지방재정지원제도 개편 방안과 분권교부세 5년 연장 안

백종만(전북대학교 사회복지학과 교수)

들어가는 글

정부는 지난 9월 16일 이명박 대통령 주재로 열린 제2차 지역발전위원회 회의에서 「지방재정 지원제도 개편방안」을 발표하였다. 이번에 발표한 「지방재정 지원제도 개편방안」의 주요내용은 ① 의존재원 중심의 지방재정 구조를 개선하기 위한 지방소득․소비세 도입 등 지방세 구조개선, ② 종합부동산세 개편에 따른 부동산교부세 감소 등 어려운 지방재정 여건을 고려한 약 1조 4,000억원 의 지방재정 확충, ③ 지역간 상생발전을 위하여, 수도권의 개발이익을 비수도권에 지원하기 위한 지역상생발전기금 설치 등이다.  이글에서는 정부가 발표한 지방재정지원제도 개선안의 내용과 문제점을 살펴보고, 또한 정부의 개선안에 끼워 넣기 식으로 발표한 분권교부세 운영 5년 연장 안이 갖는 문제점과 한계는 무엇인가에 대하여 논의한다.

정부 발표 지방재정지원제도 개선안

첫째, 지방재정구조 개선을 위한 지방소비세와 지방소득세 신설이다.

2010년부터 국세인 부가가치세의 5%(약 2.3조원)를 지방세로 전환하여 지방소비세를 신설하고, 2013년부터는 부가가치세의 5%를 지방소비세로 추가 이양한다는 것이다. 지방소비세의 배분은 시․도별로 민간최종소비지출 비중을 기준으로 하되, 지역간 재정격차를 완화하기 위해, 수도권․광역시․도 등 권역별로 가중치를 적용하도록 한다. 정부 발표에 따르면 지방소비세 도입으로 지방의 재정자립도가 최근의 지속적인 하락추세에서 벗어나, 약 2.2%p 상승할 것으로 전망하며, 총 조세 중 지방세가 차지하는 비중이 약 21%에서 2010년에는 약 22%로 증가할 것으로 예상한다.
2010년부터 소득할 주민세를 지방소득세로 전환하여, 3년간 한시적으로 과표와 세율을 현행과 동일하게 운영하되, 향후, 행정안전부, 기획재정부, 국세청 등 관계부처와 자치단체가 참여하는 합동 TF를 구성하여, ’13년까지 납세자 불편이나 징세비용을 최소화할 수 있는 합리적인 보완방안을 강구해 나가기로 한다는 것이다.

둘째, 지방재정의 확충이다.

종합부동산세 감세에 따른 부동산교부세 감소 등 지방재정의 어려움을 종합적으로 감안하여 지방소비세를 도입하여 약 1.4조원의 지방재정을 추가로 확충하는 효과를 기대하고, 또한 재정여건이 상대적으로 더욱 열악한 시․군에 대한 재정지원을 확충한다는 것이다. 부동산교부세 배분기준을 개편하여, 내년부터 부동산교부세가 전액 시․군․구에 배분되도록 하며, 또한, 재정보전금 제도를 개편하여, 시․도세인 지방소비세의 일정비율이 시․군에 지원될 수 있도록 한다는 것이다. 또한 2009년말로 만료되는 분권교부세 운영기한을 5년간 연장하고, 전반적인 구조조정 추진하고 이를 통해 절감된 재원은 사회복지 사업의 재원으로 활용하여 복지수요 증가에 적극 대응해가기로 한다는 것이다.

셋째, 수도권-비수도권 상생발전을 위한「지역상생발전기금」 조성이다.

수도권에서 발생한 개발이익을 지방에 지원하기 위해, 「지역상생발전기금」을 신설한다. 서울․경기․인천 3개 시․도가 향후 10년간 지방소비세 세입 중 일정비율(매년 3,000억원 규모)을 출연하여 재원을 조성하며, 비수도권 자치단체의 기업 유치 및 투자 활성화, 지역 SOC 사업 등 지역경제 활성화를 위한 사업에 포괄보조금 형태의 재정지원과 장기저리의 자금융자 방식으로 운영한다. 동 기금은 자치단체가 출연한 재원으로 구성되는 만큼, 지방자치단체 조합을 구성하여 자치단체가 자율적으로 관리․운용한다.

