[심층분석4] 복지국가 체질 개선을 위한 돌봄 서비스 정책

엄규숙|경희사이버대학교 사회복지학과 교수

1. 들어가며

총선과 대선을 앞두고 복지확대에 대한 약속들이 매일 뉴스와 신문에 등장하면서 복지를 연구하고 복지운동을 하는 사람들의 심장이 높이 뛰고 있다. 양성평등의 실현에 복지국가가 촉매역할을 해주어야 한다고 보는 여성학자들도 마찬가지다.

1997년 경제위기 이후 한국에서 복지논의는 기초생활보장제도와 사회보험제도의 도입 및 정착을 중심으로 진행되었다. 사회서비스에 대한 논의는 참여정부시절 사회투자국가로의 전환을 모색하는 과정에서 이루어지며 그 과정에서 보육서비스의 확대 및 장기요양보험제도의 도입을 통해 돌봄의 사회화를 위한 제도적 기반이 마련되었다. 그러나 양성평등한 복지국가라는 관점에서 보았을 때는 아직도 가야할 길이 요원하다. 선성장 후분배주의가 견인해 온 한국 사회에서 소위 재충전 및 차세대의 양육을 주된 내용으로 하는 사회재생산은 철저하게 ‘가족착취적’ 내지 ‘가족희생적’인 방식으로 이루어졌고, 여성은 그 착취의 대상인 동시에 희생의 중심축이었다. 노동시장이 신자유주의적 논리에 의해 재구조화되고 무한경쟁의 압박에 가족이 저출산이라는 자기소멸적 방어 수단으로 대응하는 가운데 고령화가 급속도로 진행되고 있다. 단순한 복지의 확대를 넘어서 여성의 노동시장 참여, 저출산 고령화, 가족형태의 다양화라는 사적 영역의 지각변동의 충격을 완화할 수 있는 복지구조의 전환이 필요하다. 복지의 확대와 동시에 돌봄의 사회화·공공화를 기반으로 한 사회서비스의 확충이 복지국가의 체질을 바꾸기 위해 절실한 시점이다.

2. 복지확대의 우선순위는 사회서비스에 두어야 한다.

우리나라는 사회복지지출이 GDP에서 차지하는 비중이 OECD중 가장 낮은 국가다. 대다수의 사람들이 복지제도가 확대되어야 하고 가능한 한 더 많은 재원을 복지를 위해서 써야한다는 데에는 동의할 것이다. 복지확대도 중요하지만, 확대할 분야의 포트폴리오를 어떻게 짤 것인가도 중요하다.

복지 레짐의 중대한 질적 차이는 복지지출 전체의 규모에서도 차이가 나지만, 보다 현격하게  사회적 돌봄에 대한 지출에서 나타난다. 이전소득에 대한 지출은 오히려 상대적으로 보수적 복지 레짐에서 높은 편이며 스칸디나비아 국가들은 사회복지지출에서 서비스에 대한 지출 특히 사회적 돌봄과 관련된 지출이 매우 높다는 점에 주의를 환기하고자 한다. <표 1>은 OECD 국가 중 14개국을 선택하여 GDP대비 사회복지지출, 사회복지지출 중 현금급여와 서비스지출, 그리고 사회복지지출에서 사회서비스에 대한 지출이 차지하는 비중을 보여주고 있다.  (A)항목은 우리가 익히 알고 있는 수치들이고 (B)항목과 (C)항목의 합계치이다. (B)항목에서는 연금지출이 (C)항목에서는 의료서비스에 대한 지출이 가장 큰 비중을 차지하는 것이 일반적인 추세이다. OECD 30개국 평균은 GDP대비 연금에 대한 지출이 7.2%, 의료서비스에 대한 지출이 6.2%이다. 특히 의료서비스에 대한 지출비중은 복지 레짐의 영향이 그리 크지 않아 유사한 수준으로 나타났다. 큰 차이는 현금급여의 비중이 높은지 아니면 사회서비스에 대한 지출이 많은지를 통해 확인된다. (D)항목을 중심으로 국가들을 비교해보면 전체 사회복지지출 규모가 비슷하지만 스웨덴 덴마크 노르웨이가 프랑스나 독일 스페인에 비해 (A)값이 비슷해도 사회서비스 지출의 비중이 높음을 알 수 있다.

