남 기 철
동덕여자대학교 사회복지학과
● 엄청난 홍보의 서울형 복지
오세훈 서울시장의 사회복지 정책 내용은 ‘서울형 복지’라는 브랜드 속에 압축적으로 포괄되어 있다. 이번 지자체 선거국면에서의 홍보와 선전을 위해서 한강르네상스, 디자인서울 등과 함께 가장 중요한 아이템으로 서울형 복지가 활용되고 있다. 서울형 복지라는 용어가 이제는 일반인들에게도 익숙한 것이 되었다. 서울시내의 버스, 지하철 등 각종 대중교통 관련된 광고와 홍보물에서, 혹은 매체를 이용한 광고 등에서 서울형 복지라는 용어를 쉽게 접해오고 있다. 형편이 어려운 서울시민이라면 누구나 서울형 어린이집을 이용할 수 있고, 본인이 열심히 저축한 금액만큼은 서울시가 보태어 주고, 일자리를 알선해주고, 전세주택도 서울시의 도움으로 구할 수 있을 것 같은 환상을 주고 있다. 이 모든 것들이 과거와 달리 현 시장의 정책에 의해 가능해지게 되었다는 착각마저 심어주고 있다.
정책적 슬로건 자체에 너무 많은 의미를 부여할 수 없고, 이 슬로건에 대한 비판으로 서울시
복지정책에 대한 분석과 비판을 대신하는 것도 바람직한 것은 아니다. 사실 정책에 대한 홍보도 중요하고 필요한 일이다. 하지만 홍보가 시민의 알 권리나 정책정보 접근성의 정도를 넘어 과도하게 이루어진다면 자칫 ‘과장광고’의 혐의도 제기될 수 있다. 전국단위가 아닌 지방자치단체의 수준에서 ‘서울형 복지’와 같은 개념을 최근처럼 강조해 온 것은 매우 드문 일이다. 또한 목전에 선거를 두고 있는 상황에서 선거용 치적으로 서울형 복지가 가장 강조되고 있는 상황을 감안한다면, ‘서울형 복지’에 초점을 두어 현 서울시의 복지시정에 대해 살펴볼 필요가 있다.
● 서울형 복지는 무엇인가?
서울형 복지는 “따뜻하고 행복한 복지도시”라는 슬로건에 기반하고 있다. 이 슬로건 하에 ‘자립복지“, ”나눔복지“, ”현장/생활복지“라는 3개 방법론과 ”창의복지의 활성화“라는 성과 가시화 및 홍보체계를 결합하였다. 이 체계를 “희망복지”라 이름 붙인 5개 프로젝트로 연결하는 것으로 서울형 복지의 구조가 성립되어 있다. 서울희망드림 프로젝트, 9988 어르신 프로젝트, 장애인 행복도시 프로젝트, 여행 프로젝트, 꿈나무 프로젝트라는 5개 프로젝트가 서울형 복지의 내용을 구성하고 있는 것이다.
<표 1> 서울형 복지의 범위와 내용
먼저 가장 핵심적인 것으로 이야기되는 ‘서울희망 프로젝트’는 자산형성, 사회통합, 생활보장, 주거환경, 민간협력 사업의 5가지로 구분되고 있다. 자산형성에는 서울 희망플러스통장, 서울 희망드림 뱅크, 금융․재무 컨설팅 사업이 포함된다. 사회통합에는 서울시 희망의 인문학 과정, 꿈나래 통장, 문화․예술학습 및 체험이 포함된다. 생활보장에는 SOS 위기가정, 쪽방촌 등 토탈케어 시스템, 지역자활센터 기능강화, 푸드나눔카페, 복지전달체계 개선장안 연구 등이 포함된다. 주거환경에는 헤비타트 운동, 공공임대주택 업그레이드가 포함된다. 민간협력에는 서울디딤돌, 소외계층 1:1 희망나눔이 포함된다.
노인복지와 관련되는 ‘9988 어르신 프로젝트’는 6개 핵심과제를 제시하고 있다. ‘치매걱정 없는 서울 프로젝트’, ‘일하는 노후 프로젝트’, ‘노인 건강지원 프로젝트’, ‘신바람 노인문화 프로젝트’, ‘세대 통합지원 프로젝트’, ‘친노인 생활환경 조성 프로젝트’ 등이 그것이다.
