남찬섭ㅣ동아대 사회복지학과 교수
들어가는 말
1994년 9월 10일 참여연대(참여민주사회와 인권을 위한 시민연대)가 출범할 당시 정책위원회 산하 특별위원회로 출발했던 사회복지위원회는 같은 해 12월 5일 ‘선진사회를 향한 국민생활최저선(National Minimum) 확보 운동’을 천명하는 기자회견을 열면서 본격적인 활동을 개시하였다(김연명, 2004). 그 이후 ‘국민생활최저선’ 확보 운동은 ‘국민복지 기본선’ 확보 운동으로 전환되었는데1) 이러한 국민생활최저선 혹은 국민복지 기본선 확보를 위해 참여연대 사회복지위원회는 다양한 분야에서 다양한 활동을 전개하였고 연금개혁도 그에 포함된다.
참여연대 사회복지위원회의 연금개혁 운동은 초기에 공익소송의 형태로 전개되었고 후에는 연대활동으로 전개되었는데 이러한 모든 활동에서 참여연대 사회복지위원회는 공적연금으로서 국민연금의 노후소득보장 강화와 기금운용의 민주화를 목표로 내건 운동을 지속적으로 전개해 왔다. 연금개혁에서 이 두 가지 목표가 꾸준히 추진된 데에는 한국의 국민연금이 가지고 있는 특성, 즉 제도는 부과방식으로 운영되면서 재정은 적립방식으로 설계된 것(제갈현숙, 2022; 제갈현숙 외, 2024)에서 비롯된 것이라 할 수 있다. 이 특성은 한국의 국민연금이 안고 있는 근본적이라면 근본적인 특성이면서 많은 문제를 야기하는 요인이 되기도 한다. 물론 문제의 모든 원인이 국민연금의 두 가지 요소라는 특성에만 있는 것은 아니며 제도를 둘러싼 행위자들의 역관계와 그들의 지향성에 있기도 하다.
참여연대 사회복지위원회가 연금 개혁에서 국민연금의 공적 노후소득보장 강화와 기금의 민주화를 지속적으로 추진해 왔다는 것은 제도운영의 한 축으로서의 부과방식에 중점을 두고 그것에 기금의 민주화가 복무토록 하는 방향을 지향해왔음을 의미한다. 참여연대 사회복지위원회의 이러한 지향성이 실제 한국의 연금개혁에서 우세한 요소로 자리를 잡았다고 보기는 어렵다. 그것은 그만큼 연금의 적정성과 기금운용의 민주화와 상반되는 흐름의 힘이 크기 때문이라 할 수 있다. 하지만 공적노후소득보장 기능의 강화와 기금의 민주적 운영은 어떤 경우에도 포기할 수 없는 목표이다. 이 목표가 연금개혁에서 어느 정도 실현되는가는 향후 인구 고령화를 앞둔 한국 사회에서 복지국가의 성격을 결정짓는 중요한 요인이 될 것이다.
연금개혁운동의 전개
참여연대 사회복지위원회 자체적인 운동 시기
참여연대 사회복지위원회의 연금개혁 운동은 크게 위원회가 내부적인 자원을 활용하여 자체적으로 운동을 전개해 나간 시기와 위원회 외부의 자원에 결합하여 연대활동으로 운동을 전개해 나간 시기로 구분할 수 있다.
자체적인 연금개혁 운동을 시작할 당시 참여연대 사회복지위원회의 입장에 대해서는 1995년 4월 21일 서울 종로성당에서 민주노총과 공동으로 개최한 연금 개혁토론회에서의 발표문(김연명, 1995)을 통해 알아볼 수 있다. 이 발표문은 당시 공적연금의 재정적자 및 재정파탄 관련 보도가 나오고 있고 참여연대 사회복지위원회가 사회복지 운동의 하나로 개시한 공익소송 운동의 일환으로 국민연금 기금의 공공자금 예탁으로 인한 손실액에 대한 손해배상청구소송이 제기되는 등 공적연금의 재정문제가 중요한 쟁점으로 부상하던 상황(김연명, 1995:1)을 배경으로 한 관계로 주로 공적연금 제도의 재정문제에 초점이 맞추어져 있다. 이 발표문에 제시된 입장은 한국의 국민연금이 가진 특성, 즉 제도적 부과방식이면서 재정적 적립방식이라는 두 가지 요소가 주는 긴장을 잘 드러내고 있다.
당시의 재정문제에 초점을 둔 관계로 발표문은 우선 국민연금을 포함하여 공적연금 전체가 기여·급여의 구조적 불균형 문제를 안고 있는 것으로 진단하고 있으며2) 이러한 재정문제는 적립방식을 채택한 관계로 초기 기금의 수익성을 중시해야 함에도 공공자금관리기금에 신규 조성 금액의 85% 이상이 강제 예탁됨으로 인해 적절한 수익률을 달성할 수 없다는 것을 문제로 제시하고 있다(김연명,1995 : 7-14). 그런데 당시에는 국민연금 기금의 공공자금관리기금 강제 예탁을 둘러싼 입장이 지금과 사뭇 차이가 있었다. 즉, 당시 노동계와 경영계, 학계 다수는 연금기금은 가입자의 장기신탁 재산이며 또한 이연 임금(deferred wage)의 성격을 가진 것으로 정부는 기금의 선량한 관리자에 불과하다는 입장을 취했다. 이 입장은 연금기금 운용에 있어서 수익성과 안정성을 중시하는 입장이라 할 수 있다. 반면 또 다른 입장은 당시의 정부 입장으로서 복지국가를 지향하는 정부는 예산권 및 조세권에 의해 연금 재정에 대해 총괄적인 최후의 보루로서 책임을 지게 되므로 연금 재정도 국가 재정의 일부로 보고 운용할 수 있다는 입장이다. 이 입장에 따르면 연금기금을 공공자금으로 활용할 수 있다는 것이며 연금기금 운용에서 공공성을 강조하는 입장이라 할 수 있다(김연명, 1995 : 17).