감세와 4대강사업으로 말라가는 지방재정

정부의 감세 정책은 1차적으로 내국세 세입을 감소시키지만 2차적으로는 지방정부의 자체 재원인 지방세와 의존 재원인 지방교부금을 크게 감소시키는 역작용을 일으키고 있다. 2008년 이후 중앙정부에 의해서 소득세율·법인세율 인하, 종합부동산세 세제개편 등 대규모 감세정책이 시행되고 있다. 정부는 이러한 감세정책이 “일자리 창출·신성장동력 확충을 위한 저세율·정상과세체계를 확립하기 위함”이라고 밝히고 있다. 즉, 정부는 감세라는 재정정책을 통해서 우리나라 전체의 성장잠재력을 확충하고 경제에 활력을 불러일으키려고 하고 있다.
우리나라 지방재정은 크게 지방세와 세외수입을 합친 자체재원과 국고보조금과 지방교부세를 합친 의존재원으로 구성된다. 중앙정부의 감세로 인해서 소득세, 법인세 수입이 감소하게 되면 그 감소금액의 10%(소득세·법인세할 주민세)에 해당하는 지방세 수입이 감소하게 된다. 또한 소득세, 법인세, 부가가치세, 개별소비세 등의 감세로 인한 내국세(관세와 목적세 등을 제외한 국세) 수입의 감소는 「지방교부세법」과 「지방교육재정교부금법」에 의해 내국세의 법정률에 해당하는 교부금 수입(지방교부세 19.24%, 지방교육재정교부금 20%)이 감소하게 된다. 추가적으로 종합부동산세의 감세는 종합부동산세 전액을 재원으로 하는 부동산교부세를 감소시키게 된다. 따라서 중앙정부의 감세정책은 1차적으로 중앙정부의 내국세 세입을 감소시키지만, 2차적으로는 지방정부의 자체재원인 지방세와 의존재원인 지방교부금을 감소시키는 것이다. 2008년부터 2012년까지 감세로 인한 지방세입 감소규모를 시·도별로 살펴보면, 서울시는 4조6천억원이 감소하며, 경상북도 3조591억원, 경상남도 3조32억원, 전라남도 2조7천459억원, 경기도 2조5천118억원 등의 순으로 지방세입이 감소할 것으로 보인다.새로운 지방세 도입에 따른 지방세입 순증 규모는 서울시가 1조1천612억원, 경기도가 9천242억원, 경상남도가 5천894억원, 부산광역시가 5천538억원, 대구광역시가 3천587억원 등의 순으로 지방세입이 증가할 것으로 전망된다. 세입순감소 규모는 서울시가 3조4천389억원, 경상북도가 2조7천314억원, 전라남도 2조6천10억원, 경상남도 2조4천138억원, 충청남도 1조8천139억원 등의 순으로 예상된다.  예산정책처는 “서울시, 경기도, 인천시 등 수도권 지역은 감세로 인해 주민세와 부동산교부세의 감소가 비수도권 지역에 비해서 상대적으로 높았고, 비수도권 지역은 지방교부세 감소가 주민세와 부동산교부세의 감소보다 상대적으로 컸다”며 “주민세(소득세·법인세할 주민세) 세수의 64.9%가 수도권 지역에 집중돼 있고, 지방교부세(보통+분권교부세)의 91.9%가 비수도권 지역에 배분되기 때문”으로 분석했다. 반면, 비수도권은 지방소비세 도입으로 인해 지방재정 세입 증가분이 수도권 지역에 비해 상대적으로 작았다. 민간최종소비지출 비중이 작고, 내국세 계상분 감소로 인한 지방교부세 감소분이 크기 때문이라는 분석이다.