‘장애인 행복도시 프로젝트’는 ‘고용터전 다지기’, ‘안심자립생활 start’, ‘웰빙 가정 만들기’, ‘장벽 없는 환경 만들기’라는 4대 정책과제와 27개 핵심사업으로 이루어져 있다.
여성복지에 해당하는 ‘여행 프로젝트’는 5개 중점 과제 60개 사업으로 구성되어 있는데 5개 중점과제란 ‘돌보는 서울(서울형 어린이집, 보육지원, 가족돌봄지원, 소외여성지원)’, ‘일있는 서울(3040 일자리 창출, 창업 및 기업 지원)’, ‘넉넉한 서울(여성친화 문화 프로그램, 여성의 정보화)’, ‘안전한 서울(도시설계, 도시안전, 도시환경, 여성건강)’, ‘편리한 서울(화장실, 주차장, 보도, 공공시설, 대중교통)’로 표현되고 있다.
아동청소년복지에 해당하는 ‘꿈나무 프로젝트’는 4대 정책과제, 12개 핵심과제, 82개 단위사업으로 이루어졌다. 4대 정책과제는 ‘안전하고 건강한 서울(U-서울어린이안전 시스템 구축, 안전한 교통환경 조성, 컴퓨터 게임중독 예방, 정서장애 아동 지원체계 구축, 어린이 아토피 예방관리, 어린이 비만관리 강화)’, ‘즐겁게 배우는 서울(재미있는 어린이 놀이터 조성, 상상력을 키우는 체험공간 확충, 다양한 문화체엄 기회 확대)’, ‘더불어 함께하는 서울(U-서울어린이안전 시스템 구축, 안전하고 쾌적한 교통환경 조성, 어린이 건강관리 및 생활환경 개선)’, ‘미래를 준비하는 서울(책 읽는 서울 꿈나무, 서울청소년 창의센터 신설)’이다.
이상의 내용에 기초하여 5개 프로젝트를 대략적으로 도표화하면 다음 <표 1>과 같다. 이러한 도표화가 용이하지는 않다. 각각의 프로젝트가 동일한 용어와 체계를 사용하지 않고 있으며, 분류에서의 추상성 혹은 구체성 정도도 서로 다르기 때문이다. 이는 복지국과 여성정책관실에서 각기 프로젝트를 나누어 담당하고 있다는 상황과도 관련된다.
● 서울형 복지의 특징을 어떻게 표현하고 있는가?
서울형 복지의 내용을 얼핏 보아서는 사회복지 관련 내용들이 매우 넓게 망라되어 있기 때문에 ‘서울형’의 의미를 파악하기 어렵다. 이에 대해서 현 서울시가 강조하고 있는 부분은 일단 “기존 복지정책과의 차별성”이다.
“기존의 대다수 복지정책은 일률적인 기준에 따라 일회성 현금을 지원하는 것인데 서울형 복지는 여기서 끝나지 않는다. 당장 살기 힘든 사람에게는 최저생활을 보장하고 자립의지가 있는 사람에게는 더 많은 혜택이 돌아가도록 해서 오늘보다 더 나은 내일이 가능하다는 희망을 만드는 것이다(서울특별시 복지국, 2009).”
그간 서울시가 서울형 복지에 대해 밝힌 내용들에서 몇 가지의 경향이 나타나고 있으며 이는 서울형 복지의 특성에 대한 자기지향과 깊게 관련되고 있다.
○ 과거의 복지 프로그램에 대한 비판
○ 예방적 성격의 강조
○ 생산적 성격의 강조
○ 보편적 성격의 강조
○ 민간자원의 활용 강조
○ 복합적 지원방식의 강조(욕구중심/맞춤형)
특히 저소득층에 대한 자활의 부분에 초점을 두어 그 특징을 이야기하곤 한다. 언론사와의 인터뷰에서 현 서울시장은 서울형 복지의 핵심을 저소득 정책(서울 희망드림 프로젝트)에서 찾고 있음을 표현하고 있다. 이는 서울시장의 언급만이 아니라 서울형 복지에 대한 설명 전반에서 공통적으로 나타나는 특징이다.