하지만 국민연금 기금의 공공자금 예탁 문제를 해결하기 위한 방법에 있어서 발표문은 기본적으로 수익성과 안정성을 중시하는 입장을 지지하지만, 그와 동시에 신탁재산으로서의 성격을 지나치게 강조하거나 수익성을 지나치게 강조하는 입장을 경계하고 또한 당시 정부가 내세운 ‘공공성’을 지나치게 부정적으로 보는 입장도 경계하고 있다. 그리하여 우선적으로 국민연금 기금의 운용을 어떻게 할 것인가에 관한 국민적 합의가 선행되어야 하며 이를 위해서는 연금기금 운용에 대한 민주적 통제의 확보가 이루어져야 한다는 입장을 표명하고 있고 공공자금 예탁의 완전한 폐지에 대해서는 유보적인 입장을 취하고 있다(김연명, 1995: 17-19).3)
일각에서는 참여연대 사회복지위원회가 공공자금예탁에 대해 문제를 제기한 것에 대해 결과적으로 기금 소진론에 힘을 실어준 것이라는 비판을 한다. 물론 당시 상황이 기금 소진을 강조하는 흐름으로 나아간 것은 사실이나 참여연대 사회복지위원회의 입장은 기금 소진에 대한 우려가 없었던 것은 아니지만 그보다는 연금기금 운용에 대한 민주적 통제를 좀 더 강조하는 입장이었다고 봐야 할 것이다. 기금 소진에 대한 우려가 존재하는 것은 국민연금이 가진 두 가지 성격, 즉 제도로서의 부과방식과 재정으로서의 적립방식이 혼합된 데 따른 것으로 보아야 할 것이다.4)
다음으로 기여·급여의 불균형을 해소하기 위한 전략과 관련해서는 당시 KDI에서 기여금의 상향 조정과 기금 이식 수익의 확대를 강조하면서 공적 연금의 급여 수준을 하향해야 한다고 주장한 입장(문형표, 1993)과는 다른 입장을 보이고 있다. 즉, 공무원연금과 군인연금 등 특수직역연금의 일부 불합리한 면의 개혁이 필요하다고 하더라도 이들 특수직역연금의 급여 수준을 국민연금 수준으로 낮추게 되면 공적연금이 노후소득보장 기능을 적 절히 수행할 수 없다는 점에서 특수직역연금의 급 여 수준 인하에 반대하고 급여 수준의 적정화를 지 지하는 입장을 표명하고 있다(김연명, 1995 : 20- 21). 그리고 급여 수준을 적정화할 경우 추가로 소요될 재정과 관련해서는 국가가 부담하는 사회복지비가 낮은 상황에서 가입자의 기여금 인상보다는 국가 부담의 증가를 주장하고 있으며 가입자가 부담할 경우는 퇴직금 전환금을 제외한 퇴직금 적립금 중 일부에서 충당할 것을 제안하고 있다(김연명, 1995 : 22).5)
연금 개혁과 관련한 참여연대 사회복지위원회의 초기 입장은 위와 같은 형태로 대체적인 골격을 이 루었고, 이는 큰 틀에서 지금까지 대체로 유지되고 있다. 위원회의 이러한 입장은 현실의 연금 개혁에 서는 시기에 따라 달리 실현되어 왔다. 우선 위원회가 사회복지 운동으로 초기에 적극적으로 추진 한 공익소송의 일환으로 연금기금 운용과 관련하여 제기한 소송에서는 패소하였다. 즉, 위원회는 공공자금 강제 예탁이 가입자들에게 손실을 입혔 다고 주장하면서 손해배상청구소송을 제기했는데 서울지방법원은 이에 대해 공공자금에 투자된 자 금이 국민 모두의 이익으로 환원될 수 있다는 점을 들어 기각하였다(서울지법 94가단175335).6)
하지만 1998년 이루어진 1차 연금개혁에서는 위원 회가 노동계 및 시민 사회계와 함께 주장한 내용이 상당 정도로 반영되었다. 즉, 적용 범위에 있어서 는 1997년 말 외환위기로 인한 사회경제적 위기에 도 불구하고 도시지역 자영자로의 적용 확대가 1999년 4월부터 이루어져 제도 도입 11년 만에 전 국민 연금시대를 맞게 되어 연금 보편화가 이루어 졌고 소득대체율은 40년 가입 기준 70%에서 60% 로 하향되었으나 기금운용에 있어서 공공자금 예 탁이 폐지되었고 가입자의 기금운용 참여가 보장 됨으로써 기금운용의 민주화가 어느 정도 이루어 졌다(권문일, 1999).