감세정책으로 지방재정 향후 5년간 약 25조 감소

지역발전위원회가 감세로 인한 지방재정의 어려움을 해결하기 위하여 약 1조 4천억의 증세효과를 갖는 지방소비세와 지방소득세 도입, 부동산 교부세 시ㆍ군 전액 배분, 지역상생발전기금 조성, 재정보전금제도 개편을 통해서 지방재정을 지원한다는 안을 제시하였다. 그러나 이는 이명박 정부가 추진한 감세정책이 지방재정에 미치는 영향을 고려하지 않은 것으로 지방재정 조달의 어려움은 더욱 커질 전망이다. 국회예산정책처가 지난 10월 13일 발표한  ‘감세의 지방재정 영향 분석’에 의하면 감세 정책으로 인해 2008년 ~ 2012년간 지방 재정세입이 총 30조1천741억 원이 순감소할 것이라고 추정하고 있다. 항목 별로는 주민세가 6조2784억 원, 지방교부세가 13조6032억 원, 부동산 교부세가 10조2925억 원이 각각 줄어들게 된다. 이런 상황을 반영하여 정부가 지방재정지원방안을 마련하였지만, 내년부터 도입될 지방소비세로 인한 지방재정 세입은 2010부터 2012년까지 4조4천355억원 순증할 것이 예상되고 있다. 결국 감세 정책으로 인하여 지방소비세를 도입했음에도 불구하고, 2008년부터 2012년까지 지방재정 세입은 25조7천387억원이 순감소할 것으로 전망된다. 지방소비세 도입으로 내년부터 2012년까지 7조3천억 원의 세입 증가 효과가 기대되지만 이에 대응해 정부가 지방교부세율을 0.27% 낮출 방침이어서 1조4천억 원 정도의 세입이 줄게 된다. 결국 지방소비세를 도입해도 지자체의 세입 증가분은 5조8천억 원으로 감세정책으로 인한 세입 감소분의 19%에 불과하다는 것이다.

분권교부세의 문제점

지방이양사업으로 전환된 국고보조사업 예산을 지방정부에 보전해주기 위하여 2005년부터 2009년까지 한시적으로 도입된 것이 분권교부세 제도이다. 그동안 분권교부세 제도의 운영을 둘러싸고 어려가지 비판이 제기되었는데, 제도 설계상의 정책오류에 따른 이전재원의 부족 문제, 지방자치단체의 재정자율권 침해 문제, 사회복지의 우선순위 하향가능성의 문제를 중심으로 비판이 제기되었다. 그동안 분권교부세 운영을 둘러싸고 제기된 주요 문제점은 다음과 같이 3가지로 정리할 수 있다.

첫째, 이전재원 부족이다. 분권교부세 설계 시에 도입 전 5년간의 평균 국고보조금의 평균액을 산출함으로써 폭증하는 복지서비스 수요를 구조적으로 반영하지 못하는 한계를 안고 출발하였다. 또한 지방비 부담을 증가시키는 국가시책(아동급식지원사업, 사회복지전담공무원 증원 등)이 증가하였으나, 소요재원에 대한 대책이 따로 마련되지 않았다. 그 결과 중앙정부의 ‘의도된 중장기 재정부담 회피전략’이라는 비판이 제기되기도 하였다. 그 결과 분권교부세 도입기간 동안 지방이양사업에서 중앙정부의 이전재원인 분권교부세가 차지하는 비중보다 지방비의 부담비중이 크게 증가하였다. 특히 광역자치단체보다 기초자치단체의 부담이 더욱 큰 폭으로 증가하였다.

둘째는 재정자율권의 침해이다. 분권교부세로는 증가하는 복지수요를 충족시킬 수 없게 됨에 따라 지방자치단체의 재정 부담율이 분권교부세 도입 이후 크게 증가하였다. 지방자치단체는 증가하는 복지수요를 충족시키기 위해서 지방자치단체들 각자의 재정우선순위와 관계없이 분권교부세 사업에 재정을 우선적으로 투입하지 않을 수 없게 됨으로써 지방자치단체의 재정자율성을 크게 훼손하고 있다. 분권교부세의 도입의 일차적인 목적이 지방의 재정자율성을 증대시키려는 것이었으나, 비록 한시적이나마 재정자율성을 제약하고 있어 분권교부세가 “지역자원의 징발” 수단으로 사용되고 있다는 비판에 직면해 있어 정책실패의 본보기라 비판받고 있다.