<표1> OECD 공적 사회복지지출 중 현금급여와 서비스 비중 (2005년)
(단위: %)

자료: Adema, W. and M. Ladaique (2009), “How Expensive is the Welfare State?: Gross and Net Indicators in the OECD Social Expenditure Database (SOCX)”, OECD Social, Employment and Migration Working Papers, No. 92, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/220615515052에서 재구성. (C)항목은 전체 서비스 지출과 괄호 안은 의료서비스에 대한 지출을 표시한 것임. (D)항목은 서비스지출 중 의료를 제외한 사회서비스에 대한 지출이 공적 사회복지지출에서 차지하는 비중을 의미함.

전일제 평생근로 남성가장을 중심으로 한 근대적 사회보장제도 위주로 복지제도가 운영되는 경우에는 연금과 의료에 대한 고정적 지출이 복지의 큰 축을 구성하게 되고 고령화가 진전되면서 이러한 지출은 급격하게 늘어나게 된다. 가장 극단적인 예가 최근 국가부도위험과 함께 마치 복지국가 폐해의 증거라도 되는 듯 언급되는 그리스 같은 경우라 하겠다. 사회복지지출의 대부분을 연금과 의료서비스에 쓰고 있다. 반면 노르웨이는 GDP 대비 사회복지지출이 그리스나 스페인과 유사하지만 이들보다 사회서비스에 배당하는 재원이 훨씬 많다. 사회서비스는 소위 복지제도의 탈가족화를 견인할 수 있는 제도적 장치라는 점을 감안할 때 단순히 복지를 확대하고, 세금을 더 걷어서라도 복지재원을 확충하자고 주장하는 것에 더불어 그 재원 중 일정 부분을 사회서비스의 확대, 특히 사적 영역에서 이루어지는 돌봄을 사회화하고 공공화 하는데 쓰자고 주장하는 것이 중요하다.

보육과 장기요양서비스가 시행되고 있지만 여전히 가족이 아동이나 노인을 돌보는 주된 책임을 지고 있다. 여성이 경제활동에서 불리한 위치에 처하게 되는 가장 중요한 이유가 이러한 돌봄 책임을 전담하기 때문이라는 것도 상식적인 언설에 불과하다. 한 연구에 따르면 가정에서 자녀 1명을 돌보는 무급 돌봄시간을 사회서비스인력의 돌봄노동의 가치로 환산할 경우 그 경제적 가치는 연간 2,172만원으로 추정되고, 전체 아동에 대한 무급 돌봄시간의 가치는 최저임금수준으로만 환산해도 한 해 보육예산의 6배에 달하는 규모로 계산되었다. 노인에 대한 돌봄도 마찬가지이다. 장기요양서비스를 받고 있는 노인이라고 해도 가족에 의해 추가적으로 1인당 연간 252 내지 337시간의 돌봄시간이 필요하고, 서비스 대상이 아닌 경우에 중증도에 따라 연간 287시간 이상 1500여 시간의 돌봄서비스가 배우자나 가족구성원에 의해 이루어지고 있으며 그 경제적 가치는 1조 2000억 내지 2조 3750억 정도로 추정되는 바이다.

혹자는 이 정도의 경제적 가치에 해당하는 사회서비스를 제공하는 것이 과연 가능할 것인가 회의적인 태도를 보일지 모르지만, 개인적 돌봄 부담을 사회적 돌봄으로 전환함으로써 여성의 경제활동 참여를 늘리고, 서비스부문의 일자리 창출이 가능해지기 때문에 연금이나 의료서비스에 대한 고정적 지출이 눈덩이처럼 불어나기 전에 사회서비스 분야의 올바른 궤도를 잡는 것이 중요하다. 심지어 전반적으로 보수적인 기조를 유지하는 『한국을 위한 OECD 사회정책보고서』에서도 “낮은 비용의 우수한 유아교육 및 보육 서비스에 대한 공통의 기본 틀을 추진하여 가계의 재정적 상황과 관계없이 모든 아동이 참여할 수 있도록” 하라고 조언하고 있다.

3. 사회서비스 확대는 돌봄의 사회화·공공화 원칙에 따라 이루어져야 된다. 