이러한 1차 연금 개혁에 대해 그 이전까지 한국의 복지정책 결정 과정이 정부 주도로 이루어져 노동 계와 시민 사회계가 배제되어 왔던 역사가 종식되고 개혁내용에서도 노동계와 시민 사회계가 요구 한 내용이 많이 반영된 것으로 평가할 수 있지만 (김연명, 1999a) 1차 연금 개혁은 그런 긍정적 측면 만큼이나 새로운 쟁점이 드러나게 한 계기이기도 하였다. 즉, 도시지역 자영자로의 적용 확대를 추 진하는 과정에서 자영자 소득 파악 미비의 문제가 본격적으로 드러났고 이것이 재분배적 소득비례 방식의 급여구조를 가진 국민연금이 그런 급여방 식을 유지하기 어렵다는 회의로 이어지면서 국민 연금을 분리하여 정액 방식의 기초연금과 완전소 득 비례방식의 국민연금으로 이원화하자는 안이 제시되는 등 공적 노후소득보장 기능의 제도화와 관련한 근본적인 쟁점이 형성되었다(김연명, 1999b, 1999c). 기초연금과 소득비례연금의 이원화 주장은 1997년 국민연금제도개선기획단에서 제시된 안이기도 한데 1차 연금개혁에서 이 안은 수용되지 않았지만, 그 이후로 다양하게 변형된 형태 및 변형된 근거를 가지고 지속적으로 등장한다. 이러한 상황에서 참여연대 사회복지위원회는 자영자 소득 파악의 현실적 어려움을 근거로 한 다양한 형태의 기초연금제 등 공적연금 이원화 주장들에 맞서 자영자 소득 파악의 제고를 주장하고 국민연금 중심의 공적 노후 소득보장 강화의 입장을 고수하였다(김연명, 1999b). 이런 입장에 대해 위원회 내 부적으로도 논란이 없었던 것은 아니지만 이는 지금까지도 유지되고 있는 입장이다.
하지만 민주 정부 2기인 노무현 정부가 출범하고 2차 연금개혁이 시도되는 과정에서 정부와 정당의 역할이 증가하고 시민 사회계와 노동계의 영향력이 상대적으로 약화하는 현상이 나타났으며 연금 개혁에 있어서 재정안정론이 강조되는 흐름이 크게 강화되었다. 그리하여 공적연금으로서의 국민연금의 적정성 확보보다는 기금 소진에 좁게 초점을 맞춘 재정 안정이 강조되었다(남찬섭, 2005; 이태수, 2003). 또한, 1차 연금개혁 당시 소득 파악 미비의 문제로 나타났던 문제가 국민연금 사각지대 문제로 불거져 제도 합리성에 지속적으로 제약을 가하고 있었고 국민연금 8대 비밀로 대표되는 대체로 오해에 기초한 국민연금에 대한 불신은 정부의 연금개혁안에 대한 불신으로 이어지고 있었다(김연명, 2003; 참여연대 사회보험팀, 2005). 이러한 흐름 속에서 노무현 정부는 정당 간의 복잡한 정치적 과정을 거쳐 결국 국민연금의 소득대체율을 2008년에 50%로 하향하고 그 이후 매년 0.5% 포인트씩 하향하여 2028년에 40%로 하향하는 연금 개혁을 단행했으며7) 그와 함께 낮은 수준의 기초노령연금을 도입했고 2005년 12월에는 퇴직연금제도의 시행도 개시했다. 기초노령연금은 야당과 시민 사회계의 제안으로 도입되었지만, 국민연금 급여 수준의 대폭적인 삭감을 전제로 한 일종의 조건부로 도입된 것이었으며(김연명, 2010; 주은선, 2008) 퇴직연금은 확정기여와 확정급여 중 선택하게 하여 확정기여형의 선택이 더 많아지는 것을 허용함으로써 확정기여형 퇴직연금 가입 노동자들을 펀드투자자로 거듭나게 하였다.8) 이로써 노무현 정부의 2차 연금개혁은 공적 노후소득 보장의 축소, 연금제도와 금융시장의 결합이라는 성격을 갖게 되었다(주은선, 2008). 이렇게 하여 한국의 연금 개혁에서는 재정안정론의 논리가 강하게 작동하게 됨과 동시에 여기에 금융화 논리가 결합하게 되었다.
금융화 논리가 결합하게 되었다는 것은 국민연금이 가진 긴장, 즉 제도로서의 부과방식과 재정으로서의 적립방식이라는 두 요소 간의 긴장이 점차 재정으로서의 적립방식이 우위를 점하는 흐름으로 기울어가게 되었음을 보여준다. 금융화 논리로의 편향은 이명박 정부에 들어와 기금운용위원회를 노사정, 시민단체 등의 대표로 구성된 사회적 합의 기구에서 금융투자 전문가 중심의 조직으로 바꾸려는 시도가 행해진다든지 주식투자 비중을 늘리는 조치가 취해지는 것으로 나타났다(김연명, 2008; 주은선, 2009). 그리고 이명박 정부는 2차 연금개혁 당시 국민연금을 비롯한 연금제도 전반의 종합적인 개혁을 위한 기구를 적절히 가동하지 않아 연금 개혁에 소극적이었다.