셋째는 사회복지의 우선순위 하향에 따른 지역간 복지 격차의 확대 재생산이다. 분권교부세가 보통교부세에 통합될 때에 보통교부세 불교부단체의 경우에 복지예산의 조달에 차질이 우려되며, 보통교부세라는 일반재원에 통합될 경우 지자체에 따라 복지에 대한 투자 격차가 크게 발생할 가능성이 농후하다. 교부세가 증액되고, 기준재정수요 산정에서 복지수요의 비중이 크게 확대되지 않는 한 폭증하는 복지재정수요에 대응하기 어렵다. 특히 교부세제도는 일반보조금으로 복지교부세가 증액된다고 하더라도 지방자치단체의 의지가 뒤따르지 않는 한 복지재정에의 투입을 보장할 수 없게 된다.

종합하면, 분권교부세는 국고보조사무의 지방이양에 대한 준비가 부족한 채로 도입된 제도로 제도의 정체성 문제, 지역자원 징발, 지방의 의견 수립 미흡, 사업과 예산의 분리, 재원산정 방식의 문제 등의 복합적인 문제를 안고 있어 이의 개선해야 한다는 요구가 제도시행 초기부터 계속되었다. 분권교부세의 개선안으로는 국고보조금제도로의 환원, 사회복지교부금제도 도입, 일부사업 환원 후 포괄보조금제도로의 운영 등 다양한 대안들이 논의된바 있다. 결국 분권교부세 개편 논의의 핵심은 지방의 재정운영 자율성 문제와 지방의 사회복지재정 안정적 확보라는 두 마리 토끼를 어떻게 잡을 것인가의 문제라고 할 수 있다.

5년 연장안은 임시 미봉책으로 지방의 재정부담은 더욱 증가될 전망

어느 정도 예상한 일이지만 분권교부세 운영을 다시 5년간 한시적으로 운영하는 것으로 현 정부의 정책으로 결론이 나게 되었다. 그동안 보건복지가족부는 분권교부세의 보통교부세로의 통합을 반대하며, 적정 수준의 교부세율 확보를 전제로 사회복지교부세 제도의 도입을 요구하였다. 행정안전부와 지방자치단체장들은 국고보조사업으로의 환원을 요구하였으며, 기획재정부는 보통교부세로의 통합을 목표로 부처간 합의가 안 될 경우에 분권교부세 5년 연장안을 복안으로 가지고 있었던 것으로 알려져 있다.

분권교부세 5년 연장안은 분권교부세가 안고 있는 문제점을 그대로 안고 간다는 것으로 보통교부세로 통합될 경우 예상되는 최악의 시나리오만 피한 결정이라고 할 수 있다. 5년 연장 안에 대한 문답에서 정부는 사회복지사업의 수요 급증 등 지방재정 부담이 가중되고 있는 점을 고려할 때 근본적인 해결방안이라고 보기는 어려운 면이 있지만, 분권교부세를 폐지할 경우, 자치단체장의 의지․지방재정 여건에 따라 지역간 복지불균형이 우려되므로 소외계층에 대한 최소한의 기본적 서비스 제공을 위하여 불가피하게 기한을 연장한 것이라고 밝히고 있다.

또 향후 복지관련 지방이양사업에 따른 지방재정 부담이 증가 대책으로는 “관계부처 합동으로 복지-비복지사업의 운영실태를 점검하여 구조조정을 통해 부족재원으로 활용하는 등 지방재정 부담을 최소화하기 위한 다각적인 방안을 마련․추진하겠음”이라고 발표하고 있어 분권교부세율의 인상이나, 기타 분권교부세제도의 개편을 통해 사회복지 재정부담을 중앙과 지방이 형평성 있게 부담할 의지를 찾아 볼 수 없다. 앞서 살펴본 바와 같이 대규모 감세정책으로 지방소비세의 도입 등 지방재정지원제도의 도입에도 불구하고 지방이 사용할 수 있는 재정의 총량이 5년간 25조원의 감소가 예상되고 있다. 이와 같은 재정 환경에서 분권교부세율의 인상이나, 감세로 인한 분권교부세 감소분 보전 대책과 같은 비상대책이 마련되지 않는다면, 금번에 결정된 분권교부세 연장 안은 지방의 사회복지사업에 커다란 재앙을 불러일으킬 것이 예상되고 있다.

월간 <복지동향> 2009년 11월호(제133호)