을 통한 지역복지체계의 구축과 다양한 주체들의 참여의 기제를 확보해 나가는 것이 중요하다. 이를 위해서 지역사회내 주민생활지원서비스 제공기관, 잠재적 자원제공자들과의 상시적인 협력체계를 마련하여, 민간․공공부문의 상호협조 체계를 확고히 구축하고  모든 지역사회구성원을 한 가족으로 묶는 건강한 사회안전망 확보를 목표로 하고 있다.  급증하는 수요에 대응 하여  사회복지서비스 욕구를 가진 새터민에게 신속하고 적절한 맞춤형 서비스를 제공하기 위하여 새터민 수요에 적극적으로 대응하고, 새터민에 대한 통합서비스를 제공하기 위한 지역자원의 발굴 및 관리, 지역주민에 대한 서비스 네트워크 구축 및 연계를 주요하게 보고 실시하는 것이 요구된다.

 이러한 변화 속에서 거주지정착과  관련한  새터민 정책을 현재 진행되고 있는 사회복지전달 구조 안에서 모색해 나가는 작업은 중요한 의미를 갖는다. 즉 지역주민으로서의 통합적 의미로 새터민을 지원해나가는 것이며, 사각지대화 될 수 있는 새터민의 세부적인 욕구에 대응할 수 있다는 부분, 또한 중복적으로 지원되어지는 부분을 통합 관리해 나갈 수 있다는 장점을 찾을 수 있다. 한편, 이러한  제도권 안에서 확대되어가는 정책 및 관련예산의 활용은 현재 시행되고 있는 정책의 질을 낮추는 의미가 아니며, 오히려 풍부해질 수 있는 여건을 제공할 수 있다고 파악 할 수 있다. 기존에 제기되고 있는 문제, 즉 취업정책, 신체 및 심리적 지원정책, 가족정책 등을 통일부 주관으로만 하거나 중앙의 부담으로만 갖을 것이 아니고 지역사회 안에서 공공과 민간의 협력하에 긴밀하게 추진될 수 있도록 방안마련을 세부적으로 마련하여. 현재 추진중인 사회적 안전망 안에서 새터민이 지원받아 자립할 수 있도록 하는 것이 필요하다고 본다.

 한편 이 과정에서 고려되어야 할 부분은 새터민의 정책만이 갖는 특수성을 간과해서는 안된다는 부분이다.  즉,  이러한 일련의 변화에 대응한 정책의 실행은 실제로 현재 통일부의 정책의지가 기본이 되어야 가능할 수 있으며, 중앙부처간 서비스조정과 연계에 대한 합의가 기초적으로 이루어져야하며, 특히 실행단계에서는 통일부를 포함한 중앙의 역할과 지자체간의 연계 고리를 돈독히 할 방안이 구성되어서 실제화 시켜나가는 것이 필요하다.

참고문헌
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월간 <복지동향> 2008년 07월호(제117호)