이러한 과정에서 2010년대 초에 범사회적인 규모의 복지국가 논쟁이 발생하였다. 그런데 한국의 복지국가 논쟁은 무상급식 논쟁을 계기로 촉발되었고 또 무상급식 논쟁을 동력으로 하여 전개되었다. 이는 해외에서 유례를 찾기 어려운 대단히 이례적인 것이며 그러한 탓인지 범사회적인 규모의 논쟁에도 불구하고 무상급식 논쟁에서의 핵심 쟁점이었던 보편주의는 보육 정도를 제외하면 다른 복지부문으로 퍼져나가지 못하였다(남찬섭, 2024).
연대활동에의 참여형태로 전개된 연금개혁 운동 시기
이처럼 복지국가 논쟁임에도 불구하고 그 파급효과가 제한적인 가운데 연금 부문에서는 재정안정론과 기금수익을 강조하는 흐름이 더욱 강화되어 가고 공적 노후소득보장 기능은 크게 약화된 상황에 대해 새로운 대응을 모색하고자 있었는데 이에 참여연대는 2012년 10월 23일에 민주노총과 한국노총, 여성단체연합 등과 연대하여 22개 단체가 참여하는 ‘국민연금 바로세우기 국민행동’(연금행동)을 발족하였다. 발족 당시 연금행동은 연금 개혁을 위한 과제로 국민연금 소득대체율 50%로 인상 등 11대 정책과제와 5대 실천 과제를 제시하였다.9) 연금행동의 발족은 참여연대 사회복지위원회가 출범 당시부터 견지하였던 연금 개혁운동의 두 가지 목표인 공적 노후소득보장 기능 강화와 기금운용의 민주화를 재정안정론의 강화와 금융 논리의 침입이라는 새로운 상황에 대응하여 달성하기 위한 것이다. 그리고 이때부터 연금 개혁운동은 연금행동이라는 연대체를 중심으로 전개되기 시작하였고 참여연대 사회복지위원회는 이 연대체 운동에 매우 중요한 행위자의 하나로 참여하게 되었다.
연금행동은 2007년에 결성되었던 ‘연금제도 정상화를 위한 연대회의’의 후신이자 그것을 더 확대한 것이라 할 수 있다. 그런데 연금행동이 출범 당시 제시했던 11대 정책과제 중 소득대체율 50%로 인상안은 다소간의 변동이 있었던 것으로 보인다. 즉, 연금행동 출범 후 2년이 경과한 시점에서 열린 기자회견에서 연금행동은 소득대체율 45%를 주장하였는데(국민연금 바로세우기 국민행동, 2014) 이것은 당시 소득대체율이 매년 0.5%포인트씩 하향 조정되고 있던 와중이었던 점에서 추가적인 하락을 막기 위한 것이었다 해도 출범 당시 제시했던 50%보다는 후퇴한 것이라 할 수 있다.10) 소득대체율 50% 목표가 다시 명시적으로 확인된 것은 2015년 공무원연금개혁에서였다.11) 즉, 공무원연금개혁에 참여한 정치권과 노동계 및 시민 사회계는 국회공무원연금개혁특위의 논의를 거쳐 2015년 5월 2일 공무원연금개혁 실무기구를 통해 “「공적연금강화와 노후 빈곤 해소를 위한 사회적 기구」를 국회에 설치하고 국민의 노후빈곤 해소를 위해 국민연금 명목소득대체율을 50%로 한다.”라는 합의를 도출한 것이다. 이로써 국민연금 소득대체율 50%로 인상이라는 목표가 다시 확인되었다.
하지만 그 후 문재인 정부 시기에 경제사회노동위원회에 연금개혁특위를 설치하여 추진한 연금개혁에서 노동계와 시민 사회계는 다시 소득대체율 45%(기여율 12%)를 제시하고 이를 다수 안으로 만들었다(경제사회노동위원회, 2019). 하지만 이것은 최종합의에 이르지는 못하여 연금개혁은 이루어지지 못했다. 소득대체율 50%가 재차 확인된 것은 현 정부에 들어와서이다. 현 정부는 출범 초기부터 교육개혁, 노동개혁과 함께 연금개혁을 3대 개혁으로 추진하였다. 당초 대통령실에 설치키로 했던 연금개혁특별위원회를 국회에 설치키로 하고 2022년 7월에 1기 국회 연금개혁특위가 설치되었고 같은 해 11월 민간자문위가 구성되면서 본격적인 논의가 시작되었다. 이 당시 국회연금특위는 2023년 1월 3일 제4차 전체 회의에서 ‘연금개혁 방향 및 방안에 대한 국민 의견 수렴 절차 운영의 건’을 의결하여(국회연금개혁특별위원회 공론화위원회, 2024) 공론화 방법을 적용할 것을 상당히 처음부터 계획에 포함하였다. 이것은 1기 국회 특위에서 민간자문위를 통한 전문가 합의를 시도하고 여기서 일정한 연금개혁안이 합의가 되면 이것을 공론화 방법을 통해 국민에게 의견을 구하고 이를 바탕으로 연금개혁을 추진하려는 계획에 의한 것이라 할 수 있다. 그리고 이것은 이해당사자의 참여를 배제하기 위한 한 방편으로 계획된 것이라고 볼 수 있다. 참여연대를 비롯한 연금행동은 국회연금특위의 논의 과정에 이해당사자의 참여가 필요하다는 주장을 지속적으로 제기하였으나(공적연금강화국민행동, 2022) 국회는 이를 수용하지 않았다.