“올해 새롭게 런칭한 ‘서울형 복지’가 전국적인 반향을 일으키고 있어요…… ‘서울형 복지’는 가난이 대물림되는 기존의 퍼주기식 복지정책을 바로잡겠다는 서울시의 의지가 담겨 있는 정책입니다. 대표적인 예로 기초생활수급자가 매달 일정액을 저축하면 서울시와 자선단체들이 저축한 금액에 이자까지 더해 목돈을 마련해 드리는 ‘희망플러스통장’, ‘꿈나래통장’을 꼽을 수 있겠죠. ‘서울형 복지’의 또 다른 한 축은 정신적으로 자립할 수 있도록 도와드리는 ‘희망의 인문학 코스’입니다…… (노컷뉴스, 2009. 11. 27).”
서울형 복지의 논의가 광역 지자체의 복지정책에 대한 중요성의 부각이나 홍보라는 측면에서 이전 시기보다 진전되어 있다는 점은 사실이다. 그리고 단편적이던 프로그램들에 대해 브랜드를 통해 지자체 단위에서 복합적이고 통합적인 틀을 구성하고자 하는 시도도 긍정적으로 평가될 수 있다. 또 어찌되었건 과거에 부각되지 않던 자산형성지원 방식의 프로그램 일부가 보강되어 강조된 것도 의미를 부여할 수 있다. 하지만 서울형 복지에 대한 서울시의 설명을 그대로 받아들이기는 어렵다.
● ‘서울형 복지’의 전시성과 혼란
서울형 복지의 실제성은 그 사업량 특히 예산의 규모와 관련지어 판단해 보아야 한다. 2009년 말의 자료를 토대로 살펴볼 때, 서울의 2010년 사회복지 예산은 4조원이 넘고 서울시 총계 예산기준으로 20%에 육박하고 있다. 이를 근거로 서울시는 지난 연말 2010년 예산 기자설명회를 통해 사상최대의 복지예산 편성을 강조한 바 있다. 물론 서울시 사회복지 예산은 증가추세를 나타내고 있다. 하지만 이는 추경과 관련된 부분을 감안하면 논의가 복잡해지고 복지예산으로 포함한 예산의 내용들 역시 논란의 소지가 있다. 복지국과 여성정책관실 중에서 복지국 예산은 전혀 증가하지 않고 있다. 서울시 복지예산의 증가는 주로 여성정책관실 사업의 예산이 증가한 것이고 이는 보육사업 등 일부 분야에서의 예산이 증가한 것과 궤를 같이 하고 있다.
서울형 복지의 가장 핵심적인 영역으로 이야기했던 부분은 희망드림 프로젝트에서 자산형성을 지원 매칭방식의 희망플러스 통장, 꿈나래통장, 금융지원방식의 희망드림뱅크 등이다. 희망플러스 통장사업에 대해서 2010년의 예산으로 116억원, 꿈나래 통장사업은 50억원을 편성하고 있다. 희망드림뱅크사업은 약 40억원의 예산이다. 이 규모는 모두 합해봐야 서울시 저소득층 지원사업 예산 전체의 2% 이내의 규모이다. 더구나 서울시의 저소득층 지원사업 전체 예산은 전년도에 비해 삭감되었다.
서울형 복지의 핵심사업으로 이야기하고 있는 프로그램들은 그에 어울리는 절대량의 예산이 편성되어 있지 못하다는 점에서 전시성이 지적될 수 있다. 또한 저소득층 지원예산의 삭감에 비추어 볼 때, 서울 희망드림 프로젝트가 서울형 복지의 저소득 정책의 전반적 확충 맥락에서 나타나지 않고 있다는 점도 비판될 수 있다. 결국 저소득층 지원예산이 줄어드는 상황이기 때문에 희망드림 프로젝트 사업을 ‘근로할 수 없는, 혹은 근로의 기회가 없는 절대빈곤층’ 대상의 사업 예산을 줄여 ‘일할 수 있는 사람’에 대한 예산으로 돌려쓰는 양상이라는 비난도 가능한 상황이다. 서울 희망드림 프로젝트가 ‘서울형 복지’ 홍보와 같은 성격을 가지기 위해서는 “전반적 저소득층 정책의 강화라는 전제 하에서” 자산형성지원 사업을 늘려나가야 할 필요가 있다.