가족이 돌보아오던 아동이나 노인에 대한 돌봄을 사회할 경우 돌봄에 대한 욕구가 있는 주체는 과연 누구인가? 서비스를 받는 아동이나 노인의 욕구가 개별적으로 존중되어야 하는 동시에 그 서비스로 인해 원활해지는 가족과 지역사회도 돌봄에 대한 욕구의 이해당사자 내지 주체라고 할 수 있다. 우리의 삶은 돌봄을 받는 존재로 탄생하여 일정 기간이 지나면 돌봄을 제공할 수 있는 존재로 성장하고 다시 타인의 돌봄이 필요한 존재로 되어가는 돌봄의 순환고리를 이루고 있다. 복지국가를 통해 돌봄을 재구조화하고자 할 때에는 가족의 경계선 안에서만 이루어지던 돌봄의 순환고리를 사회 전체로 확산하여 돌봄 부담을 공유하고자 하는 의도가 강조되어야 한다. 돌봄의 사회화는 개인과 가구가 수행하던 무급의 돌봄에 대한 사회적 책임을 인정하면서 가족에 ‘독점’된 돌봄 책임을 새로운 복지혼합을 구성해 나누어야 함을 의미한다면, 돌봄의 공공화는 돌봄관계를 재구성함에 있어서 공공의 책임에 대한 천명이다.

2007년부터 노인돌봄, 장애인활동보조, 산모신생아돌봄, 아이돌봄, 지역사회서비스혁신사업 등에서 서비스 바우처 제도를 실시하고 2008년 이후 노인장기요양보험제도가 도입되면서 이미 돌봄에 대한 ‘사회적’ 지원이 꾸준히 증가하는 추세이다. <표 1>을 다시 보면 우리나라의 약소한 사회복지지출규모 중 약 10% 정도를 사회서비스에 지출하고 있고, 이는 미국, 이탈리아, 스페인 등에 비해 상대적으로 우리가 서비스의 중요성을 인식하고 복지국가로 성장해가고 있음을 의미한다. 다만 앞으로 가족의 돌봄부담을 사회화·공공화 하는 복지제도의 구조변화를 견인하기 위해서는 바우처와 민간 서비스 기관에 과도하게 의존하는 서비스정책의 과감한 방향전환이 필요하다. 사회서비스에 대한 투자를 늘리되 공공재로서의 성격을 강화하는 것이 전제되어야 하는 것이다.

이미 시행되고 있는 보육서비스와 노인장기요양서비스의 현재 상태를 살펴보면 왜 돌봄의 사회화와 공공화가 절실한지에 곧 공감하게 된다. 누구나 어린이집과 관련된 악몽을 하나쯤은 기억하고 있을 것이다. 급식에 먹을 수 없을 것을 주었다든지 아이가 말을 듣지 않는다고 추운데 벌을 세웠다든지 심지어는 어린이 한 명당 권리금이 얼마라는 이야기 등은 잊을만하면 언론에 의해 다시 보도되곤 한다. 이를 단순히 어린이집 원장이나 보육교사의 개인적 문제로 치부하기 전에 짚어야할 문제가 있다. 우리나라의 보육서비스 확대과정에서 민간운영주체에게 과도하게 의존해왔고 그 의존도가 최근 들어 더 심각해졌다는 점이다. <그림 1>에서 나타나듯이 국공립 및 법인 보육시설은 지난 20여 년간 미미한 수준으로만 늘어난 반면 민간보육시설과 가정보육시설이 매우 빠른 속도와 규모로 증가해 왔다. 1990년 당시 국공립 보육시설이 차지하는 비중은 360개소로 18.6%였지만, 그 후 민간시설들이 빠르게 늘어나면서 2010년 현재 국공립보육시설은 2034개로 전체 보육시설의 5.3%에 머무르고 있다. 반면 민간 및 가정보육시설은 1539개소에서 시작하여 2010년 현재 3만4천여개소로 보육시설의 89.5%를 차지한다. 2000년대에 들어서면서 보육의 공공성을 확보하려는 시도는 국공립보육시설을 빠른 기간 내에 늘리기 어렵다는 이유로 법인 보육시설에 대한 보육교사 인건비 지원의 형태로 이루어져왔지만, 인건비 지원을 받는 시설은 4,635개소로 전체 보육시설의 12.2%에 불과하며, 어린이집의 보육교사 근무조건은 매우 열악한 것으로 알려져 있다.

<그림 1> 설립주체별 보육시설 현황

자료: 보건복지부, 2010년 보육통계, 2011.4.