1기 국회연금특위 민간자문위는 2023년 1월 27~28일 양일간에 걸친 워크숍을 통해 연금개혁안에 대한 합의안 도출을 시도했으나 합의안 도출에 실패했다. 즉 1기 국회특위가 염두에 두었던 전문가 합의가 실패로 돌아간 것이다. 이에 대해 참여연대를 비롯한 연금행동에서는 재차 이해당사자가 참여하는 사회적 합의 기구의 필요성을 주장했으나(공적연금강화국민행동, 2023; 참여연대, 2023) 국회는 수용하지 않았다. 대통령실과 여당 은 1기 국회특위 민간자문위가 구조개혁에 관한 논의 없이 모수개혁을 논의한 관계로 합의에 이르지 못했다고 하면서 2기 국회특위에서는 구조개혁에 관한 논의에 초점을 둔다고 하여 2기 국회특위가 2023년 5월부터 출범하였다. 2기 국회특위 민간자문위는 구조개혁에 관한 논의를 진행하는 한편 모수개혁에 관한 논의도 진행하여 최종적으로 소득대체율 50%와 기여율 13%를 내용으로 하는 보장성 강화안과 소득대체율 40%와 기여율 15%를 내용으로 하는 재정안정화안을 국회에 보고하였다 (김연명·김용하, 2023, 15쪽).
한편 국회연금특위의 논의가 진행되는 상황에서 제5차 재정계산위원회의 논의도 진행되었다. 하지만 재정계산위원회는 공청회 자료를 작성하는 과정에서 재정안정론자들의 과도한 요구가 지속되면서 보장성 강화론을 지지하는 위원들이 공청회 직전에 사퇴하는 일이 벌어졌으며 이에 따라 공청회 자료집에는 보장성 강화안이 모두 빠진 채 공청회가 열렸다. 이에 따라 참여연대를 비롯한 연금행동은 재정계산위 공청회가 열린 2023년 9월 1일 공청회 장소인 코엑스 앞에서 재정계산위 공청회 규탄 기자회견을 개최하였다. 그 후 10월 30일 정부는 국민연금종합운영계획안을 발표하였으나 구체적인 수치를 밝히지 않은 모수 개혁안을 내놓아 비판을 받았으며 제5차 재정계산위 회의에서 단 한차례도 논의한 바 없는 세대별 차등 보험료 인상안과 확정기여형으로의 전환을 몇 줄 포함시켰다(보건복지부, 2023) 현 정부에서 연금개혁은 재정계산위의 논의와 국회연금특위의 논의라는 두 가지 경로로 진행된 셈이었는데 그중 한 경로인 재정계산위 논의를 통한 경로는 이렇게 하여 실패로 돌아갔다. 한편, 연금행동은 정부가 내놓는 국민연금종합운영계획안의 연금개혁안에 기초가 되는 재정안정론적 시각을 비판하고 보장성 강화론의 입장에서 연금개혁안을 종합적으로 제시한 대안보고서를 10월 26일에 발표하였다(남찬섭 외, 2023).
재정계산위를 통한 연금개혁 논의가 실패로 돌아간 가운데 국회는 연금특위의 임기를 다시 연장하여 2023년 11월부터 3기 국회연금특위를 가동하였다. 여기서 연금개혁 공론화가 본격적으로 추진되었다(연금개혁에 공론화 방법을 적용한 것은 우리나라가 세계 최초이다).12) 2023년 12월 26일부터 공론화를 실제로 진행할 업체 선정작업에 들어가 2024년 1월 26일에 업체가 선정되었으며(한국리서치 컨소시엄) 같은 해 1월 31일에는 공론화위원회(위원장: 김상균 서울대 명예교수)가 구성되었다.
그리고 2월 19일에는 보장성 강화론과 재정안정론 입장을 가진 전문가를 동수로 하고 그 외 공론화 추진 전문가들로 구성된 공론화위원회 자문단을 발족하여 공론화 과정에서 질문한 설문 초안의 작성작업에 들어갔다. 공론화위 자문단은 국회연금특위가 주문한 7가지 의제에 대해 설문 초안을 작성하였다. 이와 동시에 2월 19일과 20일 양일에 걸쳐 이해관계자 공청회가 국회에서 열렸으며 공론화 과정에서 공론화에 참여할 시민대표단들에게 배포할 학습자료 작성 작업도 시작되었다. 그리고 공론화위 자문단이 작성한 설문 초안을 검토하여 최종 설문을 확정하기 위한 기구로 노사 대표와 지역가입자, 청년, 수급자 대표가 참여하는 의제숙의단을 구성하여(2월 28일) 워크숍을 3월 8~10일 2박 3일간 진행하였다. 공론화위 자문단이 만든 설문초안은 의제숙의단 워크숍 과정에서 다소간의 변경이 있었다. 그리고 의제숙의단이 확정한 설문초안을 놓고 공론화위가 다시금 검토하여 최종적으로 설문초안을 확정하였는데 여기서 의제는 당초 7개에서 6개로 줄어들었다. 하지만 의제숙의단에서 제외한 퇴직연금 개편 방안은 공론화위의 최종 논의를 거쳐 본질문에서는 제외하지만 부가질문으로 포함되는 것으로 결정되었다13).