9988 어르신 프로젝트와 장애인행복도시 프로젝트는 서울시의 노인복지예산과 장애인복지예산의 전반적 제약 상황으로 보아 서울형 복지의 한 축으로 제시하기는 무색한 상황이다.
여성복지 영역인 여행 프로젝트는 보육과 관련된 예산 편성, 서울형 어린이집에 대한 지원 등에서 비교적 많은 자원을 투입하고 있다. 물론 아직까지의 사업 실적은 주로 공립 보육시설을 서울형 어린이집으로 전환한 것이 주를 이루고 있다. 국공립 보육시설을 이용할 수 없고 열악한 보육시설의 이용 혹은 이 기회마저도 얻지 못하고 있는 시민들의 복지체감도를 확보해 주고 있지는 못한 상황이다. 서울형 어린이집 등 보육사업을 제외하고 볼 때, 여행 프로젝트에 대해서 논란거리는 많다. “5대 분야의 90개 핵심사업”으로 여행 프로젝트가 구성되어 있다고 하기에는 자원이 일부 사업에만 편중되어 있다. 5대 분야 중 ‘안전한 서울’에서는 지난 3개 년도를 합쳐도 1억원이 되지 않는 예산이 집행되었다. 90개 사업 중에서 2009년을 기준으로 볼 때, 아예 예산이 없는 사업이 37개 사업으로 40% 이상이다. 2009년 기준 90개 사업 전체 예산인 1,488억원 가량 중에서 5개 사업이 73%에 달하는 1,100억원의 규모이다. 이 중 ‘여행 화장실’이 300억원 이상, ‘여행 길’이 167억원, 서울형 어린이집 운영이 298억, 서울키즈센터 건립운영이 109억, 엄마가 신났다 프로젝트가 212억원을 나타내고 있다. 화장실과 보도블럭 등의 개편도 여성 시민의 편리성 증진을 위해 중요한 사업이지만 이 두 가지 사업이 전체의 1/3을 차지하고 있는 상황에서 ‘서울형 여성복지’ 사업의 의미를 적극적인 것으로 평가하기는 곤란하다.
아동/청소년복지 분야인 꿈나무 프로젝트의 상황도 유사하다. 이는 2009년 기준으로 1,474억의 예산을 투입하여 사업을 전개하였는데 100억 이상의 사업은 어린이 보호구역 정비사업 167억, 상상어린이공원만들기 601억, 서울키즈센터건립이 106억 등(서울키즈센터 건립 관련은 여행 프로젝트와 꿈나무 프로젝트에 모두 실적으로 포함되어 있다) 3개이다. 기본적으로 전체 사업의 절반에 가까운 부분이 공원조성과에 의한 어린이공원만들기에 투입되고 있다.
복지국에서 주관하는 세 가지 프로젝트인 희망드림 프로젝트, 어르신 9988 프로젝트, 장애인행복도시 프로젝트는 기본적으로 예산의 취약한 편성 때문에 ‘서울형’이라는 브랜드를 걸기 민망한 상황이다. 꿈나무 프로젝트와 여행 프로젝트 등 여성정책관실에서 주관하고 있는 두 프로젝트는 지나치게 편의공간과 토목 측면에 치중되고 있다. 한정된 재원 내에서 편의공간 중심의 사업을 적절한 ‘복지’ 초점이라고 볼 수 있는가 하는 부분에서 기본적 의문이 제기될 수 있다. 이는 서울형 복지의 기본성격으로 스스로 밝혀왔던 이야기되는 ‘자립과……’와는 무관하다고 보인다.
● 서울형 복지 넘어서기 : 서울시 복지정책의 과제
서울형 복지에 대한 홍보는 교묘한 방식으로 사업을 미화하고 있다. 서울형 복지의 특징적 사업을 설명할 때는 기존에 많이 활용되지 않았던 근로빈곤층에 대한 자산형성지원사업을 이야기한다. 이는 매우 미미한 사업 규모이다. 반대로 서울형 복지사업의 규모를 이야기 할 때는 매우 많은 사업을 포함한 5대 프로젝트 전체를 이야기한다. 여기에는 토목사업적 성격의 것들이 큰 예산비중을 차지하고 있다.