민간시설 의존도로 말하자면 최근 도입된 노인장기요양서비스에서도 유사한 문제가 발견된다. 노인장기요양보험법에 의거하여 재가 장기요양기관을 설립하고자 할 경우 일정 요건을 갖춰 신고만 하면 재가 기관으로 지정되기 때문에 법에서 정한 지정제가 큰 효력을 발휘하지 못하고 개인이 시설을 설치하는 것이 용이한 상태다. 2008년 이후 지나치게 많은 수의 장기요양기관들이 생겨나면서 요양서비스대상을 두고 서로 경쟁을 하는 상황까지 벌어지고 있다. 2010년 기준 장기요양기관은 모두 14,979개소로 재가 요양기관 11,228개소, 시설 요양기관 3,751개소이다. 설립주체별로는 지방자치단체가 설립한 시설은 215개소에 불과하며 법인이 3,585개소 개인이 11,113개소, 기타 66개소로 구분된다. 전체 기관의 74.2%가 개인 시설인 것이다. 같은 해 요양보호사는 45만 여명이고, 요양신청을 하여 1~3등급을 판정받은 신청자 수는 총 301,672명이다 (2010년 노인장기요양보험통계연보). 장기요양서비스를 신청하고 등급인정을 받는 노인의 수에 비해 요양기관이 난립하여 과열경쟁이 이루어지면서 종사자 중 절대 다수를 차지하는 요양보호사의 노동조건이 악화되고 있다. 요양보호사의 처우를 개선하고 요양기관의 공공성을 확대하기 위한 법 개정안은 국회 계류 중이다.  

참여연대는 지속적으로 보육서비스의 경우 국공립보육시설을 30%까지 확대하고 몇 푼 안 되는 양육수당보다는 아동 개개인의 보편적 권리를 견인할 수 있는 아동수당의 도입을 주장해왔다. 마찬가지로 노인요양서비스와 관련해서도 요양기관의 공공성을 확보하면서 등급판정에 따라 이용할 수 있는 서비스의 양을 늘리면서 서비스 대상도 확대해 가는 것이 앞으로 중요한 과제이다. 사회서비스 영역에서 국공립시설의 비중을 늘리라 주장하는 것은 서비스이용자들에게 서비스공급자의 다양성을 제공하면서 일정하게 서비스의 표준을 견인해가는 기능이 공공부문에 있다고 판단하기 때문이다. 현재와 같이 민간시설 의존도가 높은 상황에서는 공공의 재원을 민간 기관들이 서비스이용료의 형태로 지불하게 되면서도 서비스의 질에 대한 영향력을 확보하기 어렵기 때문에 돌봄이 사회화되어 있기는 해도 공공화 되었다고 보기는 어렵다.      

4. 돌봄 서비스 확대와 더불어 노동의 변화가 필요하다.

원하는 사람이라면 누구라도 보육이나 장기요양서비스를 제공받을 수 있다고 해서 가족이 전담하는 돌봄의 사회화가 이루어진 것일까? 돌봄은 노동과 마찬가지로 삶의 한 부분이다. 돌봄서비스가 사회화·공공화되어도 남성 생계부양자시대의 노동과 삶의 방식을 폐기하지 않는다면 돌봄서비스를 통한 근본적인 삶의 변화가 일어났다고 보기 어렵다. 여성도 남성과 동일한 방식으로 경쟁이 심하고 장시간 근로로 점철된 노동시장에 포섭된 것에 불과하고 이를 지탱하기 위해 돌봄노동자들도 마찬가지의 근로조건에 노출되기 때문이다. 돌봄서비스의 사회화·공공화 및 전면적 확대와 함께 전반적인 근로시간 단축을 통해 돌봄시간, 재충전시간이 가구유형과 상관없이 남성과 여성 모두에게 적정하게 확보될 수 있어야 한다. 성별과 상관없이 노동하는 개인 모두에게 친지를 돌볼 권리, 재충전할 권리가 인정되어야 한다. 아직까지는 스칸디나비아국가에서만 일반화되어있는 육아휴직의 아버지 할당제라든가 가족 간호휴가 같은 제도에 대한 선택적 권리가 확대되고 성별과 지위고하를 불문하고 노동 현장에서의 불이익 없이 이러한 삶의 권리들을 이용할 수 있을 때 우리가 원하는 돌봄 서비스 정책이 완성되는 것이다. 

월간 <복지동향> 2012년 2월호(제160호)