그리고 이와 같은 공론화를 위한 준비 작업이 진행되는 중에 2024년 2월 14일부터 3월 22일까지 약 5주간에 걸쳐 시민대표단 500명을 선정하기 위한 기초조사가 진행되었다. 이 기초조사는 성별, 지역별, 연령별 무작위 할당된 1만 명을 대상으로 실시하여 성별·지역별·연령별 분포가 1만 명과 동일하도록 500명을 추출하기 위한 것이다. 그리고 기초조사에서 연금개혁에 대한 입장도 질문하였는데 이 질문은 구체적인 수치를 제시하지 않은 상태에서 추상적인 문구로 보장성을 강화하는 방향의 연금개혁이 옳다고 보는가 아니면 재정 안정을 강화하는 방향의 연금개혁이 옳다고 보는가를 물어보는 형식으로 진행되었다.14) 결국 시민대표단 500명은 성, 지역, 연령 그리고 연금개혁에 대한 입장에서 우리나라 전체 국민들의 분포를 그대로 반영한 표본이라 할 수 있다.15)
3월 22일에 최종적으로 선정된 시민대표단은 같은 날 1차 설문조사를 받았다. 그리고 3월 25일부터 공론화위가 제공한 학습자료 및 동영상 자료를 가지고 연금제도 및 연금개혁에 대한 개별학습을 진행하였으며 개별학습이 종료된 4월 13일에 2차 설문조사를 받았다. 그리고 4월 13일, 14일, 20일, 21일의 4회에 걸친 숙의 토론회가 진행되었는데 이때 시민대표단은 권역별로 KBS 방송국에 모여 전문가 발표 및 질의응답과 시민대표단들끼리 진행하는 분임 토의를 진행하였다. 참여연대를 비롯한 연금행동은 보장성 강화안을 지지하는 전문가들을 섭외하여 숙의 토론회에 임했다. 숙의 토론회가 최종적으로 진행된 4월 21일에 3차 설문조사가 진행되었고 이 모든 결과는 4월 22일에 공론화위에 의해 발표되었다.
이 발표 결과 보장성 강화안(소득대체율 50%, 기여율 13%)이 52.0%의 지지를 얻어 42.6%의 지지를 얻은 재정 안정화안(소득대체율 40%, 기여율 12%)를 오차범위를 넘어서는 격차로 따돌린 것으로 나타났다. 이는 매우 의미 있는 결과이다. 국민연금이 안고 있는 제도로서의 부과방식과 재정으로서의 적립방식의 긴장과 점점 더 강해져 가는 재정 안정론적 시각과 금융화 논리의 흐름 속에서 학습과 숙의를 거쳐 시민대표단이 내린 결론은 보장성 강화안인 것이다. 공론화의 결과가 이렇게 나오자, 정부와 여당은 공론화 결과를 부정하는 태도를 보였는데 이는 매우 부적절한 것이다. 여기에 일부 전문가들이 가세한 것 역시 매우 부적절하다 하겠다.
하지만 연금개혁 공론화의 결과가 보장성 강화론 우세로 나온 것은 참여연대를 비롯한 연금행동 등 시민사회계와 노동계의 그간의 노력이 전혀 의미가 없는 것은 아니었다는 점을 잘 보여준다. 시민사회와 노동계는 재정안정론적 시각이 아닌 보장성 강화의 시각에서 바라보는 연금제도를 알리기 위해 노력해 왔으나 보수언론과 금융자본의 압도적인 물량 공세 속에서 큰 효과를 발휘하지 못하는 것처럼 보였다. 하지만 그런 가운데에서도 보장성 강화론의 논리를 꾸준히 개발하고 다듬어왔는데 그것이 공론화 과정에서 효과를 발휘하게 된 것이다. 여기에는 전문가들의 노력도 기여한 바가 있겠지만 무엇보다 가입자들의 입장을 옹호하기 위해 노력해 온 활동가들의 헌신적인 노력이 중요한 요인이 되었다.
나가는 말
하지만 공론화 결과를 부정하고 심지어 폄훼하는 움직임은 점점 더 강화되고 있다. 지난 21대 국회에서는 소득대체율에 있어서 여당과 야당 간에 상당 정도의 의견조율이 이루어져16) 연금개혁이 성사 직전까지 간 듯 보이기도 했으나 결국 구조개혁이 선행되어야 한다는 여당의 이해하기 어려운 주장으로 연금개혁은 이루어지지 못했다.
최근 정부는 8월 말 내지 9월 초에 연금개혁안을 발표할 것이라고 하고 있다. 이와 관련하여 언론에 보도되는 내용을 종합해 보면 정부가 발표한다는 연금개혁안은 두 가지가 핵심인 것으로 보인다. 한 가지는 세대별 보험료 차등 인상안이며 다른 한 가지는 자동안정화장치의 도입이다. 하지만 앞서 언급했듯이 세대별 보험료 차등 인상안은 지난 5차 재정계산위의 21차례에 걸친 회의에서 단 한 번도 논의된 적이 없는 안이다. 1기와 2기 국회연금특위에서도 단 한 번도 논의된 적이 없다. 다만 국민연금종합운영계획안에 두어줄 들어갔을 뿐이다. 그리고 공론화에서도 재정안정론자들이 의제에 포함시키고자 했으나 의제숙의단의 검토 과정에서 의제에서 제외되었다. 게다가 세대를 가르는 기준도 모호하며 능력에 따른 부담이라는 조세와 사회보험기여금의 일반적인 원칙에도 위배된다. 자칫 세대 갈등을 불러일으킬 수 있는 위험한 안이다.