결국 기존의 복지정책에 대한 ‘퍼주기’라는 가혹한 평가를 통해 서울형 복지의 독특한 특징을 선언하고 있으나 현재의 상황에서 그 선언 부분은 관철되지 못하고 있다. 서울형 복지는 한 두 개의 컨셉에 대부분의 기존 정책들을 끼워 맞추어 포장하는 방식이다. 결국 ‘서울형 복지’가 종합적으로 기획되어 집행되고 있는 실제라기보다 홍보성격의 수사에 맞추어 서로 다른 내용물들이 같은 색 포장지에 포장된 것으로 귀결되고 있다. 서울형 복지는 수백 개의 단위사업으로 구성되어 있는데 이 중 대부분은 (서울형 복지에서 기존의 ‘잘못된’ 지원방식이라고 비판했던) 과거 사업과 다를 것이 없는 사업이다. “서울형 복지는 무엇인가?”라는 질문 대신에 “서울형 복지가 아닌 복지는 어떤 사업들인가?”라고 질문한다면 대답이 궁색할만큼 모자이크식 사업구성이다.
또한 상당수의 단위사업은 아예 예산이 편성되어 있지 않거나 예산 삭감이 일반적으로 나타나고 있다. 서울형 복지에 대한 예산 측면에서의 취약성 비판에 대해 서울시는 “다년 계획으로 진행되고 있어 한 해의 예산으로만 판단할 수 없다”고 항변하기도 하지만 초기의 계획 내용과 연차별 예산 실적은 이미 틀어진 경우가 많다. 보육 부분 등에서 예산의 확충이 나타났지만 서울형 복지는 전반적으로 볼 때, ‘과장광고’의 협의를 벗기가 어렵다.
토목사업 등의 친복지적 성격도 중요하다. 하지만 이를 복지정책과 사업의 핵심으로 표현하는 것은 문제가 있다.
서울형 복지로는 도저히 채워질 수 없는 서울시민의 복지욕구에 대한 성찰이 필요하다. 절대적/상대적 빈곤에 대한 기초보장과 서울형 복지에서 초점을 두는 근로빈곤층 자산형성 지원사업 방식은 서로 대체재가 될 수 없다. 따라서 저소득층 지원사업의 예산이 절대량 측면에서 확충되어야 한다. 또한 서울시 자치구별로 심화되고 있는 소득, 주거, 교육 불평등, 그리고 지역별 복지 불평등에 대해 서울시의 진지한 정책 고려가 필요한 상황이다. 특히 서울시민이 다른 지역보다 더 고통 받고 있는 주거비를 포함한 생계비 부담이나 기초 지자체별 복지 양극화에 대응하기위해 ‘서울시민복지기본선’ 등을 모색해볼 필요가 있다. 이를 위한 실태조사 및 편차 제한선 설정 등은 중요한 과제이다.
저소득층 근로가구의 자산형성을 지원하는 사업은 유용하다. 하지만 우리나라 빈곤의 문제를 ‘근로의욕’에서 해답을 찾아서는 곤란하다. 자활이나 근로에 걸림돌이 되는 부분(예를 들어 양육, 돌봄노동 등)에 대한 극복을 지원하는 것이 더 중요하다. 근로유인도 중요하겠지만 ‘일할 수 있는 기회와 권리(right to work)’를 보장하는 측면에서 저소득층 자활지원의 핵심을 찾아야 할 것이다. 이를 위해 사회서비스 일자리의 대폭적 확대, ‘보호자 없는 병원’, ‘노인일자리사업 보강’ 등은 서울시와 같은 광역 지자체에서 중요하게 취급해야 한다.
서울형 복지를 태동시켰던 문제의식은 기본적인 복지와 사회보장의 토대 위에서 획기적인 예산 편성을 통해 접근할 수 있는 것이지 포장이나 돌려막기로 수습할 수 있는 것은 아니다.
<참고자료>
서울시(2009), 서울시 예산 기자설명회 자료.
서울시(2009), 시의원 보고자료.
서희정(2009), 2010 서울시 사회복지 예산분석, 서울시예산분석토론회자료집.
월간 <복지동향> 2010년 02월호(제136호)
정부지원금 0%, 회원의 회비로 운영됩니다
참여연대 후원/회원가입