자동안정화장치는 해외사례도 있고 재정계산위에서도 논의된 바가 있다. 하지만 재정계산위에서는 많은 위원들이 우리나라와 같이 연금급여 수준이 낮은 상태에서는 자동안정화장치를 도입하는 것이 시기상조라는 의견을 제시하였다. 그리고 현재 언론 보도들을 보면 정부가 말하는 자동안정화장치가 정확히 무엇인지 혼란스럽다. 어떤 보도에서는 기금운용 수익률과 연동된 자동안정화장치라 하기도 하고(뉴스1, 2024.8.15.; 한겨레신문, 2024.8.16.) 또 어떤 보도에서는 기대여명이나 경제 상황 등과 연동된 자동안정화장치라 하기도 한다(조선일보; 2024.8.15.; 한국일보, 2024.8.15.). 후자라면 일반적으로 말하는 자동안정화장치라 할 수 있지만 만일 전자라면 그것은 자동안정화장치라기보다는 확정기여 방식을 도입하는 것이다. 현재로서는 자동안정화장치로 정확히 어떤 것을 도입할 것인지가 불분명하다.
하지만 한 가지는 확실하다. 정부가 내놓는다는 연금개혁안은 비민주적이며 불통의 개혁안이라는 사실이다. 세대별 보험료 차등 인상안과 마찬가지로 자동안정화장치도 재정계산위와 국회연금특위에서 그리 많이 논의된 것이 아니며 논의된 경우에도 그리 긍정적인 평가를 받지 못했다. 게다가 자동안정화장치 역시 공론화 과정에서 의제숙의단에 의해 의제에서 탈락되었다. 결국 현 정부가 내놓는다는 연금개혁안은 재정계산위나 국회연금특위, 그리고 공론화에서 거의 다루어지지 않았거나 다루어졌다 해도 부정적 의견이 많았던 방안들을 개혁안으로 내세우는 것이다. 이것은 재정계산위와 국회연금특위의 논의 그리고 공론화 결과를 모두 부정하는 것으로 대단히 비민주적인 것이라 하지 않을 수 없으며 소통을 거부하는 것이라 하지 않을 수 없다.
비민주적이고 불통인 연금개혁안이 국민의 지지를 받기는 어려울 것이다. 공론화 결과를 존중한 연금개혁안이 제안되고 논의되기를 간절히 바라본다.
| 미주 |
1) 국민생활최저선 확보운동을 전개한 지 2년 반 정도가 지난 1997년 초에 국민생활최저선은 의도와 다르게 그 목표수준이 낮은 것으로 인식되어 국가복지의 확대를 반대하는 세력에게 빌미를 준다는 반성이 제기되었으며 이에 따라 최저수준을 넘어서는 수준의 인간다운 생활이 보장되는 사회를 만들자는 취지로 운동의 목표를‘ 국민복지기본선 확보’로 한 단계 높여 재정립하였다(백종만, 1998).
2) 공적연금 중 직역연금인 공무원연금과 군인연금에 비해 국민연금의 수지불균형이 가장 작은 것으로 평가하고 있다(김연명, 1995: 7-9).
3) 연금기금 운용의 민주적 통제를 위한 방안으로는 기금운용통제권을 국회와 연결하는 것이 가장 적절한 대안이라고 주장하고 있다(김연명, 1995: 18). 또한, 공공자금예탁의 완전폐지에 유보적인 태도를 보이는 이유는 공공자금관리기금법이 각 정부 부처에 흩어져 있는 기금의 방만한 운용을 일정하게 제어하고 생산적인 부문에 재원의 흐름을 집중시킨다는 긍정적인 측면이 있다는 점을 들고 있다(김연명, 1995: 19).
4) 같은 날 토론회에 토론자로 참석한 한 논자도 연금기금 소진 및 이것이 후세대에게 전가할 부담에 대해 강한 우려를 표명하고 또 연금기금의 법적 성격의 모호함 및 공공자금예탁의 위법성에 대해 강력한 비판을 전개하면서 동시에 이와 관련한 개혁에서 조세를 비롯한 사회보장재정의 충분한 확충을 위해 국가재정을 고려한 총체적이고도 종합적인 접근의 필요성을 주장하였다(이찬진, 1995).
5) 발표문에서 기여금 인상보다 국고를 우선한 데에는 이 토론회가 있던 1995년에 국민연금 기여율이 6%였고 1998년부터는 9%로 인상될 것이 예정되어 있었다는 점도 고려된 것으로 보인다. 또한, 당시에는 퇴직금의 2%가 국민연금 기여금으로 전환되고 있었고 이 역시 1998년 이후 3%가 될 예정이었다. 퇴직금 전환금은 외환위기 직후인 1999년에 폐지되었다.
6) 한편, 손해배상청구소송을 담당한 서울지방법원의 판사들이 공공자금예탁에 관해 공공자금관리기금법의 위헌 여부 판단을 제기한 바 헌법재판소는 국가가 종국적인 지급책임을 지는 것이므로 합헌이라고 판시했다(96헌가6).
7) 국민연금의 완전노령연금은 20년 가입을 조건으로 하므로 2008년 1월부터 본격 지급되는 것이었는데 이러한 본격적인 급여가 개시되기도 전에 소득대체율을 1차 및 2차 연금개혁에 걸쳐 두 차례나 큰 폭으로 삭감한 것은 국제적으로도 유례를 찾기가 어려운 일이다(주은선 외, 2017).
8) 이처럼 재정안정론에 치우친 개혁이 진행되는 데 대한 대응을 위해 2007년 6월 18일 참여연대 사회복지위원회는 민주노총, 한국노총, 한국여성단체연합, 한국YMCA전국연맹 등 17개 노동사회단체가 참여하는 ‘연금제도 정상화를 위한 연대회의’를 발족하고(연금제도 정상화를 위한 연대회의, 2007a) 2차 연금개혁에 의한 국민연금을 ‘용돈연금법’으로 규정하여 이를 비판하는 성명을 발표하기도 했다(연금제도 정상화를 위한 연대회의, 2007b).
9) 연금개혁을 위한 11대 과제는 다음과 같다: ① 국민연금기금 주식 등 투자상품 정보공개 강화, ② 국민연금의 국가지급 의무 명문화, ③ 국민연금기금운용위원회 독립성 강화와 전문화, ④ 국민연금기금운용의 사회책임투자 강화, ⑤ 국민연금기금의 공공복지 인프라 투자 확대, ⑥ 국민연금기금 성과평가기준 개정: 기금투자의 사회균형발전영향 포함, ⑦ 국민연금의 적극적 주주권 행사, ⑧ 국민연금 재정재계산 등에 대한 시민사회보고서 발표, ⑨ 기초노령연금의 기초연금화: 급여액 2배 인상 및 대상자 확대, ⑩ 국민연금 급여액 인상: 40년 가입기준 50%로 인상, ⑪ 국민연금 사각지대 해소: 국민연금 보험료 지원대상 및 여성의 보험료 인정제도 확대. 한편 5대 실천과제는 다음과 같다: ① 당사자(가입자) 선언 조직, ② 국민연금 바로알기 대국민 홍보 및 순회교육, ③ 정보공개 청구 및 입법 청원 운동, ④ 국민연금기금 정부위원회 위원 네트워크 강화, ⑤ 2012년 대선 공약화를 위한 활동(국민연금 바로세우기 국민행동, 2012).
10) 2009년부터 0.5%포인트씩 하향조정되고 있었으므로 2014년 당시는 소득대체율이 47%였다.
11) 공무원연금개혁이 진행되던 2015년 3월 10일 기존의 ‘국민연금 바로세우기 국민행동’은 활동 대상을 국민연금에서 공적연금으로 보다 확대하고 300여개 단체가 참여하는‘ 공적연금강화국민행동’으로 새로 출범하였다.
12) 연금개혁 공론화의 전반적인 과정과 내용, 그 함의 등에 대해서는 남찬섭 (2024), 주은선 (2024) ,김연명 (2024) 참조.
13) 본질문과 부가질문의 차이는 다음과 같다. 즉 공론화에서는 공론화에 참여하는 시민대표단에게 3차에 걸친 설문조사를 하게 되는데 연금개혁방안에 대해서는 본문에서 말한 6가지 의제에 관한 동일한 질문으로 3차례의 설문조사를 한다. 이렇게 하는 이유는 공론화 과정에서 학습과 숙의가 진행되어감에 따라 시민대표단의 의견이 어떻게 달라지게 되는지를 파악하는 것이 공론화에서 매우 중요하기 때문이다. 본질문은 이렇게 3차례에 걸친 설문에서 동일하게 3번 모두 포함되는 질문을 말하며 부가질문은 3차례의 설문조사 중 어느 한 차례에만 포함되는 질문이다.
14) 실제로 기초조사에서는 구체적인 수치를 제시하여 연금개혁에 대한 입장을 질문하기가 물리적으로도 불가능하다. 왜냐하면 기초조사가 시작된 2월 14일에는 시민대표단에게 물어볼 질문초안도 아직 만들어지지 않은 상태였기 때문이다.
15) 실제는 중도탈락을 감안하여 550명을 선정하였으며 마지막까지 참여한 시민대표단은 492명이었다.
16) 이때 여야 간에 거론된 소득대체율은 여당이 당초 43%에서 그 후 44%였고 야당이 45%였다. 하지만 이 수치들은 사실 공론화에서는 다루어지지 않았던 수치이다. 물론 공론화 결과가 정치적 협의 과정에서 다른 수치로 조율될 수 있으나 실제 공론화 후에 21대 국회에서의 논의과정은 국회가 공론화 결과를 존중하는 것인지 의구심을 불러일으키는 과정이었다. 물론 야당 대표는 소득대체율 45%는 1단계 개혁이며 2단계 개혁을 통해 소득대체율 50%를 추진하겠다는 약속을 하긴 했다.
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월간<복지동향> 2024년 09월호(제311호)
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